大数据时代智慧警务建设的发展困境及完善路径研究

●王亚男

（中国人民公安大学治安学院，北京100038）

在公安信息技术中，相对于采集、存储而言，信息和数据（本文统称大数据）的加工、处理和传递显得尤其重要。大数据经过图形加工与图像处理能迅速产生新的信息，这些新的信息能在更广阔的空间产生应用价值。当前，物联网和云计算使生成、收集和处理大量数据成为可能，大数据成为具有宝贵应用价值的资源。数据规模越大，处理难度也越大，但对信息进行采集和处理得到的数据和应用价值也就越有可能变得更大。基于大数据的应用将进一步帮助公安机关精准洞悉警务管理的趋势和着力点，使警务工作的资源配置更加科学、协同配合更加便捷、管理服务更加高效。①孟建柱同志曾多次强调：“谁率先拥有、善于挖掘和利用大数据，谁就能掌握主动、赢得未来。②美国前联邦司法部长雷诺说过：“数据和信息是执法工作当中战略和决策的基础。”③大数据将逐渐成为推动智慧城市中智慧警务公安工作的重要动力和引擎，未来将是以“数据”为引领的新型智慧城市警务和公安信息技术的发展新时代。

一、智慧警务的涵义及建设背景

（一）大数据的涵义及警务大数据的应用

大数据是指在有限而完全可以被接受的一段时间内，难以用一种传统的大数据库管理系统或其他常规数据应用程序软件进行处理的、巨量而复杂的海量数据集。④长期以来，容量大（Volume）、产生速度快（Velocity）、多样性（Variety）和用户数据信息共享价值大（Value）一直被认为是目前应用大数据最为鲜明的四个重要基本特征（也即为四个V）。⑤大数据的上述特征对传统数据挖掘方法提出了前所未有的挑战与创新要求。

大数据时代，公安机关应以现代信息化技术引领警务管理实战，需要注重实现警务信息资源的有效管理整合、科技信息手段的有效统筹和综合运用、智慧化警务工作的融合创新、数据化与信息技术有机合成的高效作战模式，进而推动警务管理创新。公安机关充分发掘大数据的应用价值，为政府提供决策参考，有利于各级地方人民政府主动、自觉、准确地把握社会治安形势的规律性，进而提高动态管控、组织应对社会治安重大突发案件的能力。

（二）智慧警务的涵义

大数据技术是智慧警务的基础和灵魂，智慧警务的基本要义是如何让数据在公安警务活动中始终处于主导性、根本性、基础性、支撑性地位。公安工作的理念、思维、流程以大数据分析为设计中心，进行系统规划和优化再造。从本质意义上看，智慧警务是将传统移动互联网与智能物联网、云计算、大数据、数据挖掘、人工智能等信息基础技术有机融合。⑥公安机关运用智能物联网大数据和智能云计算等人工智能服务平台进行数据分析和综合处理，采集海量警务信息，同时对采集的信息进行数据挖掘，整合信息技术资源，统筹部署公安机关业务管理应用信息系统，促进公安队伍建设和公安机关执法、管理、服务水平的提升。

以大数据应用为核心的智慧警务，主要是实现公安数据的融合与共享，并通过人工智能算法的应用，提高公安机关工作效率，实现精确打击和动态管控的重要目标。大数据应用是公安机关实现创新驱动发展的重要引擎，智慧警务战略得以实施的关键环节之一，是不断探索创新具体的数据应用场景，以实战经验驱动，提升警务工作的大数据综合分析应用创新能力。

（三）智慧警务的建设背景

20世纪90年代，随着科技的快速发展，公安部提出建设“金盾工程”。“金盾工程”实质上来说是连接全国公安网络、通信信息网络与全国计算机信息网络安全信息系统的配套基础设施建设工程。其信息化体系建设分别经历了20世纪90年代的局部应用、2003—2006年金盾一期的公安孤立应用、2007—2012年金盾二期的综合应用三个阶段。该信息化工程的目的是充分利用目前现代化的信息电子通信和网络技术，增强公安机关快速反应、协同作战的综合能力；提高公安机关信息化工作效率和公安侦查部门破案侦查工作水平，适应新形势下我国社会治安信息化动态发展和管理；以各项大型公安业务综合应用大数据为技术基础的大型公安信息资源共享和网络化综合利用，为各项大型公安工作的开展提供强有力的信息技术支援。随着我国信息化的快速发展，在大数据、物联网、云计算、移动客户端和互联网等新一代信息基础技术普遍推广应用的背景下，在全国开展各项公安工作网络信息化基础工程，将成为公安信息化发展的焦点。智慧警务建设成为当前警务发展的必然要求，“公安大数据建设”将成为我国公安创新管理的一块高地。公安机关应借助移动大数据、云计算、人工智能等新兴技术，服务警务实战，构建立体化的智慧警务体系。

二、智慧警务的发展困境

（一）基层民警信息化意识不强

目前，部分基层公安机关在日常警务工作中仍保留传统观念与工作方式，基层民警在工作中，遇到实际警务管理问题时仍采用传统的公安工作思维，没有真正形成运用先进的公安大数据管理技术解决实际问题的警务工作意识。基层民警购买或自行开发的某些智能设备无法真正提升警务工作效能。同时，一些基层民警依然偏向单纯传统工作经验开展工作。对智慧化警务管理技术存在排斥心理等，导致其无法应对日益复杂的公安警务发展新问题。这些都充分体现了部分基层民警运用智慧强警务意识仍然不强。

(二)公安大数据共享、整合程度不高

公安基层部门在信息化体系建设中没有完全形成资源共建、共享的基本共识，自建、自用和自成体系的信息建设管理模式明显，潜在的“信息孤岛”风险日益突出。公安系统的信息协同工作能力已经受到较大程度牵制，基本不能同时提供完全无缝式、一体化的信息服务，不能完全满足当前推进智慧警务管理工作的新形势要求。主要体现在以下方面：1.视频收集多，线索发掘少。基层公安部门当前在处理各类刑事、治安犯罪案件时，已经开始加强视频监控的应用，视频监控普遍存在，但由于视频挖掘少，无法根据轨迹进行关联社会关系挖掘，并结合其他社会关系数据生成最近、最亲密社会关系网络，因此无法增强直接发现并抓获犯罪嫌疑人的能力，也不利于串并案的破获，难以科学迅速、有效地确定排查范围和侦查方向。2.警种间数据未融合，区域间无联动。公安机关网侦、技侦、刑侦、治安、经侦、交警等业务部门的业务数据尚未融会贯通，数据整合、共享程度低，各部门协同作战能力还需改善。⑦3.数据点位多，立体治安防控难。大数据并不是单纯指海量数据，还应具有多维性和时效性，基层公安机关可以收集大量的人、车等多数据，但立体化治安防控仍是公安工作需要解决的问题，解决的关键是借助大数据、云计算、人工智能等技术，建立人、地、事、物、空间要素之间的关联，实现公安情报数据挖掘、分析、共享全面整合。

（三）数据信息化收集处理能力不强

一是数据采集处理不及时。一些地方公安机关对违法犯罪嫌疑人相关信息的及时采集不够重视，虽然已经制订了信息采集考核办法，但在实际警务管理中并没有严格按照考核办法的要求依规办事，以致于违法犯罪嫌疑人的相关信息采集资料不及时、不全面。有的公安机关虽已采集了违法犯罪嫌疑人信息，但没有实时录入，采集的信息不能及时得到合理使用。二是数据采集质量失真。公安数据质量取决于基础信息采集水平，然而当前大多数公安数据的采集依赖基层民警的基础信息采集。但在日常接处警、调查走访、入户宣传等工作中，基层民警流动性较大，深入基层走访时间较少，导致对动态信息采集的范围、渠道、内容、方法较窄，造成数据采集信息质量失真、不准确。此外，部分社区民警没有密切动态关注辖区实有人口、出租房屋、行业场所、从业人员等信息，从而无法及时采取、更新有关情况，最终无法确保数据信息实时完善，导致数据质量失真。三是数据挖掘不多。通过大量数据挖掘可以发现犯罪活动中罪犯作案的行为、手法、地点、时间、对象等，充分揭示出犯罪活动发展规律，对日后研究制定科学的司法侦查犯罪策略以及有效防范打击违法犯罪活动有重要意义。数据挖掘还可以广泛应用在犯罪预警监测机制当中，尤其是应用在对新型网络犯罪发展趋势的实时预测中。新型网络犯罪与传统网络犯罪主要区别在于犯罪处理手法的不同，两者在犯罪案发后的整体发展趋势上仍然存在一定的相似性。当前公安机关对此方面的数据挖掘不多，应充分将传统网络犯罪发展趋势作为主要研究参考对象，挖掘其内在发展规律，应用于新型网络犯罪的监测预警，从而针对性地研究制定相应的防控机制，有效遏制新型网络犯罪的发展。

(四)智慧警务建设专业人才较为紧缺

建设智慧警务，需要应用公安大数据，同时公安大数据相关技术的开展应用与研究推广发展需要大量相关专业人才，这是开展大数据相关技术的研究开发与推广应用所迫切亟需的。⑧但这些专业领域的相关专门人才在公安部门还比较紧缺，降低了我国智慧城市警务体系建设的推进速度。

目前，各地方公安机关智慧警务平台建设组织力量薄弱，缺乏专业权威人士的指导。公安实战部门警务应用信息系统大多是外包给专门的大数据技术公司研发，而外包公司难以真正达到公安警务工作需求和技术水平的对接，使得智慧警务建设工作受到一定的限制。如果公安机关还未充分认识到利用大数据技术强化警务流程再造，实现从传统警务到数据流、业务流、技术流、管理流有机融合的智慧警务建设的重要意义，将使得构建大数据支撑警务实战平台的技术人才培养方案难以系统化。

公安实战部门应围绕公安工作的实际技术人才需求，依托于公安院校，积极构建公安实战导向大数据人才培养解决方案。如：公安院校应构建有关大数据教育技能培训的课程和大数据教材，对公安民警开展大数据教育技能培训，普及有关大数据的知识；同时，在公安院校增设大数据相关专业，培养大数据技术方向的警务专业技术人才。⑨

(五)硬件投入不足，技术保障不力

当前公安工作中，大数据技术的应用以及技术保障还存在一些突出问题。各级公安机关在大数据分析技术应用方面执法投入的多少，与当地经济发展水平之间往往存在着正向性关系。当前部分地方公安机关在大数据基础技术应用方面的投入与实际应用需求相比偏低。在当前大数据技术研发应用、技术保障投入不足的特殊情况下，公安机关无法对警务工作中存在的大量可用数据资源加以综合利用，导致另一种形式的数据资源浪费。如在全国大部分范围内开展大数据和云技术支持下的城市智慧交通警务体系建设中，我国部分偏远地区大数据应用技术在公安管理领域的技术投入以及保障依然明显不足。

（六）公安大数据分析应用欠缺

数据分析的关键是获得底层数据。从理论上讲，公安机关可以获取海量的数据，但由于数据融合、共享困难等问题，导致实际警务工作中的数据分析应用欠缺，影响警务工作效能的提升。公安部门可将大数据技术与实际战法、犯罪心理学、犯罪行为学等结合起来综合应用分析，构建各类实战分析应用模型，使警务图像数据的分析应用更有针对性，提高公安机关实战效能，实现对各类犯罪行为的实时预知、预警、预防和精确打击。然而，在基层公安机关实际工作中，高危人员及团伙分析挖掘模型、重点人员异常地址分析挖掘模型、高危车辆诈骗高危人员及团伙分析挖掘模型、侵财类重点人员再犯罪预测模型等警务实战模型的分析应用还需要加强完善。

此外，由于我国公安机关之间、企业之间相关信息不对称，缺乏企业数据共享信息平台和公众共享信息渠道等诸多不利因素，导致企业“不愿公开、不敢公开、不能公开、不会公开”各类数据的现象普遍存在，加大了公安机关的数据综合分析难度。

三、智慧警务的完善路径

（一）强化大数据工作思维，提升大数据应用管理水平

智慧警务工作思维就是利用对公安大数据的应用分析解决公安工作问题的思维方式。具体理解智慧警务工作思维，包含以下方面：总体思维，即全面、系统读懂数据反映的信息；容错思维，即对数据不一定追求精确度，对于有误的信息，需要去伪存真；相关性思维，即不急于苛求任何因果关系，更密切关注因果相关性。同时还包括智能执法思维，即由自然智能思维向执法智能化思维转变，由应用人工数据采集向应用机器数据采集技术转变，由应用人工数据分析向应用机器数据分析技术转变。其中的核心问题在于如何利用大数据的智能思维处理问题，即如何更合理充分地应用大数据更高效地链接司法相关犯罪案件线索。智慧警务的工作目标不是仅仅拥有大量数据，而是要通过数据思维来挖掘、应用对公安工作有价值的数据资源。

可以通过开展以下两方面工作，转变基层民警的工作思维：1.规范基层数据采集录入，扩展智慧警务建设平台。进一步强化民警信息采集意识，建立诸如基础信息采集与实战应用相适应的奖励制度，调动基层民警信息采集的积极性，养成及时采集、录入的习惯。2.完善奖惩机制。通过设立奖惩机制，一方面激励侦查实战一线单位强化大数据思维，从思想上意识到大数据对警务工作的变革；另一方面奖惩机制能够从侧面督促侦查实战单位充分改变传统警务模式，利用大数据侦查破案。

（二）搭建智慧警务工作顶层设计，实现智慧警务统筹规划

各级公安机关要运用总体思维，协调各方面工作，打破公安大数据壁垒，实现对公安系统大数据和信息技术资源的开放和信息共享，做好顶层设计规划，综合考虑大数据技术安全和社会经济等等诸多方面的现实问题。通过实施总体规划合理布局，实现总体理论一致、功能协调、结构设计科学化与标准结构统一、数据共享。坚持“五个统一”项目体系建设的基本指导思想原则，即“要坚持国家统一标准、统一规划、统一细化组织和加强领导、统一严格管理和规范组织、统一实施”，始终坚持自上而下开展项目综合建设，确保每个项目建设主干相同、功能相近、标准一致、资源共享，差别发挥综合高效应用。深刻把握业务需求和现实基础，对智慧警务建设的各个方面、各个层次、各类资源、各种要素进行全面梳理和统筹分析，研究提出开展公安信息化建设的总体框架、业务目标、工作思路、技术路线等，在宏观上主导智慧警务建设的发展方向，构建自上而下的智慧警务工作系统平台。

（三）积极整合警务信息资源，实现全警大数据共享

省级公安机关应充分利用整合现有公安警务信息系统资源，搭建一个“大融合、高共享、标准化”的省级警务公安综合信息系统平台，将相互独立的省级公安信息应用服务系统进行整合，使之成为一个统一的省级公安警务综合信息应用服务系统，具体如下：1.加强动态化和信息化条件下实有基层人口基础管理工作，实现流动人口、车辆等基础管理信息的相互联通、相互共享、融合应用。把以实有流动人口信息管理作为工作重点的全国实有流动人口信息管理体系作为公安机关大数据基础管理工作的重中之重来抓。2.强化现有基础应用信息录入源头管理，实时进行信息采集、管理和动态信息录入，保证现有基础应用信息资源为公安机关的公共服务和打防管控各项工作提供保障支撑，为加快构建统一共享平台、实现基础信息资源共享以及应用发展提供强有力的支撑。通过公安内部信息的共享，打通信息的壁垒，让社会上各企事业单位可以获取公安部门的一些非保密信息。警务网络和信息化的建设仍然是一个漫长且需要不断探索、不断创新的持续发展过程，通过警务信息化建设发挥大数据的作用，在警力无增长的情况下，提高警务工作效能，是公安警务信息化建设模式的优化选择。

（四）推进大数据标准规范建设，打牢智慧警务应用发展根基

要加强大数据资源的整合梳理工作，制定以系统目标和数据目标为主体的数据标准体系和采集标准。大数据发展会带来相关的法律问题，需逐步推进大数据立法及实施。我国对公安大数据的立法应首先立足国内，充分调研公安机关相关部门、大数据公司以及广大人民群众的诉求，参照国外相关大数据法律，加快推动大数据领域的立法工作。大数据治理也应坚持法治化、标准化和科学化的理念，公安大数据应依法发展。推进数据资源标准应用规范化，对促进数据信息资源的有效整合和开放共享利用发挥关键作用，迫切需要加强数据资源标准应用规范化管理工作的政策引领、指导、规范和监督约束，加快对数据采集、开放、共享、安全、使用和个人隐私权益保护各个方面的法规立法，⑩让大数据助力我国智慧警务产业持续健康有序发展，为推动智慧警务综合应用持续发展奠定基础。

（五）强化智慧警务实战应用，提高打防能力

必须牢固树立“应用为先是主导”的发展理念。⑪有必要充分利用信息资源网络，大力探索创新打击犯罪手段，全方位多视角有效提升综合打击能力水平。首先，要紧紧围绕“破案多、破案快、破案好”的工作总体目标，准确扎实打好“合成战、科技战、信息战、证据战”，大力促进推动利用侦查技术破案与警务信息化的有机融合，让“智慧”在广大警务侦查工作者的实战中发扬光大，努力探索、完善打击犯罪案件工作长效机制；其次，大力推进公安警务体制创新，提升公安警务工作效能。

（六）统一规划管理，完善大数据发展协调机制

要结合公安一线实战单位需求，对警务实战应用平台权限进行统一规划。对智慧警务工作平台权限进行有选择地下放和审批，不间断对公安大数据平台权限进行更新和管理，实时对查询权限进行分析和校对，严防发生违规查询事件。同时在同一区域实现一体化警务协作大数据平台，由党委、政府统筹，公安主导，相关部门全员参与，实现物联网、互联网、政务内外网、公安网数据的深度融合，真正实现人、地、物全要素关联。同时要构建政企协同，多元参与的智慧警务系统模式，建立一体化大数据智能存储中心。

（七）公安信息化及“智慧城市”建设相结合

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅召开会议联合下发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》首次在文件中明确指出：要将推进社会治安综合防控体系信息化建设纳入国家智慧治安城市体系建设工作总体规划，充分运用当前新一代移动互联网、物联网、大数据、智能化和传感等现代信息技术手段来不断创新和发展运用于社会治安的综合防控信息手段，增强城市的智能化和防控体系水平。因此，可以紧密结合“智慧城市”体系建设，充分利用现代信息化技术手段不断提高社会综合公共服务质量管理水平。把执法信息化与政务公开化紧密结合，确保国家执法权、司法权的安全规范、透明有序运行。

按照行业科技创新引领、信息技术支撑的发展思路，公安机关要积极探索推进行业信息化与我国“智慧城市”警务体系建设的技术深度相互融合，以推进信息化创新促进我国“智慧城市”警务体系建设的快速发展。信息化对于有效整合公安警务管理资源、改造公安警务管理流程、创新公安警务管理模式、提升公安警务管理效能发挥了不可替代的重要作用，已发展成为不断提高公安机关警力作战效能的重要途径。首先，要牢固树立以情报信息作为主导的警务工作理念，整合现有警务信息资源，改革原有警务工作模式，创新优化警务工作流程，完善情报联通信息共享、研判技术应用、合成打击作战等保障机制，不断增强有效打击防范和精确打击犯罪的公安综合作战效能，不断着力提升运用基础情报信息技术支撑警务决策、引领打击实战工作水平。其次，以警务信息化创新引领公安警务管理工作不断创新和推进警务管理机制结构变革，努力加快实现警务指挥综合调度管理扁平化、警务工作实战数据合成信息化，日益提升各级公安机关警务核心战斗力。

四、结语

大数据和云技术等公安信息化的快速发展对推进智慧公安警务建设工作提供了强有力的支持。但受制于客观因素的影响，目前智慧警务建设还存在思维观念落后、应用不普遍、数据共享整合程度不高等问题，因此智慧警务技术在各方面还有待创新和完善。未来相信，智慧警务建设在实战过程中必然会不断地完善和与时俱进，真正成为适合当今社会的新型警务模式。

注释

①逯峰.大数据时代公安工作面临的机遇和挑战[J].广东公安科技，2014，22(3)：1-4。

②彭强，陈润锋.司法大数据的运用与展望——以贵州法院为例[J].法制与社会，2017（12）：119-120。

③王燕.大数据在公安禁毒信息化建设中的应用初探[J].贵州警官职业学院学报，2015，27（3）：108-111。

④郑强，高群.大数据研究综述[J].科技视界，2018，252（30）：184-185。

⑤马建光，姜巍.大数据的概念、特征及其应用[J].国防科技，2013，34（2）：10-17。

⑥张兆瑞.“智慧警务”：大数据时代的警务模式[J].公安研究，2014（4）。

⑦吴之辉，丁红军，尚欣.警务大数据的应用与建设[J].天津法学，2017（1）。

⑧赵宁，李建.大数据技术与国际警务合作[J].中国人民公安大学学报（自然科学版），2014（3）。

⑨安全内参网.研究：公安大数据建设的主要问题及对策[EB/OL].https：//www.secrss.com/articles/1280，2020-3-14。

⑩李喆，李冰洁，尹利勇，汪棹桴，潘丽萍.关于智慧“新”警务，专家们这样说[EB/OL].http：//static.nfapp.southcn.com/content/201804/13/c1096072.html，2020-03-15。

⑪张家忠，段艳艳.大数据背景下社会治安精准防控体系建设的路径分析[J].净月学刊，2018（2）。