“放管服”改革的“智慧”之路

(东华大学 上海 延安 200051)

一、引言

2015年5月12日，在全国推进政府职能转变电视电话会议上，“放管服”改革一词被首次提出。其基本思路是：“放管服”三项结合。为深化“放管服”改革，我国推行了大量简政放权、放管结合、优化服务的举措，取得了基础的系统工程。然而，放管服在新时代需要深入推进。这就需要充分利用互联网、大数据，尤其是人工智能这一技术走放管服的“智慧”之路。2018年的政府工作报告中，李克强总理提出“全面深化放管服改革，深入推进‘互联网+政务服务’”，这一提法促进了“智慧”化的放管服改革。放管服如何走向“智慧”之路，面临“智慧”，放管服之路的机遇与艰辛又有哪些，是本文主要探讨的问题。

二、对放管服改革的再认识

(一)含义

李克强总理指出，“放管服”是一场从理念到体制的深刻变革，是一场刀刃向内的自我革命，要改革以审批发证为主要内容的传统管理体制，要革除与审批发证相关联的寻租权力和不当利益，要改变与行政审批发证相伴的“看家本领”，同时其还是一个系统的整体，做好简政放权的“减法”、加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”。[1]其核心是转变政府职能，是对“国家治理体系和治理能力现代化”的整体部署，性质上是一场刀刃向内的自我革命。[2]

(二)内容

“放”是指放权，是改革的前提和基础。中央政府和各级政府给下一层政府和基层政府放权，减少没有法律依据和法律授权的行政权，并厘清多个部门重复管理的行政权。其核心是重新给政府定位，厘清政府、市场、社会边界和相互关系。“管”指监管，政府部门要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新。“服”指优化服务，其核心是在‘放’与‘管’的全面深刻变化的基础上形成的治理理念、治理机制、治理体系。”[3]转变政府职能减少政府对市场进行干预，将市场的事推向市场来决定，减少对市场主体过多的行政审批等行为，促进市场主体的活力和创新能力。“服”是前两者的目的，也是在两者基础上的优化和深化。

三、放管服与“智慧”的缘起

(一)放管服吸纳“智慧”的基本制度框架基本建立

为有效应对各种风险和危机，相关的政策和法制不断跟进。近年来，我国在大数据和信息安全领域推出各类相关法规，其中不乏《中华人民共和国政府信息公开条例》(2007)、《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》(2015)及《政务信息资源共享管理暂行办法》(2016)等国家层面相关政策和法规的颁布，这是推进政府信息资源应用的法治保障。据相关统计，目前我国信息治理层面的相关法规已高达100多件，其中行政法规20多件，部门性规章40多件，地方性法规则有50多件，涉及到个人信息保护、网络侵权预防和网络犯罪惩治等多个领域。[4]不断完善的法规，为放管服的智慧应用提供了基本的法治框架。此外，为使放管服抓住“智慧”发展的战略机遇和先发优势，我国关于放管服的政策条例也频出，如2018年8月国务院下发了《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，该通知基于全国层面对我国放管服发展的战略态势、战略目标等做出了明确，对放管服的“智慧”应用上的部署和任务也做出了规划。

(二)放管服的“智慧”根基由电子政务和大数据平台的飞速成长奠基

数据和信息是放管服的“智慧”运用的基本要素，这就要求要将“智慧”嵌入放管服中，就必须把实现政务信息化和壮大政府大数据资源为根本前提。历经十年左右的发展，我国电子政务基础设施的投入和建设取得的规模和效果甚为突出。相关统计显示，截至目前，我国中央层面各级党政机关政务网络覆盖率已达到100%，省市一级的电子政务网络覆盖率基本达到80%以上，区县的政务网络覆盖率也达到了50%，“互联网+政务服务”建设取得初步成效[5]。同时，政务信息化不断发展，在此基础上各级政府积累了与社会公众紧密相关的数据资源，各级政府大数据资源和平台建设也取得重大突破，如在国家统计数据库、工商业系统法人数据库等带头的作用下，各级政府建设大数据平台来有效地公开数据和提供便民服务。近年来共享经济发展迅速，一些试点政府大数据共享平台和政务系统上线，强化和提升了政务服务效率，也为放管服的“智慧”之路奠定了基础。

(三)制度和技术的双重激励使放管服的“智慧”运用诞生于世

人工智能的根本价值在于应用，放管服的“智慧”之路亦是如此。目前，“智慧”虽然还未完全应用在放管服之中，但在一些关键和重点领域，“智慧”的作用有目共睹。如，在城市的交通治理中，为有效治理交通这一难题，杭州市政府在2016年与阿里巴巴进行合作，借助阿里云技术成立了“城市大脑”这一创新平台，对全市交通状况进行实时分析，并根据结果自动调配公共资源使交通配置最优化。数据显示，“城市大脑”智能平台运作以来，杭州市中心的交通效率提高了3%至5%，部分路段的效率甚至提高了11%以上。[6]精准扶贫领域也有应用，2017年，安徽省扶贫办也联合当地科技企业启动了基于人工智能的大数据精准扶贫平台项目，通过该平台不仅可以了解到最需要扶贫的对象，并针对性地做出及时帮扶，同时也可利用平台在省内乃至全国找到最合适的项目，以实现扶贫和被扶贫对象之间的智能匹配[7]。为了提升政府的公共服务效率，广州市政府曾通过公开招标的途径，搭建全市统一的政府智能机器人云平台。通过将广州市的政府知识库和业务系统进行对接，建成智能政府服务体系，为公众提供全天候、全覆盖的智能政府服务。[8]

四、面临“智慧”，放管服改革的机遇和挑战

放管服改革进入深水区，“智慧”给其带来的有机遇也有挑战。从机遇的角度，“智慧”将极大解决传统政府办事低效率、规模不断扩大、提供的服务不对等等问题；从挑战角度，目前放管服的“智慧”应用没有一个最优环境，“智慧”对信息技术也有较大要求，这也意味着政府部门将面临技术能力的困难和数据安全的问题。

(一)机遇

1.解决因传统政府办事流程长的低效率

传统政府主要依靠人工来进行办事流程的协作，当行政过程越来越复杂时，会造成严重的低效率。即使在“互联网+”得以广泛应用的今天，很多情况下办事服务只能观看指南及进行材料预审，一条龙的办事服务并没有真正实现，如在办理事项时需不断提供身份证等相关材料证件并且需多次在指定地点办理相关事项。此外，跨层级、跨区域及跨部门的服务提供并不全面。在嵌入人工智能后，通过自动识别行政流程中多余的环节，并自动形成公文进行有效流转，从而提高办事效率。

2.解决政府不得不持续扩大规模的难题

近年来，“小政府”的提法渐增不减。然而，随着社会的发展公众的需求的数量和种类也骤增。一方面，为应对日益复杂的公共管理和服务的需求，政府只得招募人员扩大自己的规模。从另一方面，为响应“小政府”的执政理念，政府逐渐变革，采用购买、临时聘用等诸多手段，可是这些手段解决的效果依然不太理想。通过嵌入人工智能，让“智慧”顶替人力可以极大程度的解决这一难题。具体而言，“智慧”可以应用在信息的收集、行政流程的优化、行政咨询的应答等领域，如此就可以大量替代传统人力的投入，从而从技术方面来改善政府人力资源缺乏的难题，同时有效控制政府规模。

3.解决政府提供的服务不精准的问题

现阶段我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。与其说政府提供的公共服务不足，不如说其提供的公民个性化服务体系不够精准。在传统阶段，构建这种公民个性化服务体系简直是天方夜谭。随着技术的进步，这种体系的构建成为可能也是必须要做的工作。此项工作的展开需要建立海量公民个性需求的数据库，人工智能在大数据的基础上，通过对大数据的分析，能够有效的针对每一为公民建立较为完备的数据库档案，并且适时调配公共资源以更好地满足公民的需求。

(二)挑战

1.传统政府的体制性壁垒暂时难以突破

近年来，人工智能在政府治理领域发展和嵌入，使政府治理模式有了新的定义。法学教授吴汉东有言，智能革命的出现必然会对当下的公共管理和社会秩序带来挑战，并客观上要求国家在治理体制上做出发展创新。[9]事实上，我国政府智能化水平的不断提升并没有同步的使传统体制得以创新。不仅各部门和各机构间条块分割，而且上下级间的关系存在单向性，在遇到公共危机事件时往往先逐级向上级汇报。接着才根据上级测略展开部署。这一机制具有一定的积极意义，如可以维持传统环境下的政府架构和社会秩序的稳定。社会转型的进程中其弊端也逐渐显现：机构设置臃肿、决策周期太长及行政成本不断扩张等，继而政府无法及时回应社会诉求。显然，这与人工智能的应用逻辑背道而驰，高度适应性、高度灵活性的政府体制模式才是人工智能的吁求。在其嵌入政府治理领域的过程中，政府结构的扁平化和网络化进而实现各主体之间的协同配合与互通，是人工智能发展与应用的初衷，在这里与传统的科层体制相违背。

2.政府的技术能力面临严峻挑战

政府运用人工智能需要一整套完整信息数据系统的支持。这意味着整个政务流程首先要信息化和数据化，其次整个数据信息资源要完整统一。现实情况是，全社会的专业人才稀缺，能引进到政府部门的人才更是少之又少，恰恰专业人才的覆盖率是衡量人工智能能否有效嵌入政府治理方方面面的关键要素。据人工智能的基本特性及其学科属性，其专业性人才在掌握数据挖掘分析、语音图像识别和自然语言处理等技术层面的相关知识的同时，也要能够在实践层面对客观状况做出分析。如，2016年3月，阿尔法围棋与围棋世界冠军、职业九段棋手李世石进行围棋人机大战，以4比1的总比分获胜，[10]这与其设计师哈萨比斯(Demis Hassabis)本人就是天才棋手少不了关联。相关数据显示，截至2017年第一季度，全球人工智能领域的专业性人才数量为190万，其中美国的相关人才总数超过了85万，占全球第一位，目前中国的人工智能专业性人才仅有5万余人，人才供应短缺状况极为严重。[11]另外，同国外人工智能的发展态势相比，国内的人工智能专业人才主要是面向企业治理和电子商务发展层面，如开发技术去推荐产品、计算广告等，在政府治理和提供公共服务领域的“智慧”应用技术挖掘欠缺。

3.人工智能背景下数据信息安全堪忧

人工智能的嵌入必然给政府数据信息安全带来新的问题。2013年美国“棱镜门”事件曝光后，[12]使得政府数据信息安全问题在信息化和大数据时代背景下变得日益重要。而面对人工智能时代，政府数据信息安全问题将会面临更大考验。一方面，人工智能给政府数据信息遭受蓄意攻击留下机会。人工智能技术给政府带来极大的便利，其依赖的算法也存在“漏洞”，程序在人为的干扰下很容易出现“失算”的现象。如一些不良高手利用程序漏洞让智能失去作用，诸如此类的案例屡见不鲜。相关统计显示，2016年以来发生的网络攻击事件中，与人工智能相关的事件就占到了六成[13]。另一方面，政府和公民面临超前的隐私泄漏危机。人工智能的应用以大数据为基础，数据是人工智能时代的动力要素。在这个时代，智能终端无处不在，这毫无疑问的加大了数据信息泄漏的危机。再加上，智能机器本身在大量交互使用敏感数据，使人类隐私暴露在人工智能之下，而人类对数据信息的掌控和监管能力被大大削弱，数据信息一旦泄漏将引发大的危机。

五、结语

人工智能时代的到来，为推进放管服的纵深发展提供了全新的环境，也为政府放管服改革模式的突破创新提出新的要求。面对人工智能的蓬勃发展态势，对于人工智能的发展和嵌入应用所带来的双重境遇，我们要抓住这一机会，一方面要善于运用人工智能让放管服的改革模式实现创新。在另一方面我们还要规避风险，防止因可预防的漏洞带来毁灭性的危机。