制度变迁视角下的土地指标交易分析

(南京农业大学 江苏 南京 210000)

一、引言

制度变迁，是制度的替代、转换与交易过程，可理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程[1]。制度变迁分为强制性变迁和诱致性变迁，诱致性变迁的产生是因为现行的制度安排不是最优的制度安排，制度的主体自发改革的一个过程[2]。

土地指标交易是运用市场交易的方式分配不同城市之间的建设用地指标。在市场条件下，城市建设用地需求方需要到一个固定的交易场所完成土地指标的购买，并付给土地指标供给者一定的经济回报。交易完成后，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，建设用地的需求城市才有资格使用城市周边的建设留用地。而土地指标的供给者则分享到了城市发展的福利。这之中土地发展权在指标提供区和指标落地区进行了转移。土地发展权从原土地上分离出来，有偿的转移到另一块土地，购买指标的一方可以更高强度的开发土地，而出售指标的城市，未来的开发会受到严格限制。由此，城市拥有更多的建设用地指标发展经济，而农村土地通过整理或建设用地复垦保证了耕地的占补平衡。土地指标在各地的实践中有不同的形式，如重庆实行的“地票”制度，其特点是要将这些指标拿到交易平台进行市场化运作，从而形成了土地指标交易的实践。

土地指标交易是一种地方政府在中央政策与地方发展实践存在冲突时地区政府之间反复博弈形成的一种诱致性制度变迁。这是诱致城市发展所需建设用地由国家配额指标管理模式向市场化的指标转移交易方法变迁的内在动力，即推动了指标交易的制度变迁。

二、现有体制束缚

(一)土地利用规划与计划

我国城市土地实行计划管理的模式，城市建设用地受到“土地利用总体规划”与“年度土地利用计划”的限制。其中，土地规划规定一个地区的新增建设用地总量，并确定具体的区块。由于新增建设用地主要来源是耕地，所以其规模受到可占用耕地的规划指标的限制。地区在规划期内实际新增建设用地必须符合两个要求，一是不超过可占用耕地的规划指标，二是满足城市的空间规划要求。在此前提下，年度土地利用计划会制定地区新增年度建设用地占耕地的数量，即所谓的农地转建设用的“计划指标”。所以从土地规划角度来说，必须同时拥有“规划指标”和“计划指标”，农用地尤其是耕地，才可以合法转换为建设用地[3]。

(二)基本农田的保护与“耕地红线”

除了“规划指标”和“计划指标”之外，建设用地占用耕地还受“十八亿亩耕地红线”这一基本国策的限制。各个地方政府在耕地保护上面临着巨大的压力。“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”，地方政府在这个过程中，往往是以经济发展为主要目的，而耕地保护和生态环境保护的任务，在很大程度上约束了城市的发展。在建设用地计划配额供给的体制下，一些经济发达地区受到规划指标的限制，加上补充耕地的潜力不足，新增的建设用地指标无法满足其城市发展的需要，大量的项目等待落地。而欠发达地区吸引资金的能力弱，对于分配的建设用地指标却无法充分利用，造成了建设用地指标在空间分布上的浪费。由于国土资源部明文规定禁止跨省的占补平衡、建设用地增减挂钩，地方政府在不违反大原则的前提下，受到潜在的经济利益的激励，必定要探索一种既能增加建设用地指标，又能保持耕地不减少的制度。

(三)社会主义土地公有制制度

我国实行的是土地公有制制度，城市的土地归全民所有，由国务院代为管理，而农村的土地归农民集体所有。土地指标交易的本质是将农村的土地发展权投放到城市中，这在很大程度上是将农民集体所有的土地权益通过转移，划给了城市所有，这在长远看来，是不利于保护农民集体利益的。所以，要想顺利完成指标交易的市场化建设，必须要突破传统的观念，实现土地制度的创新，在不损害农民集体利益的前提下，解决亟需土地发展权利落地城市的需求。

三、指标交易中的利益相关者

在推动土地指标交易的诱致性制度变迁过程中，利益相关者主要是中央、地方政府和农民集体，这三者之间的相互博弈是推动指标交易产生变化的主要原因。

(一)中央政府

为了保护耕地，维护国家粮食安全，国家制定了严格的耕地保护制度。城市新增建设用地都需要由国土资源部门提供指标，该指标按年配置。此外，国家为了保证耕地的最低保有量，规定城乡建设用地增减挂钩，即城市在保证新增建设用地的同时，需要将等量的建设用地复垦为耕地，例如，可在城镇的项目开发区内占用等量耕地作为建设用地,以期实现耕地占用的动态平衡。这作为计划指标的补充，本质上也是由政府主导的增加建设用地指标的途径。增减挂钩的拆旧和建新均局限在某个区县范围，采用“先用后补”模式，复垦质量难以得到保障。在这种情况下，中央对于地方建设用地的严格把控与地方对建设用地的强烈需求形成了鲜明的对比，而这种对比导致了地方政府为了寻求建设用地指标的增加，不断加大对农村未利用地的整理力度，以及增强农村闲置的建设用地复垦强度。无论是将指标权利界定给农民还是国家都比现在连土地所有权都被征收的状况更好。鉴于目前我国集体土地所有权主体虚化且不明晰，归属国家更有利于社会公平和土地参与宏观调控。国家需要在取得指标权利之后，返还一定的补贴给农民个人和集体。通过这种方式明确中央政府在指标交易过程中的位置，突出中央政府的宏观调控作用。

对于国家来说，其首要目的仍然是保护耕地。因此在确保全国耕地的数量和质量不受损害的前提下，中央对于地方土地指标交易的这种制度变迁会保持一种谨慎的态度。

(二)地方政府

对于地方政府而言，面临着来自两方面的压力。一方面是来自中央的，要求严格保护耕地，限制建设用地占用耕地的压力；另一方面则是来自当地经济快速发展的需求同有限的建设用地资源之间矛盾带来的压力。这两方面的压力促使地方政府在国家配额指标管理模式之外，寻找适合当地自身条件的指标交易模式。城乡建设用地增减挂钩政策把城镇周边的闲置建设用地复垦，增加建设用地指标。建设用地审批权属于中央，挂钩试点工作必须经国土资源部批准，每年的新增建设用地指标有限，中央政府对地方的限制依旧很大。比较适合用作地票交易的土地是距离城市用地指标较远、且范围较大的地块，这些土地往往会作为城市建设用地预留地，开发成建设用地更能发挥它的价值，因此无需复垦。而远郊农村的闲置建设用地，受区位所限，开发建设机会相对较少，土地价格很低，一旦通过地票交易，就可以突破级差地租的桎梏，充分显化其价值。以重庆“地票”制度为例，政府通过构建重庆市土地交易所这个市场平台，充分发挥市场作用，让市场决定指标是否产生、指标的价格以及指标的流向。相较于以往的国家配额指标管理模式，这种制度可以让土地指标交易与当地的社会经济的发展情况相适应，使急需建设用地用于发展的企业或单位可以通过土地交易所这个平台以合适的价格从农民手中获取足够的地票，满足其自身的需求。通过这一制度，不仅缓解了当地低于建设用地的强烈需求，使有能力有资本的单位或企业获得建设用地指标，推动城市的优质发展，而且由于重庆“地票”制度是将闲置的农村建设用地复垦为耕地，转化为地票，因此在一定程度上保护了农村的高质量耕地，满足了中央的要求。

在中央政府的严格把控之下，地方政府逐渐开辟出一条能够满足双方利益的指标生成之路。面对耕地保护的压力，地方政府通过占补平衡和增减挂钩政策，将城市资本引入农村地区的土地整理工作中，既保护了耕地又不需要支出额外的财政。另一方面，在面对地方对于建设用地的需求压力中，通过复垦形成指标，冲破了配额指标的限制，获得了源源不断的建设用地指标用于开发。地方政府在其中扮演的“承上启下”的角色很有一种“中庸”的智慧。

(三)农民集体和个人

对于农民集体而言，能够从土地指标交易中获取最大的利益是他们的主要目的。当前中国城镇化建设加快，城乡人口结构不断调整，大量劳动力涌入城市，而农村宅基地、集体经营性建设用地存在闲置问题，具有巨大的整理和再开发利用潜力。农民集体的这些土地复垦成耕地后，土地发展权被限制，因此，农民集体有合理的分享土地发展权转移和交易成果的诉求。因此，比较合适的做法是地方政府作为中介，设立指标交易中心，农民集体根据复垦获得的土地指标在土地市场与建设用地需求方交易。至于土地发展权价值的设置和归属，依据学者普遍接受的“私公共享”原则，土地发展权的分配应在公有和私有之间取得平衡[4]。

综上，相较于原先的国家配额指标管理模式，各个地方探索出来的土地指标交易模式突破了各种配额指标管理的限制，更加符合各个利益主体的利益，也更加符合当地的社会经济发展规律，因此土地指标交易的制度开始发展成具有地方特色的制度。由于原先配额指标分配的不公平性，导致了各个地方政府在制度的运行过程中感受到了利益的不均，从而进一步地通过自身的制度创新，积极开辟新的制度来获取额外的指标以供建设。这在制度变迁过程中是个十分重要的环节。预期的成本和收益的比较将导致行为人做出符合其自身利益的决定。在土地指标交易的制度创新过程中，中央政府、地方政府、农民个人和集体都根据自身的成本收益视角来对制度的变迁产生了各自的影响。其背后更深层次的原因还值得进一步在逻辑层面上进行探索。

四、总结

将市场机制引入土地发展权的分配和交易过程，更加具有灵活性，使经济发达和欠发达地区优势互补，共同受益。在与中央政策的博弈中向着有利于地方发展的方向演变，从而使这套制度逐渐成熟，实现了城市化的发展需要。未来若能实现建设用地指标在全国范围内的跨地区交易，那么对于促进土地利用效率的提高，加快经济增长就将更具推动作用。不过具体的制度变迁路径和程度还要看中央、地方政府、农民集体的博弈与权衡。