构筑中国缺陷汽车产品召回制度法律体系探究

●陈 炜

（北京开放大学城市管理学院，北京100081）

市场监管法在市场经济体制发展过程中，发挥着越来越重要的作用，是社会主义市场经济的重要法律。[1]市场监管法治化建设中也必不可少缺陷产品召回制度的法律法规及相关制度、配套政策的辅助支持，因此构筑中国缺陷产品召回制度法律体系是实现市场监管法治化进程的重要任务。

一、纵向提升缺陷汽车产品召回制度的法律层级

目前，中国缺陷汽车产品召回制度是以国务院2012年10月22日发布的《缺陷汽车产品召回管理条例》这种行政法规的形式出台，但是这项制度规则不能仅停留在行政法规层级。行政法规主要是政府管理行政事务，行使行政权力参照的法律依据，其法律层级要低于普通法律。国外学者认为，在应对缺陷等产品安全问题时，政府的直接管制不是影响企业安全决策的唯一因素，渐渐增加的由法院来规范的产品责任在促进产品安全中也发挥了重要的作用。[2]由此可见，司法解决途径更关注对市场经济运行中违法行为的后果进行司法裁定或者制裁，是在危害已经构成后的权利主张和损害赔偿。换言之，通过司法途径解决消费者与企业间的缺陷产品纠纷问题，将给生产企业形成缺陷产品责任意识产生重要影响，因此制定更高层级的缺陷产品召回制度法律能给消费者提供获得责任赔偿更为有效的权利保障。在中国汽车市场，企业的民事责任成本远小于政府的规制成本，这是司法途径解决缺陷产品出现困难的根源，所以要在普通法律中引入缺陷产品召回制度，通过提升法律层级来进一步增加这项制度的强制约束力。

从国际视角分析，中国的缺陷汽车产品召回制度与发达国家相比，也存在法律层级低的问题。现行的中国缺陷汽车产品召回制度法规并非国家立法机关颁布的普通法律，而国外的缺陷汽车产品召回制度规则多出现在普通法律中，比如日本。①由于我国并没有机动车安全法或汽车安全法，所以亟需将缺陷汽车产品召回制度引入高层级的法律当中，让《条例》与之相衔接形成缺陷汽车产品召回制度的法律体系。目前而言，提升缺陷产品召回制度法律层级主要可以通过两种方式：第一种方式是在产品质量、产品责任、消费者权益等相关法律和各类产品的安全法中引入缺陷产品召回的内容，借此提高缺陷产品召回制度法律层级；第二种方式是为缺陷产品召回单独立法，不过前提是要将适用召回制度的产品类型做一个限定，或者针对可能出现缺陷的产品类型分别制定缺陷产品召回法。笔者认为可以通过第一种方式，如制定涵盖缺陷汽车产品召回内容的机动车安全法。在一些发达国家，生产商因缺陷汽车产品引发恶性事故后，不仅会因违反缺陷产品召回的相关法律而受到政府处罚，还将面临大量的民事诉讼赔偿。我国目前缺少引入缺陷产品召回的普通法，消费者维权难的根本问题并未得到解决，因此仅有行政法规作为缺陷产品召回制度的法律支撑是不够的。我国也曾试图对所有产品类型制定缺陷产品召回法，并起草过缺陷产品召回管理条例，但至今仍未成形。这主要是因为不同类型的产品千差万别，是否有必要制定涉及全类产品的召回法律仍存在争议。因此，缺陷产品召回若单独立法，还需分门别类制定不同产品的召回法。

由于我国暂时未有制定机动车安全法的意向，笔者认为应先将缺陷汽车产品召回制度引入以下几项普通法律中：首先，需要修订《中华人民共和国道路交通安全法》，增设生产企业实施缺陷汽车产品召回的义务和承担缺陷汽车产品相关责任的条款，从而巩固缺陷汽车产品召回制度的法律地位；其次，由于世界各国越来越重视环境问题，许多国家都有对汽车尾气的排放控制标准和召回指令，而《缺陷汽车产品召回管理条例》中仍无类似要求，因此在《中华人民共和国大气污染防治法》中应补充对污染环境的缺陷汽车实施召回的有关内容；《中华人民共和国产品质量法》作为对产品质量安全监管最主要的法律，虽然规定了生产者应承担产品缺陷的赔偿责任，但并无对生产者实施缺陷产品召回义务的要求，因此缺陷产品召回制度需要在我国《中华人民共和国产品质量法》中得以明确；缺陷产品召回制度作为国际市场通用规则，也应反映在对进出口商品监管的相关法律中，因此还需修订《中华人民共和国进出口商品检验法》，增设对进出口商品实施缺陷产品召回制度的有关条款，这样有利于我国在国际市场中的竞争及更为有效地监管进出口商品。要想在国际贸易领域的进出口商品监管过程中更有话语权，我国就要尽快补充进出口商品监管法律中的缺陷产品召回制度内容。[3]

二、横向拓宽缺陷汽车产品召回的立法范围

目前，从我国缺陷产品召回制度适用的范围来看，食品、药品、医疗器械、儿童玩具、家用电器等已开始逐步应用这项制度。但从最早应用缺陷产品召回制度的汽车产品领域来看，《缺陷汽车产品召回管理条例》的适用范围仅包括汽车整车和汽车轮胎，并非真正意义上的所有汽车产品，更未涵盖所有的机动车类型。因此，中国缺陷汽车产品召回制度的适用范围仍需进一步扩大，并且尽快带动其他产品类型的缺陷产品召回制度立法。

（一）真正将汽车零部件纳入召回范围

《缺陷汽车产品召回管理条例》的名称中明确召回对象为汽车产品，这就意味着这项制度不仅适用于整车，也包括汽车零部件。但目前的条例中，仅将汽车轮胎纳入到召回范围，而实际影响汽车安全的重要零部件有很多。汽车是一个非常复杂的机电系统，由成千上万个零部件组成，其中被称为汽车三大件的发动机、底盘、变速箱，都是汽车非常重要的零部件。这些汽车部件一旦出现问题，很容易引发汽车安全事故。随着我国汽车保有量的快速增长，汽车零部件销售市场竞争也愈加激烈，但汽车零部件中产品缺陷较多这一顽疾一直困扰着中国汽车市场。因此，真正对所有汽车零部件实施缺陷产品召回尤为重要。国外较为重视弱势群体的安全保障，比如儿童乘车必须安置儿童座椅，但儿童座椅这类产品在我国仍不在缺陷汽车产品召回之列，仍没有法律要求。因此，要与国际市场接轨，必须尽快将缺陷汽车产品召回的范围扩展至所有汽车零部件，包括儿童安全座椅。

（二）召回对象从汽车扩展到机动车

许多发达国家缺陷产品召回对象不只包括汽车，还包括其他机动车类型。机动车是以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆，包括汽车及汽车列车、摩托车及轻便摩托车、拖拉机运输机组、轮式专用机械车和挂车等，但不包括任何在轨道上运行的车辆。[4]目前，我国《缺陷汽车产品召回管理条例》的适用范围还没有覆盖所有机动车类型，三轮汽车等机动车类型仍不在缺陷产品召回范围之内，而这些车辆有近亿辆。②我国作为最大的发展中国家，虽然汽车保有量的增速很快，但是汽车普及率仍较低，在县城、乡镇和农村地区更主要的机动车类型依然是摩托车和三轮机车。我国是农业大国，拖拉机、三轮农用车等机动车类型在农村的使用非常广泛，因此有必要在提升缺陷汽车产品召回制度法律层级时，将其适用范围扩大至所有机动车类型。

（三）加速其他产品的缺陷产品召回制度立法

我国以汽车产品作为缺陷产品召回制度的试点已取得一定成果，如何把这一成果推广到其他产品类型，则是下一步缺陷产品召回制度立法的重要任务。目前，食品、药品、医疗器械、儿童玩具等产品类型已经制定了相应的缺陷产品召回制度法规，但这些法规多是部门规章，应尽快出台层级更高的行政法规，有些产品需要尽快将召回制度引入相关的普通法中，以增强制度的权威性和约束力。除了上述产品类型外，还有一些类型的产品召回制度法规正在起草或征求意见当中，如《消费品召回管理规定（征求意见稿）》2019年即已起草，2020年1月1日起仅施行了《消费品召回管理暂行规定》。在总结我国缺陷汽车产品召回制度的经验和借鉴国外缺陷产品召回制度立法的基础上，笔者认为除了汽车、食品、药品、医疗器械这些产品类型需要制定召回制度法律法规外，可以通过起草《消费品安全法》确立一般消费品的缺陷产品召回制度。

三、缺陷产品召回制度法规的协调与联系

（一）缺陷产品召回制度内部法规的协调统一

一方面，行政法规之间需要协调配合。《缺陷汽车产品召回管理条例》在执行过程中需要配备实施细则和相关办法予以补充。为了进一步明晰缺陷汽车产品召回监管程序，2015年原国家质检总局（现已合并至市场监管总局）制定了《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》，两者相互配合并保持统一方能达到更好的实施效果。另一方面，国家法规与地方法规之间需要统一。由于我国各地的立法水平存在差距，相对于国家立法进程而言，东部地区立法相对超前，这就出现了地方法规与行政法规之间发生冲突的情况。比如，在2010年的丰田汽车召回事件中，因为《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》中有对召回赔偿的明文规定，所以丰田仅对浙江消费者进行赔偿，而对其他省份的消费者区别对待。[5]因此，这需要国家形成统一的缺陷汽车产品召回制度法律法规体系，各地要保持一致，尤其是立法的进程，国家不应落后于地方，这样才能让所有国民享受同等的待遇，彻底消除缺陷产品带来的地域性差异和歧视。

（二）缺陷产品召回制度法规与外部法律衔接

一是与其他法律相衔接。我国缺陷汽车产品召回制度目前缺少与民事法律和刑事法律的必要衔接，应在民事诉讼的赔偿责任和企业承担的刑事责任方面进行补充，对严重的汽车缺陷问题应明确如何追究企业和主要责任人的民事责任和刑事责任。新出台的《民法典》在侵权责任编中就有涉及产品责任的第一千二百零六条规定“产品投入流通后发现存在缺陷的，生产者、销售者应当及时采取停止销售、警示、召回等补救措施；未及时采取补救措施或者补救措施不力造成损害扩大的，对扩大的损害也应当承担侵权责任。依据前款规定采取召回措施的，生产者、销售者应当负担被侵权人因此支出的必要费用。”那么《缺陷汽车产品召回管理条例》就应明确依照此条款要求生产者、销售者按照什么比例负担被侵权人的费用支出。在缺陷汽车产品召回制度法规中应明确规定“哪些行为应追究民事责任和刑事责任，依据《民法典》和《刑法》中的哪些具体条款执行”。

二是以技术法规作为支撑。一些西方国家的产品安全技术法规和强制性标准相当细致严密，为召回制度的实施提供了有效的支持。而我国的产品安全技术法规和国家强制性标准相对这些国家仍显滞后。当务之急是要加快国家标准化进程，尤其是涉及产品安全的强制性标准的制定工作，必须向发达国家看齐，努力缩小与国际标准间的差距。国家标准更不能落后于国内发达地区的地方标准，这样才能使缺陷产品召回制度在全国范围内一视同仁，有助于召回活动公平统一地执行。与此同时，要积极吸收采纳现有行业标准中有关人身、财产安全的重要标准作为国家强制性标准。鼓励企业采用国际先进标准，制定并实施比国家标准超前的安全技术标准，来带动我国产品安全技术标准的发展。

（三）缺陷产品召回制度与其他制度安排相互配合

对缺陷产品的安全监管不能仅依赖缺陷产品召回制度这一项制度来实现，要有市场前、市场中和市场后的一系列制度安排相互配合，才能汇成缺陷产品监管制度体系。缺陷产品召回制度与标准制度、产品质量认证制度是确保产品质量安全，共同构成产品质量监管制度法律体系的三大基石（标准制度在前面已作探讨），只有按照严格的产品质量认证制度，才能行之有效地把存有安全隐患的缺陷产品抵挡在市场大门之外。我国实行改革开放后建立了强制性产品认证制度，目前已形成了较完善的产品质量认证制度和程序，但如何将缺陷产品召回制度这一市场后监管制度与市场前的产品质量认证制度衔接好是今后研究和实践中需要关注的重点。

除已有制度外，还需要配以市场内的产品召回保险制度。与发达国家相比，我国的产品召回制度配套体系还不健全，作为产品召回制度重要组成部分的产品召回保险制度有待进一步完善。[6]缺陷产品召回往往会给企业带来巨额成本和缺陷产品责任索赔，外国企业通常会购买召回保险来转嫁风险、降低成本。然而目前我国产品召回保险制度尚未构建，企业投保的主动性和积极性也有待提高。[7]因此，政府要鼓励汽车生产企业购买召回保险，并对国内的召回保险公司给予一些政策扶持，如政府监管部门与保险公司开展合作，共同为投保企业的产品召回风险进行评估、为召回赔偿定损等。在社会监管领域，还要搭建消费者举报投诉制度。消费者作为产品的使用者是最先发现产品缺陷的群体，因此建立消费者举报投诉制度，能够及时发现缺陷产品并反映给政府监管部门，是下一步实施缺陷产品召回等处置措施的前提。

（四）缺陷产品召回制度需要配套政策的支持

我国从2013年10月1日起施行了《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定》（简称“汽车三包”政策），这项政策可以与缺陷产品召回制度互为补充，进一步健全缺陷产品监管制度体系。“汽车三包”政策目前只针对家用汽车也就是私家车，但还有很多政府机关、企事业单位的“公车”和“商用车”不包括在“汽车三包”范围内，因此有必要和缺陷汽车产品召回制度一样将所有汽车产品纳入该政策的监管范围内。另外，“汽车三包”政策主要是针对汽车的一般质量问题，对于系统性缺陷问题，如何与缺陷产品召回制度对接还需要重新设计。“汽车三包”政策规定，虽进一步健全了缺陷产品监管制度体系，但“汽车三包”政策规定在实际操作中还需要更多、更完善的细节作保证。另外，政策还需要有配套的机制，如加强产品伤害监测和产品质量安全风险预警等机制的建设。[8]除此之外，政府为鼓励企业主动实施缺陷产品召回，可以给予企业一些扶持政策，尤其是对中小型自主品牌汽车企业的召回可以进行适当补偿，具体情况根据召回损失而定。

四、结语

总而言之，我国缺陷汽车产品召回制度法律体系的建立将走一条有别于发达国家的路，并非通过颁布法律建立缺陷汽车产品召回制度，而是先制定层级较低的法规，经过一段时间试行，逐步提升法律层级，稳固这项制度。另外，我国缺陷汽车产品召回制度的适用范围也不是一步到位，而是逐步扩大的渐进过程。国家根据汽车产品种类，分步骤来实施缺陷汽车产品召回制度。制度适用范围最早从轿车先扩展到乘用车，然后把商用车也纳入其中，现在已扩展至所有汽车类型，下一步亟需将汽车零部件纳入到制度适用范围。当务之急就是要进行制度升级，扩展召回范围，完善制度配套政策，形成我国缺陷汽车产品召回制度法律体系。

注释

①日本的《道路车辆法》中也有涉及缺陷汽车召回的相关规定。

②据公安部交管局发布信息显示，截至2019 年底，全国机动车保有量达3.48 亿辆，其中汽车保有量达2.6 亿辆；注册登记的其他机动车类型保有量0.88亿辆。