PPP模式中公共部门职能转变

(兰州财经大学 甘肃 兰州 730020)

一、文献综述

对PPP定义的研究。吕汉阳认为公共部门与社会资本为提供公共产品或服务而建立“全过程”的合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率[1]。孙洁认为，PPP是公共部门通过民营部门(社会资本)或与民营部门一起高效完成公共部门的工作，从而实现公共部门职能的一种模式[2]。

对PPP模式中公共部门角色及责任的研究。陈婉玲(2013)认为公私合作制的本质是公共部门采用市场的方式寻求合作伙伴，公共部门在此过程中的职责应当主要是掌舵，而不是划桨[3]。目前，随着PPP模式在中国的深入发展，国内学者普遍认为，促进PPP模式的发展需要转变公共部门职能。但是大多数文献资料集中在如何完善PPP模式自身上，而少有通过借助PPP模式来推动公共部门职能转变的专题性研究。

二、PPP模式在我国的发展历程与公共部门职能定位

(一)PPP模式在我国的发展历程。1978-1992年为地方公共部门局部探索阶段。PPP模式以公共部门与外资合作为主。在没有规范的法规及审批流程的情况下，“管制型政府”负面影响显而易见。1993-2002年是我国PPP模式的中央试点阶段。PPP模式仍以公共部门与外资企业的合作投资为主，公共部门主导资源配置时审批事项过多，行政权力过大，职能“越位”现象阻碍了社会主义市场经济竞争性。2003-2012年期间相关政策框架逐步的建立，这一时期，PPP项目数量快速增长，竞争过程趋于规范透明，公共部门逐步从直接干预到间接调控转变，从直接投资到合作投资转变，从直接经营到特许经营转变，由“全能型”向“有限型”过渡。2013年至今是我国PPP模式的普及阶段。这一阶段，相关部门规章及规范性文件密集出台，公共部门已经充分认识到PPP模式在破解地方债务，缓解财政困境方面的重大作用，积极探索PPP模式发展方式，完善相关法规，努力为PPP模式营造规范高效的环境。

(二)PPP中公共部门职能定位。公共部门是国家治理的基本政权组织，承担着提高一个地方经济发展水平和公共服务的责任。厘清PPP模式中公共部门职能的定位具有重要意义。公共部门在PPP模式中承担着以下职能。第一，决策职能。公共部门应在科学分析地方经济发展情况及发展规划情况下决策出适合采用PPP模式建设运营的基础设施项目。第二，采购职能。PPP项目中的公共部门采购在市场经济大环境下具有独特的含义，采购的对象是社会资本，是公共部门选择的合作伙伴。公共部门不仅要考察潜在合伙人的从业资质、财务状况等基本面，还要进行PPP合同中具体事项的谈判，最后签订PPP协议合同并公开招投标结果，由公共部门授予企业特许经营权提供公共产品和服务。第三，组织职能。PPP模式下的公共部门组织能力是公共部门引导社会资本、行业组织积极参与，合作治理公共服务，使市场发挥决定性作用。第四，投融资职能。PPP模式下公共部门将社会资本引入到公共产品和服务的投资体系中，由公共部门的一元供给转变为多元主体供给。第五，监管职能。公共部门制定管制规则，根据工程质量和工程考核结果决定对施工企业的奖励或者惩罚。第六，评估职能。公共部门绩效评估是完善公共部门监管的必要手段，有助于全面了解项目真实状况，为进一步的监管工作指明方向，规范项目发展。

三、PPP模式中公共部门职能定位存在的问题

(一)决策职能越位。各级公共部门虽根据项目出台了确保决策民主化、法制化、科学化的规章制度，但有制度不执行，制度就失去了生命力。重点项目的建设中公共部门万事拍板后才在当地公共部门网上公示，遑论决策过程的透明。

(二)投融资职能缺位。很多市政项目仅靠社会资本方难以完成银行融资，公共部门在融资方面职能缺位，未创造良好的金融市场环境支持社会资本的发展，现行融资体系下监管机构加大对金融机构资金发放力度审查，公共部门违约风险和社会资本违约风险超出金融机构风险管控能力，金融机构势必提高融资利率，融资难，融资贵的问题挤占了社会资本的利润空间。

(三)组织职能定位不清晰，越位与缺位并存。转变公共部门职能，首先公共部门之间的职责界限要清晰，依法分工，依法行政，公共部门职责的履行不应该出现盲区，避免职能缺位。由于公共部门组织职能定位不清晰，市局越位同时区级缺位，难以协调推进工作。

(四)监管职能既缺位又错位，绩效评价职能滞后。在PPP模式中公共部门既是参与者又是监管者，使得公共部门对自己评价时会没有统一客观的标准衡量，虽然各级市公共部门出台了很多文件促进工程建设的工作，但对实际执行情况却疏于监管，也缺乏“成本-效益”评估。“监管俘虏”现象使得监管过程中腐败滋生，预算绩效管理工作中随意性及评估程序主观性导致评估结果科学性不足。

四、PPP模式下公共部门职能转变的实现途径

基于PPP发展中公共部门职能存在的问题，本部分分别从PPP前期准备阶段、建设实施阶段和运营维护阶段提出相应的公共部门职能转变建议。

(一)PPP前期准备阶段。第一，在公共部门决策中应坚持公共服务意识和依法行政意识，职能转变过程中始终坚持公共利益的最高价值导向。健全重大行政决策事项，听取人大、政协意见制度，推行重大行政决策草案社会公布制度，完善听证会、网上征询等公众参与决策机制；第二，公共部门应完善PPP制度体系保障项目规范，制定和完善与PPP模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，提高融资可得性，规范PPP市场发展。

(二)PPP建设实施阶段。第一，各部门组织职能归位，发挥执行合力功效。公共部门需要优化多部门之间的协调沟通效率，在组织的引导下形成有效治理局面，多方合力共同推进工作落实，明确部门责任，列出权责清单，真正做好放管服改革，解决多头管理的问题。探索“牵头管理、多方配合”的部门合作机制，赋予牵头管理单位一定的调配权和监督权，提高行政效率；第二，推动行政权利结构的优化，提升精细化管理能力。

(三)PPP运营维护阶段。第一，完善信息共享平台建设，提高公共服务效能。在推广PPP模式中，需要降低信息不对称造成的合作风险，保证项目的公开透明。公共部门应充分利用现代信息和通信技术，推进公共管理和服务的信息化；第二，注重监管和服务的有机结合，创新监管方式。坚持监管和服务的统一，防止监管缺位，越位和错位；第三，加强政府绩效管理，规范科学地进行绩效评估。统筹兼顾地完善考核评价体系，实地考察当地情况，制定科学合理的绩效评估体系。