新时代城市管理热点、难点及处理方法

(乐山市委党校 四川 乐山 614000)

一、当前城市管理中面临的热点难点问题

发展不平衡、不充分与人民群众对美好生活向往之间的矛盾是新时代的主要矛盾。就城市管理而言，主要矛盾的变化对城市管理工作提出新的更高要求。当前，普遍存在占道、违建、市容脏乱差、市民素质参差不齐、行为举止不文明等现实问题要求城市管理对象范围不断扩大；重规划建设轻管理维护的情况导致管理滞后时有发生，规划容易实现超前和高大上，管理却必须面对实实在在的现实条件；管理依据还多少存在“借法管理”情况，管理方式还存在多头管理、管理领导机制体制统筹不畅、管理执法手段有限和执法保障不完善等问题的存在，又在很大程度上制约城市管理水平的提高；管理最终要实现的法治、公平和效率与公众期待还存在一定的差距。

(一)城市管理职能过多

据初步统计，现在城管有300项左右的职权,而且随着时间的推移,城管的职能不断增加。这些职能的增加足以造成城管队伍的膨胀。机构之间的规模、性质与职权和执法手段和机构地位之间有密切的联系,他们之间具有十分严密的比例关系,破坏这个关系就会产生问题。目前,城管机构规模虽然不小,但是机构的职权过多,而且多是些难度系数比较大的职权,往往会引起社会激烈的反应,一个机构的职权的类型中必须具有一些能够引起社会称赞的类型,这样可以改变机构的形象,对于以后执行其他职权会起到辅助作用。如果一个机构的所有职权都是难以执行的类型,就会严重损害机构的形象,造成以后执行类似职权的困难。加之现在机构的执法手段处于探索之中,没有合适的形式,在执行过程中,会造成执法的无力。

(二)法律依据滞后于城市发展对城市管理综合行政执法的需求

目前，我国正处于高速城市化过程中，城市管理难度加大，城管综合行政执法领域仍然缺少专门性立法。第一，城管综合行政执法直接的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款的规定，但这两个条款只是授权性条款，城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位；另外一个依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工作部门，但这个条款仅仅从法理角度明确了综合行政执法机关的主体地位，而实践中直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件。因此，综合行政执法机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背职权法定原则的嫌疑，究其根本原因就是缺少在国家层面的城市管理综合行政执法方面的专门立法。第二，目前的《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性较强，对执法程序的严格程度较高，但保障行政执法实效性的手段过少，程序复杂、时间较长，导致有些领域的执法程序欠缺现实操作性，无法对违法行为进行及时查处，不仅影响了执法效率，而且在实际执法中催生了以罚代改现象。以违法建设的查处为例，查处违建时的情况都非常复杂，甚至经常会发生矛盾乃至冲突，因此执法实践中的笔录事后补写的情况较为常见。

(三)城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务协作体系不完善

虽然城管综合执法范围的界定也较为清楚，但是在许多领域，仍与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象，要么重复执法、多头执法，要么存在执法空白。第一，有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有的部门将行政执法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和技术支持(技术人员、机构、设备等)转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉和多头执法。如环境保护方面中的商业噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查处集中到城管，但环保部门仍然保留有执法队伍和其他处罚职能，有些环保违法行为的管辖权归属难以界定。第二，城管综合执法机关行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，其中有些执法事项是无法单独处理的，需要得到相关部门的支持配合，如违法建设案件的查处通常都需要规划部门、公安部门等的配合。在日常行政执法中，综合执法部门通常会请求有关政府部门的配合，但这种请求往往被有关部门推诿或拒绝，而综合执法机构的层级地位较低，无力协调相关部门的行动，影响了执法效能。因此，公务协作体系急需完善。

(四)执法规范需要进一步提高

客观来看，城管执法属于行使相对集中行政处罚权，由于与相关职能部门边界不清，一些工作难度大、矛盾较为集中、“吃力不讨好”的工作推给了城管，结果导致城管执法只能被动应付，既干不了，也难以干好。我国法律对城市政府管理确立的原则是管理和执法分离，但在实际中，大多数情况是以执法者代替管理者，执法者既行使管理者的权力，又行使执法者的权力。除了因职责不清而造成的城管执法困境外，不断扩大的工作范围也令城管执法倍感压力。作为政府，它要求职能部门要管理好城市，要创造良好的市容市貌，因而对城管执法便有着较高的要求，作为从事城管执法的公职人员，依法履职是其应尽的义务，因而对政府的要求只有服从和尽最大可能去落实。另一方面，执法面对的多是些社会弱势群体，比如占路经营、跨门经营的小商小贩、流浪乞讨人员等。城管执法人员为了履职，必须对点多面广的违法占路、跨门经营的小商小贩进行执法，如果小商小贩不配合执法，往往就容易产生矛盾冲突，一旦冲突，社会舆论就会一边倒。

(五)城市管理综合执法面临社会环境方面的困境

群众参与城管执法活动的主动性不强、热情不高。只有当人民群众参与到城关综合执法活动的过程当中，才能对执法活动进行有效的监督；同时也可以集思广益，为更好的城市管理闲言献策。显而易见，城市管理综合执法活动离不开广大市民的积极参与。现阶段，由于缺乏方式、程序等可操作性的制度规定，便导致公众参与城市管理综合执法活动难以有效操作，存在较大的随意性，参与效果并不明显。城市居民主要通过社区居民委员会参与城管部门的行政执法活动，而我国的多数城市居民委员会的运行或多或少都受到了基层政府的影响，使其具有了行政化色彩。政府部门可能出于更宏观的层面考虑城管综合执法的效果及影响，从而没有足够重视城市居民的直接诉求，这便导致直接利益相关者—公民的参与积极性下降。不仅如此，由于没有完善畅通的参与渠道，以及缺乏群众参与城管执法活动的反馈机制，导致群众不愿意主动参与到城管执法活动当中。

二、正确认识城市管理热点难点问题根源，处理好四种关系

从哲学层面看，一方面，社会个体有权追求自我利益并维持自我生存与发展，这是个体的特殊利益所在；另一方面，社会公众同样有权要求普遍良好的社会生活秩序，这是社会的普遍利益所在；这种特殊性利益要求和普遍性秩序维护之间是一个矛盾变化过程。这种矛盾及其变化，正是城市管理必然存在的基本依据。因此，城市管理问题认识的关键在于以何种方式、何种机制以及何种途径实现特殊性与普遍性之间的平衡，而不是如下两种片面认识：一是不顾现实条件消灭一切特殊性，从而不承认矛盾的特殊性，不顾个体现实生活权利，只是一味追求整齐划一，企图实现没有个体特殊利益的普遍秩序。二是只讲个体特殊利益，片面要求自我生存发展需要，不顾社会整体利益，无视普遍秩序对社会个体的约束，正是社会走向法治、文明的基本条件。

厘清对城市管理的基本认识，不难发现，从应然角度看，城市管理作为一种行政职能，在职责履行中实现法治行政、维护社会公平和优化行政效能从而维护社会的公序良俗是应当实现的基本目标。但是，城市管理在实现这些基本目标的过程中，面临着城市规模不断扩大，城市人口不断增多，个体利益多样，思想观念多元等不断变化的实际情况，因此，与不断变化的实际情况相适应，城市管理的理念，管理的范围、管理的机制和方式手段等也要不断调适才能适应城市建设发展和人们对美好生活的需要。遵循习近平总书记提出的“城市管理应妥善处理城市秩序和活力的关系”的基本思路，为此，要处理好以下四种关系。

(一)正确处理人性关怀与严格执法的关系。

现代城市管理要求管理者确立“以人为本”的基本理念，一切以人民群众的福祉为依归。这并不意味着用人本管理取代制度管理和法律法规。只有把人本管理和制度管理有机结合起来，刚柔相济，疏堵结合，才能做好城市管理工作。目前，我国城市管理中存在的一个突出问题就是粗暴执法、野蛮执法，甚至暴力执法。不但遭到公众的强烈批评，而且己成为与构建和谐社会格格不入的一个“顽疾”。城管人员不文明执法行为给社会造成的负面影响十分严重：一方面它损害了党和政府的形象和威信，破坏了政府和百姓的血肉联系；另一方面也加剧了社会矛盾，造成社会关系的进一步失衡，影响我国社会主义和谐社会的构建。例如，城市中流动商贩的管理问题。夜市、摊贩的从业者大部分都是弱势群体，不让他们从业，等于剥夺了他们的生存权。一味用堵的办法，不但解决不了问题，而且也影响城管人员的士气。许多城市的经验是疏堵结合，重点在“疏”上下功夫，将小商小贩经营准入门槛放得很低，通过开辟规范经营的场所并加以严格规范管理，让“游击队”变成“正规军”，不但解决了群众的就业问题，而且发展了服务产业，方便了市民生活，增加了财政收入，达到了巩固成效、破除顽疾的目的。

(二)正确处理讲求效率与注重公平的关系。

效率是衡量城市管理水平的标志之一，效率的提高不仅能够加快物流、信息流、资金流、人流的有序运动，而且可以从根本上促进城市经济增长方式的转变，提高经济效益和社会效益。公平是判断城市管理社会效果的衡量指标，主要指同一管理措施对同类管理对象的公平性和管理者与被管理者的平等性。现代城市管理一方面要讲求效率，另一方面要强调在城市管理面前人人平等。行政执法不能“欺软怕硬”，不能看背景、看后台，不能只管民、不管官，保证行政执法过程做到公平和公正。城市管理只有具备公平性，才能形成权威性。城市管理讲求效率与注重公平是相辅相成，互相促进的。

(三)正确处理经济发展与生态平衡的关系。

城市管理是以城市基础设施和公共资源为主要对象，以发挥城市经济、社会、环境整体效益为特征的综合管理。各国城市现代化进程中面临的共同问题是：对从生态平衡角度发展经济，进行城市建设和管理重视不够，造成城市水源干涸、能源短缺、交通拥挤、失业率高、环境污染等严重的自然和社会问题。解决好生态环境、社会环境与城市发展之间的矛盾，探索环境改善与城市发展协调之路，是城市管理工作的重点和难点。因此，现代城市管理必须格外关注人口、资源和环境的协调发展问题，将合理利用资源作为城市管理主体自觉的价值取向和重要原则，加倍重视防治污染，推进循环经济发展、完善废物处理，限制滥用国土资源，节水、节地、节能，做到资源、环境、人口相平衡，实现资源的永续利用和人类的世代发展。

(四)正确处理城市繁荣与城市安宁的关系。

公共安全，是人民群众安居乐业的基本保障。城市化进程既是积聚财富的过程，也是积聚风险的过程。城市经济高速发展带来的人口膨胀，在住房、教育、生活等方面出现的两极分化，都有可能引发城市公共安全问题。城市规模越大，功能越复杂，潜在的危机也就越容易诱发。近年来，每年各类人为事故使直接受到伤害和影响的人群数以百万计，造成了巨大的生命和财产损失。安全问题，不能被城市繁华所淹没，现代城市管理必须解决好城市的安全问题。要把城市安全提到国家安全的战略高度来认识和应对，自觉以科学发展观规范城市发展与安全管理。重点加强建立覆盖城市各部门、各行业、各单位的应急预案体系，应急管理机构和应急救援队伍建设；建设好突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系等。

三、积极解决难点热点问题，进一步提高城市管理质量

中共中央国务院发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(以下简称《意见》)全面分析了当前城管执法体制存在的问题，明确了改革思路和要求，部署了城市执法体制改革的主要任务，为城市管理走向城市治理提供了时间表和路线图。认真研究分析当前城市管理热点难点问题形成，明确树立城市管理优先的城市发展战略地位，坚持依法管理，坚持以街道社区为管理主要载体，通过从领导机制、从管理格局塑造、工作机制创新、执法方式有效、管理队伍提升等方面为市容环境卫生美化、市民物质精神状况美好提供强大的社会治理基础。

(一)提升管理观念

坚持集中统一,协商高效’的原则,从有利于提高城市整体功能有利于为城市生产生活服务出发,理顺关系,明确职贵建立高效运行的城市管理体制。彻底改变重视经济效益、忽视社会效益,重视短期利益、忽视长远利益的观念。加强横向联系和沟通,相互交流城市管理经验和吸取教训,达到经济与社会效益并重,短期与长期效益共存的合理的管理格局。

(二)建立科学有效的领导机制

城市管理综合行政执法应该设置专门的、超脱于各市级、区级行政部门之上的机构予以指导和支持，专门协调城管执法部门与其他相关机构的工作衔接，协调解决出现的矛盾。如可以设置“城管综合行政执法管理委员会”，以此作为领导城管执法工作开展的全国性部门，用来解决各地方没有城管工作直接领导和管理机构的紧迫现状。

(三)建立系统的管理模式

现代城市管理是一个复杂的系统工程，政府在城市管理中必须统筹考虑、统一规划、系统管理，“头痛医头、脚痛医脚”是解决不好城市管理问题的。政府只有正确认知城市快速发展的各种风险，加强对城市发展的科学规划和统筹管理，有效规避资源浪费、社会矛盾等城市发展风险，才能体现出城市管理的效能性。实践证明，可行有效的办法是在数字化管理模式下设立城市管理监督中心和城市综合管理委员会(指挥中心)，统一调度分散在城管、市政、公用、房管、规划、环保、园林、市容、环卫等专业管理部门和区(街)的管理资源和执法力量，共同履行城市管理职责，负责对城市管理中出现的问题进行处置与执法。

(四)提高执法人员积极性

务必建立和完善城管执法工作相关保障机制。即一方面要严格规范执法人员执法方式和手段、建立和完善执法效果评价体系，并且保证执法机制的平稳正常运行。同时执法人员人身安全要有一定的保障，通过这些手段共同有效增强执法人员的工作效率及积极性，保证城市管理执法人员科学执法、文明执法、高效执法，共同为营造社会主义和谐社会努力。

(五)完善公务合作和协助机制

杜绝多头执法和交叉管理并不意味着要在城市管理综合执法机构与相关职能部门之间实现绝对的分离和分隔。城市管理综合执法机构继受、承担相关职能部门的执法职权后，需要与相关职能部门之间建立科学、合理的合作机制与执法协助机制，以推进联合执法，促进信息与资源的共享，实现有效的治理。如相关职能部门在城市管理中实施了行政许可或在后续监管中发现违法行为需要及时纠正的，应当及时告知城市管理综合执法机关，城市管理执法机关在进行查处后应当及时向有关职能部门进行反馈，以实现信息的互联互通，促进协作治理。此外，在一些矛盾冲突较为激烈的执法活动中，执法人员遭遇暴力抗法的风险较高。因此类执法活动中的相对人可能涉嫌违反《治安管理处罚法》的相关规定，城市管理综合执法机构单独完成执法并不现实，故可考虑建立城市管理执法公安协助机制，以公安机关设立专门的城市管理警察队伍或向城市管理部门派驻警力等方式提高综合执法的威慑力和实际效能。

(六)加强城市社区的建设与管理

第一,顺应市场经济的发展和经济类型的多元化以及人口的老龄化,游离于单位以外的居民增多趋势,进一步发挥基层社区社会整合与社会控制、管理服务乃至教育培训功能。第二,顺应工业化城市化快速发展新形势,进一步发挥基层社区组织在治理污染、改善居住环境质量方面的作用; 发挥基层社区组织在动员安置居民搬迁处理有关纠纷等种种难题方面的作用挥基层社区组织在对成千上万离土又离乡的进城农民进行教育管理服务等方面的作用。第三,顺应我国城镇“ 小康型” 生活方式来临居民生活质量提高的趋势,进一步发挥基层社区在全面改善居民区环境,全面发展社区服务、社区文化社区教育等方面的作用。第四,顺应政治体制改革和民主、法制建设的客观要求,进一步培育基层社区组织体系,推进基层群众性自治进程。

切实保障群众参与权，着力引导群众主动参与城管工作

现代城市管理的基本要求是：每一个利益相关者均能参与到城市管理活动中。所以要构建起政府主导，各相关主体共同参与，非政府组织、人民团体等多元主体参与城市管理的新模式。第一：要善于运用社会力量和民意，来构建群众和城市管理部门之间的双向沟通和反馈机制，通过上情下达及下情上达的方式，不断拓宽群众参与城市管理的渠道。着力推进城市管理活动在阳光下进行。第二：针对一些户外广告的布置、城市垃圾的处理、无围墙小区规划的制定、流动商贩的管理等事关每一个群众利益的决策，应以决策的影响范围为依据，在非政府组织、社会团体、社区群众当中展开讨论。在集体讨论的过程中，积极开展对民众的法制教育与宣传，引导群众以科学的视角来对待城市管理问题。第三：还要全面、认真的搜集社会各阶层对城市管理问题的不同利益诉求，并及时整理与汇总，以此作为城管部门决策的重要依据。保障城市管理决策的科学化和民主化，提高群众参与城市管理的积极性。

(七)要花力气在市民教育和城市管理宣传上建设好“软环境”

通过社区管理载体，逐步提高居民守法意识，争取市民的自觉参与，为城市管理打下长远思想基础和社会基础。实践证明，严格的罚款和惩罚式管理只能“治标”，要真正“治本”需要从根本上减少城市环境的破坏行为，这就要依赖于广泛的宣传教育。因此，政府需要不断以各种形式对居民进行城市管理方面的宣传教育，使他们从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城市环境的重要性，并提升公民的公德意识、责任意识、法律法规意识。在机关、学校、企事业单位，要把“遵守法律、遵守公德，爱护公物、为社会做贡献，为城市增光彩”作为重要的教育内容；政府还应经常利用大众传媒，对全民实行普遍的清洁、绿化美化家园的教育等。同时，在每项城市管理法规颁布的前期和初期，政府也应利用媒体进行广泛宣传，宣传期过后再进入严格执行阶段。

(八)增强服务市民的工作意识

随着城市失业、无业人员大量增加、农村失地、失业人员大量进城,再加上社会保障机制的缺失,城市管理的难度更加增大。这不仅仅是指事务的繁杂,更在于执法的正当性受到挑战——依法管理威胁到这些弱势群体的生存。服务意味着城市管理的依法、文明、尊重、理解和帮助。城管执法人员的形象不应是“钢盔铁甲”、“凶神恶煞”,而应该是温情脉脉的人性化。应该更多地运用说服教育、指导、奖励、政策引导、合同等方式,依靠社区、街道组织及居民志愿者的支持,通过社会的广泛参与实现执法目的。

解决城市发展中的新问题往往都找不到现成答案,需要我们不断改革创新,探索前进,需要各部门与社会公众的共同参与。面对现代城市出现的各种问题,我们不可能“毕其功于一役”,将所有的城市问题在短时间内完全解决。有些问题具有阶段性,随着时间的推移就能够得到有效解决,有些问题需要在改革发展中不断探索解决。