我国房地产税改革研究

(广西大学商学院 广西 南宁 530004)

一、引言

住房问题作为民生领域的重要问题之一，一直以来都受到人民群众的广泛关注。2019年实施的新个人所得税法中，明确了个人住房贷款和住房租金等专项附加扣除项目，这表明居民住房等民生问题越来越受到政府的重视。但是，在住房市场供求关系、土地财政遗留问题等多种因素的影响下，出现的高房价与工资收入不匹配、愈演愈烈的“炒房热”等问题，严重影响了居民基本的住房需求。这些问题亟需政府运用税收等手段对房地产相关市场进行调节。

房地产税作为一个与房地产行业高度相关的税种，对调节房地产市场具有重要意义。根据学术界的观点，房地产税又分为广义的房地产税和狭义的房地产税两种：广义的房地产税属于综合性税种，包括与房地产相关的所有税种，如增值税、企业所得税、个人所得税、印花税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税和契税等；狭义的房地产税则主要是与房地产保有环节有关的税种。

在2019年的政府工作报告中，与房地产税改革的相关问题已经第三次进入人们的视野，但受我国复杂的国情等因素的影响，长久以来，房地产税的改革并未取得实质性进展[1]。

在当前税制改革的大背景下，如何更好地促进房地产税改革是一个亟需解决的问题。基于此，本文在梳理国内学者关于房地产税改革文献的基础上，探讨我国目前房地产税改革试点现状及存在问题，以期对我国房地产税改革提供一定的借鉴意义。

二、文献综述

国内学者们关于房地产税改革的研究始于上个世纪九十年代，自2019年房地产税改革相关词汇第三次进入政府工作报告后，房地产税制度的相关研究开始日趋成熟。具体而言，国内学者近期关于房地产税的研究主要分为以下几个方面。

一是关于房地产税改革的国际经验借鉴研究。苏京春和盛中明(2019)从实际税负、征税环节等方面入手详细分析了德国房地产税并探讨了德国房地产税的宏观作用，据此提出了完善我国房地产税改革实践的政策建议[2]。张超(2019)则在分析同属于发展中国家的泰国房地产税制度与其改革内容的基础上，探讨了泰国房地产税制度对我国的启示[3]。周凌云和任宛竹(2019)从英国房地产税的政策背景、制度框架入手探讨其对我国房地产税改革的借鉴意义[4]。孔艺颖和黄什(2019)深入研究了欧美模式、东亚模式等不同模式下各国的房地产税制度，全面探讨了上述国家不同房地产税制度下的征收方式、减免政策与税收功能等[5]。卢阳和蒋莉(2019)从征收背景、税制涉及等方面对比研究英美两国的英制房地产税与日韩两国的东亚房地产税的差异，总结房地产税改革相关经验并提出了我国房地产税立法的政策建议[6]。

二是关于我国房地产税的税制设计研究。张学诞(2019)从征收范围、免征额等税收要素入手，探讨了我国房地产税立法的相关问题[7]。李美云和康璇(2019)则研究了房地产税中的个人欠税制度等问题[8]。张自悦(2020)研究了我国房地产税改革中的税基与税率等问题[9]。李文(2019)从实施约束、税制设计等方面分析了我国住宅房地产税改革中存在的问题[10]。

三是探讨房地产税成为我国地方主体税种的可行性研究。李晖和荣耀康(2010)认为资源税和房地产税具有的非流动性和地域性、符合受益原则等特征使其非常适合作为地方主体税种[11]。储德银等(2014)在研究了我国目前地方税体系基本现状的基础上，全面分析了房地产税作为地方主体税种的可行性问题[12]。宋燕和朱琳(2014)则从我国房地产税改革的必要性入手，研究其成为地方主体税种的可行性[13]。樊慧霞(2018)在研究了房地产税与地方主体税种之间的差异上，从现实差距与实现路径两个方面探索房地产税成为地方主体税种的可行性[14]。

纵观国内学者们近期关于我国房地产税改革的相关研究，多集中在经验借鉴及税制设计等的构想上，较少有学者关注我国房地产税改革试点相关情况。对此，本文将结合目前房地产税试点现状及存在问题，提出房地产税征收的具体设想。

三、我国与房地产行业相关的税种概况及存在问题

(一)与房地产行业相关的税种概况

在我国现行税种中，与房地产行业相关的税种主要有房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税与契税等。具体说来，房产税主要以房产为征税对象，纳税人为产权所有人；城镇土地使用税是对拥有国有土地使用权或集体土地使用权的单位和个人征收的一种税；耕地占用税是对占用耕地建房或从事非农业建设的单位和个人征收的一种税；土地增值税是对转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人征收的一种税；契税是对转移土地、房屋所有权的产权承受人征收的一种税。

除上述五个与房地产行业直接相关的主要税种外，我国房地产行业在流通环节与保有环节等还涉及增值税、企业所得税、个人所得税与印花税等其他税种。

(二)房地产行业现行主要税收存在问题

从前文我国房地产行业目前所涉及的税种来看，税收种类繁多。但从目前所涉及税种来看，现有税种无法较好地解决高房价与工资收入不匹配、愈演愈烈的“炒房热”等问题。对此，亟需开征房地产税以调控房地产市场。

同时，卢阳与蒋莉(2019)等认为我国目前与房地产行业相关的税种存在重视流通环节而忽略保有环节的问题：即现行税种中与房地产行业相关的多在房地产的流通环节进行征收，而涉及房地产保有环节的则较少[6]。同时，流通环节的税收贡献率也明显高于保有环节[6]。

此外，我国房产税的税收优惠中规定对个人所有的非营业性用的房产免征房产税。这一税收优惠条件减轻了居民个人的税收负担，但随着经济社会的进一步发展与房地产行业性质的日趋复杂，这一规定使得现有房产税无法发挥抑制房价、调节房地产市场“炒房热”等作用。

四、我国房地产税制度改革现状及存在问题

(一)我国房地产税改革试点现状

2011年，我国先后下发《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》《重庆市人民政府关于对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》，标志着我国在上海和重庆正式开始试点房地产税改革。

具体说来，上海市和重庆市的房地产税试点在税制设计上存在着一定的差异：一是从房地产税征收对象上来看，上海市房地产税试点的主要征收对象为增量房，而重庆市的为独栋存量房、新购高档房等；二是纳税人上的差异，上海市试点房地产税纳税人只包括产权所有人和未成年人的法定监护人，而重庆市所包含的纳税人在上海市的基础上还增加了承典纳税人和其他；三是计税依据的不同，上海市试点房地产税的计税依据主要为市场价格，重庆市的则为房产交易价；四是税率上也略有差异，上海市试点房地产税的税率约为0.4%到0.6%之间，而重庆市的税率则相对较高，为0.5%到1.2%之间。

根据国家统计局有关数据，2011年上海市商品房销售额为2615.23亿元，2014年为3499.53亿元，2018年为4751.50亿元；2011年重庆市商品房销售额为2146.09亿元，2014年为2814.99亿元，2018年为5272.70亿元。同时，从商品房销售面积上看，2011年上海市商品房销售面积为1790.86万平方米，2014年为2084.66万平方米，2018年为1767.01万平方米；重庆市2011年商品房销售面积为4533.50万平方米，2014年为5100.39万平方米，2018年为6536.25万平方米。从上海市和重庆市2011年、2014年和2018年商品房销售额和商品房销售面积的对比来看，上海市和重庆市的商品房销售额和销售面积仍保持较快的增长速度，房地产税的实施效果并不理想。

(二)我国房地产税改革试点目前存在的问题

1.税率较低，征税范围不合理

根据我国学者的研究，国际房地产税的税率大致在1%-3%的水平，从试点地区上海市和重庆市的税率看，均低于国际水平。较低的税率虽减轻了纳税人的负担，但并未能起到很好的调节房地产市场的作用，房价仍居高不下，房地产市场中的投机行为依旧存在。从征税范围上看，上海市的征税范围仅为增量房，并没有涵盖存量房等，征税范围过于狭窄；而重庆市的征税范围也并没有涵盖普通住房，征税范围依旧过窄。征税范围过窄往往会导致税基严重不足，使得房地产税不能发挥应有的效果。

2.缺乏相应配套措施

与房地产税相关配套措施的缺失，也导致了房地产税试点效果的不理想。具体体现为不动产登记制度的不完善、信息共享不充分与房地产行业评估体系的不完善等。

首先，虽然我国自2015年始，先后发布了《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》，初步实现了不动产统一登记制度。但是，受限于我国房屋性质的复杂多样与长期的分散登记制度等，我国不动产登记制度仍任重而道远。其次，不动产登记制度涉及公安、财政、税务、审计等多个部门，各部门间必须实现信息的有效沟通才能保障不动产登记制度的有效实施。税务部门往往由于缺乏纳税人相关有效信息或无法判断纳税人提供信息的真实性等，给房地产税的试点征收带来较大的困难。再者，房地产税的计税依据要求具备一个完善的房地产价值评估体系。从我国实际情况来看，市场上缺乏专业、大型的评估机构，政府也并未设置专门的房地产评估部门。专业评估机构的缺失，使得房地产税试点工作的征收存在较大障碍。

五、房地产税的具体设想

(一)征收范围

理想的房地产税征收范围应涵盖所有地区与类型房地产，即应对城镇、农村的住宅类与非住宅类房地产均征收房地产税。但受我国区域经济发展差异等因素的影响，目前实施全地区全范围的征收房地产税不太现实。对此，在征收范围的设置上，可以先涵盖城镇的住宅类与非住宅类房地产，后续等时机成熟再将征税范围逐步扩大到农村。

(二)纳税人

房地产税纳税人理应为拥有建筑物所有权或土地使用权的单位和个人。但房地产由于自身的特性，实际情况往往更为复杂。对此，可结合上海与重庆两市的试点情况，将产权所有人、承典人等均作为纳税人。

(三)计税依据与税率

在计税依据的设置上，应采用能够较好反应房屋与土地等价值的市场价值。但受我国房地产价值评估体系的不完善与“炒房热”带来的高房价等因素影响，以市场价值作为计税依据存在诸多不确定性。对此，结合上海和重庆两市的试点情况，可先采用交易价格作为计税依据，待后续技术等逐渐成熟与完善后，再采用市场评估价。

在税率的设置上，考虑到我国东西部发展差异与各地房价的不同，实施统一的税率显然不太合理。对此，我们可以借鉴其他国家的做法，对不同类型与不同等级的房屋采取不同的税率。同时，卢阳和蒋莉(2019)则认为我国房地产税可采用超额累进税率：超额累进税率可满足居民基本的住房需求，实现量能负担；还可以抑制房地产投资等，优化房地产市场供给[6]。

六、房地产税实施的政策建议

(一)要有相应的法律保障

受限于我国复杂的国情等因素，我国税制改革虽取得了一定的进展，税收立法也在不断推进，但大部分税种征收所依据的仍是法律层级不高的暂行条例。只有通过房地产税立法，改变房地产税征收依据中法律层级较低的尴尬局面，才能有利于房地产税改革的顺利进行。

(二)完善相应配套设施

完善的不动产登记制度与成熟的不动产评估体系是房地产税开征的重要保障。对此，我国应进一步推进不动产登记制度改革，在已经确立的不同产登记制度的基础上，运用大数据等信息技术手段，进一步完善相应制度。在不动产评估机构的发展上，可通过对相关行业实施企业所得税等的税收优惠制度促进其发展。同时，政府应尽快设置相应的房地产评估部门，以保证房地产税改革后确立的计税依据科学合理。

(三)加强各部门间的信息共享

如前文所述，不动产登记制度涉及公安、财政、税务、审计等多个部门，各部门间必须实现信息的有效沟通才能保障不动产登记制度的有效实施。而不动产登记制度的有效实施则是房地产税开征的重要保障之一。税务部门进行房地产税的征收与管理等工作，也离不开公安、财政与审计等多部门的配合。因此，各部门应充分利用互联网优势，加强信息共享，使税务部门能够掌握到房地产评估、产权等真实有效信息，减少征收阻力。此外，还应充分保障纳税人的合法权益，在建立信息共享制度的同时还应考虑信息安全等因素。