集体经营性建设用地入市土地增值收益分配相关问题分析

(云南财经大学 云南 昆明 650032)

一、增值收益分配对象分析

从理论上讲，农村集体经营性建设用地的市场收益来自地租，它是由土地利用的经济价值和土地的增值收益组成的。目前，农村集体建设用地的市场分配目标主要是转让价格和纯收入作为分配目标。转让价格是指在市场上转让的交易价格，转让价格被用作市场收益分配的对象。优点是操作简便且计算简单。缺点是它需要特殊的分配费用。净收益是市场价格减去相应成本后的收益。净收益作为市场上收益分配的对象，具有实用性强，可以直接在收入分配主体之间分配的优点。

二、增值收益分配主体分析

(一)国家层面的分配主体

从理论上讲，基层政府为农村土地拥有的建设用地市场收入的形成做出了重大贡献。根据马克思的租金理论，农村集体拥有的建设用地的市场收入由两部分组成，一个是土地所有者通过所有权获得的“绝对收益”；第二个是由于外部因素(例如地理位置和周围环境)的差异而导致的“极差收益”。关于基建以及公共建设方面由当地政府进行的投资，将会对集体建设用地的市场化效益形成造成比较积极的外部影响，必须参与收益分配。

国家从现实的角度允许集体土地进入市场，并允许将低效的土地使用以“合法身份”进入市场。作为决策者和宏观调控者，国家应允许基层政府代表国家参与收益分配。基层政府通过征收集体土地获得收入，然后转让。这是基层政府获得土地收入的重要途径。当农村集体经营性建设用地进入市场时，基层政府难以取得土地，收入必然受到影响。在平衡各方利益和鼓励积极实施土地进入市场的政策方面，基层政府应该能够从中分享一些收益。在确定基层政府的类型时，当前的农村基础设施建设应仅限于县级政府，因为它主要由县级政府投资。对于市级以上政府可以以建设用地税收分配的形式参与市场的二次分配。

(二)集体层面的分配主体

从城镇国有建设用地流转中汲取经验，市县县级人民政府将代表国务院，成为流转的主体，将参与市场谈判和签署转让协议。在中国，“农民集体”是农村集体土地的所有者，但法律并未具体规定“农民集体”的概念。《土地管理法》提到村组可对集体土地进行经营。不过《村民委员会组织法》中却提到村组并非独立性质的，这是村委会的一部分，所以苦对土地的经管、管理权应属于村委会。不过村委会的概念与农村地区集体经济的组织定义是完全不一样的。村委会属于政治层面的定义，属于行政组织的一部分。而农村地区集体经济这一组织则是经济层面的。部分村委会和村民小组没有集体土地，这意味着当前农村集体财产建设用地的所有者处于空置状态。从目前的现实来看，有村民委员会。中国大多数农村土地所有权也是村委会，这种现象也已基本得到政府的认可，并得到集体经济组织成员的认可。有鉴于此，确定作为村委会的集体收入分配主体是最可行的选择。村民委员会在法律和经济领域不拥有集体建设用地，以防止其行使权力不公平，以便更好地保护集体资产和权利，对于农民，必须在市场进入过程中建立决策监督管理机制。

(三)个人层面的分配主体

从理论上讲，农民是集体土地的最终所有者，进入市场的收入应是农民的专有财产。即使考虑到县级政府对进入市场收入形成的贡献以及村民委员会在建设入市土地方面的作用，个人农民也应获得收入。进入市场，这不仅体现了《决定》的“合理增加个人收入”的精神，而且还体现了农业用地进入市场时“赋权集体并让农民受益”的现实重要性。

确定农民的地位更加复杂，通常的做法是“结合土地和人口”。也就是说，由于农村实行“人增地不増、人减地不减”的政策，1997年最后一轮土地承包时的集体成员和进入市场时的集体成员不再完全一致的。在分配上，有户籍无地人员与有地无户籍的人很难周全。采用基于土地和人的收入分配方法，即根据农民必须分享的收入，参照标准土地补偿费进行土地补偿。平均收入平均分配，剩余收入根据进入市场时符合分配条件的成员平均分配。

三、试点地区增值收益分配存在的问题

(一)政府对集体经营性建设用地收益分配进行过度干涉

1.政府获得税收权利的依据是模棱两可的

在现行的试点地区流转法规中，没有依据来区分和阐明其收益。如果用作税收，许多市县都会违反税收决策水平来收取收益。针对管理土地的费用说来，收受的收益占比应高于土地增值部分的占比。应该考虑政府投资来定义政府收益的比重。若是只依据总收益的比重来征集，必然会使当地政府出现职权的滥用情况，只重视收入方面而忽视管理，只考虑谋求经济的增长。

2.政府行政管理人员和受益人的身份

由于当前集体经济组织的交易能力不足，基层政府有时还起着保护交易的正常进行的作用。但作为管理者，必须尽一切可能避免对交易的直接干扰，并避免自己采取行动。让对农民群体不利的市场交易获得最大限度的收益。政府完全可授权第三方资产管理组织来对集体土地的交易、转让进行管理，进而使民众的监督以及执行效率得到提高，使政府的公信力以及公平度得到保证。

3.对集体使用土地收益分配的过度限制

许多试点区域都有要求，集体土地所获取的绝大多数土地收益都需要执行统一的集体资产管理，可分给集体组织组成成员的不过其中非常小的一部分。不过各地的真实状况并不完全一样。立法者无须对收入流通的最佳去处进行明确规定，而应依据详情怀着来制定。若是在村民自治范畴的，则必须由组织的成员根据经济状况和各地的实际需要确定。根据当地情况，完整设定最大的市场回报值。从这个意义上讲，政府应着重对资金的特殊状况进行指引、监督，而并非对其比例方面进行直接干涉。

(二)没有建立完善的集体经济组织收益分配相关制度

1.集体土地的产权不明确，缺乏收入分配的依据

确定土地权是转让集体财产建设用地的前提，同样是对收入进行分配的前提条件。创建明确、清楚的土地所有制是对村民土地权的一种保护，能够推动此权的交易和公平分配收入的基础性工作。由于集体建设用地的产权尚不明确，尚未进行登记和确认的工作，这引发了对土地合法性，建设用地使用权的质疑。集体所有权受项目融资等方面的限制，极大地影响了集体管理的类型，流转规模和建设用地效益。

尽管每个试点地区都规定，在决定收入分配计划的过程中必须遵循民主程序，但通常以村民会议的形式进行，有三分之二以上的村民通过。实际上，决策过程通常是形式上的，大多数分配计划是由市领导或几名村干部制定的。然后，让民众以举手的方式完成关于计划的选择(投票)。他们基本上是没有决策权以及分配权的。在底层，极难得到上诉的途径。在大多数地区，向农民分配的只是一笔货币补偿。确保农民长期收入的可持续增长和维持长期收入的稳定分配也很困难。

2.集体经济组织缺乏有效的收益分配监控机制

现阶段关于集体经营的建设类土地进行收益分配时，并无统一、标准的管理机制。更多的依然是私人性质的交易。转让土地用于农民集体建设的收入比例低主要是由于以基础设施投资和公共建设为名的政府收入分配过多，以及对地方领导人的私人拘留，市、村干部盗用和其他非法行为。这些问题主要是由于缺乏完善的内部和外部监督机制，以及无法有效地限制和惩罚损害集体土地使用权利益的个人和主体。

(三)农民收益分配的个体保障能力不足

1.农民承认和保护产权的能力较弱，产权容易受到侵犯

在试点地区的收入分配规则中，转让所得将土地增值部分剔除，调节金之外的部分是归于集体经济机构，不过并未对剩余部分在成员间的分配进行明确未定。这使基层工作者或者别的利益群体有了不正当操控土地收入以及运用职权谋得私利的机会。村民基本享受不到土地转入市场以后所获得的收益，并且即使权利被侵犯时也并无对应的补救办法。

2.农民集体成员身份的识别不明确，并影响个人财产权的实现。

集体成员身份的确定与收入分配的方式有关，但户口被认为是确定成员身份的唯一依据，而忽略了没有登记的户籍人口的权益保护。

(四)土地使用权人难以在再次流转中获得充分收益

1.土地所有者再次分享流转收益是不科学的

土地使用权人于集体建设土地的运用权继续流转当中，其收益的重点分配主体既包含自然人，也包含组织。使用土地的组织或者个体把还有使用期的土地权转让给其他人，这也是市场行为之一，是需要上交税款的，同时将土地以及开发的成本部分扣除以后，享受剩余的转让金部分。而继续流转的土地受益者则必须、也只有是持有原土地使用权者。并且这种权力属于益物权的一种，持有者是有独立财产权。持有原始土地权的人将其使用权转让出云时，权力已结束了转让，没有资格再次参加收入分配，否则原始土地所有者的利益将受到严重损害，市场秩序将很容易受到干扰。

2.政府缺乏参与再次流转收益分配的依据

关于各个地区的试行政策当中，当地政府基本上都有提到，继续流转的土地增值部分应以出让土地增值金的方式来分摊。这使使用土地者的财产权受到了极为严重的损害。继续流转时期的市场交易，政府并未参与其中。即便是关于公共设计方面的投资，周边设计的优化等等，也仅仅属于政府的职能之一，并不直接参与流通。原因是在土地使用者取得土地使用权后的开发利用过程中，相关的设施成本和生产经营活动税费将分别支付。政府本身已通过这种方式获得了直接收益。今后，如果建立与集体建设用地出让相类似的国有土地缴纳土地增值税的制度，就应当实行明确的税收制度，不能简单地以土地增值税的形式收费，否则会违反税收原则。

(五)收益分配公平缺乏有效保障

1.土地规划和监管制度不完善，影响收益规模化

现阶段，关于集体经营类型的建设土地数目以及使用方式计划并无对应的指导性文件。而计划是保证土地通畅无阻转入市场的前提。规划确定了进入市场的土地范围，也是保证进入市场的土地规模的基础。有的集体将随意改变土地的使用方式来影响收入规模，集体和农民的某些权利将无法在分配中实现。

2.土地价格机制不完善，市场价值无法有效实现

土地所具有的价值是由价格来代表的。若是市场价格的规定缺乏合理性、科学性，必然会使土地市场扭曲式发展，难以将其价值真正的体现出来，并且其权力持有人得不到应得的收入。这一事实将会导致分配不公。在试点地区的流转中，土地使用权转让市场的竞争程度相对较低，定价机制无法发挥真正的作用。转让价格的确定是任意的，极易导致价格会变得扭曲而无法体现集体性土地的真正价值所在，若是土地的价值过低必会使得具有土地使用权者对土地的使用过于随意，这不利于形成城乡统一的土地建设市场。且还会削弱农民土地进入市场的热情。

3.城乡之间缺乏统一的商业市场平台，不利于收入的公平分配

土地流入市场时必须领扣于较稳定的商业途径、方式，使其流转更加顺畅并得到生意人收益分配。若是交易不公正、也不合理，则必然难以达到提高农民收入这一目标。现如今，集体经济性质的建设土地交易场合最突出的地方就是土地以及公共资源交易中心。以“报价、拍卖、售出”等方式来完成交易或者是协议。手续繁琐且交易成本过高，交易成本是影响使用土地的公司获取土地的方式的重要因素。农村集体建设用地的产权复杂，一定要对种种介入市场的形式予以支持，不过前提条件是市场的环境一定要是统一的，否则其监管无法展开，更难以保证其有效性。并且很难为收入分配提供坚实的基础。