关于预算单位开展绩效工作的探析——基于A市预算单位的绩效调研

(景德镇陶瓷大学 江西 景德镇 333000)

一、预算绩效背景

2018年9月，《关于全面实施预算绩效管理的意见》文件正式下发，将预算绩效管理提升至影响国家治理体系和治理能力的新高度。文件中强调了实施预算绩效管理的必要性及各项重要举措，各省市应在中央的统一部署下积极推进预算绩效管理工作。

二、预算绩效开展现状

本文将以预算单位为对象，通过调研预算绩效工作开展的现状，为A市下一步预算绩效管理工作提供思路与方法。经调研，A市于2012年启动预算绩效管理工作，经过不断探索实践，逐渐建立绩效管理制度，不断扩大绩效管理范围，已取得显著成效，但随着绩效工作的推进，一些深层次问题也逐渐显现。

由于这些预算单位内部情况多为不同，本文将分为两类单位进行情况了解，一类为下属单位多、部门齐全、人员配备完善的一级预算单位；另一类多为无下属单位、业务量少、业务部门与财务部门之间岗位人员交叉的二级预算单位。根据这两类单位进行预算绩效工作的现状探析。

在一级预算单位中，相关绩效文件已下达至各业务科室，要求通读中央、省、市级关于全面实施预算绩效管理相关文件，人员均对预算绩效有所了解，力争做到全员参与预算绩效工作，绩效意识较为强烈。在A市启动预算绩效管理工作早期，诸多一级预算单位由于部门整体资金量大、项目资金多，便积极配合财政部门开展绩效工作，目前，已拥有良好的绩效经验做法，找到适合自身的绩效模式。但是，一级预算单位中的绩效工作责任落实也仍有难度，由于绩效工作涉及到的业务科室众多、所需专业性强，即便单位内部门人员配备齐全，也存在着各岗位之间互相推卸工作责任情况，绩效工作的内部履职未缕清。

在二级预算单位中，多数单位未曾关注各级财政下发的相关绩效文件，人员对于绩效的理解仍停留在传统的绩效思想，预算绩效意识尚不明朗。由于单位整体资金使用量小、项目资金少甚至无，因此在财政要求预算资金全覆盖绩效管理前，诸多二级预算单位未开展绩效工作，目前仍处于初期摸索阶段。与一级预算单位相同的是，绩效责任是否能落实到位也是一个难题。在二级预算单位中，诸多单位内部部门并不健全，人员配备不足，各业务科室之间岗位人员互相交叉，一人承担多岗，进行绩效工作难度大。

值得一提的是，可以发现由于绩效工作落实责任难的问题，部分单位选择了市级绩效库内第三方中介机构介入，双方协同完成工作。这不仅解决了单位内部绩效难分配问题，也能使各单位的绩效结果保证客观、公正，缺少了单位自评导致的主观性。但在第三方介入绩效工作时，一级预算单位与二级预算单位面临的问题也多为相似。在目前缺乏绩效评价个性指标体系和相应的标准值的情况下，第三方机构对于各级预算单位职能情况、项目内容难以了解全面，在编制绩效目标、绩效评价报告上所反映的情况有限，导致绩效高质量难以保障。

三、预算绩效面临的主要问题

(一)预算绩效理念有待进一步加固。虽然有关全面实施预算绩效管理的文件已下发至各预算单位，但诸多单位对于预算绩效的理解多停留在表面，“重支出、轻绩效”、将绩效工作作为额外负担的工作思想仍然存在，造成绩效工作落实不到位，如绩效评价工作一评了事、工作后续未监控、绩效结果未应用等问题，导致绩效工作难以发挥作用。

(二)预算绩效保障有待进一步完善。首先，中央、省、市的相关绩效文件内容多为原则性规定，尚未制定详细的绩效制度、细化统一的绩效流程，导致文件尚未对各单位起到约束性作用。其次，在绩效实务中，绩效评价个性指标库等专业体系也仍处于空白状态，未能提供给单位技术支撑及保障。最后，财政部门对各单位的预算绩效宣传与培训较为不足，也为单位的绩效工作进展停滞不前提供理由与借口。

(三)预算绩效评价结果权威性不足。预算绩效管理工作包括经济、管理、社会等多方面专业知识，涉及领域广，业务复杂，单位人员难以将绩效工作一肩挑。同时，第三方机构的绩效工作也处于初期成长阶段，在缺乏数据库支撑的背景下，第三方对预算单位的职能履行、项目情况的缺少系统了解，在实施过程中和单位的沟通协调不易，绩效佐证资料收集困难，这些都导致了绩效评价结果偏于简单化、格式化，没能真正发挥出预算绩效的激励约束作用。

四、针对发现问题的原因剖析

(一)各单位对绩效工作缺乏重视。绩效管理是深化财政体制改革、优化财政资源配置路途中必不可少的部分，它带来的将是系统性、革命性的大变化。在全面实施预算绩效管理过程中，会不可避免的与传统预算思维、制度进行碰撞，造成工作实施有难度，因此，预算绩效管理需要各单位转变传统理念，沉下心学习琢磨新思想、新方法，而这直接导致了诸多单位的绩效工作积极性不足，造成等待观望的停滞状态。

(二)绩效管理配套建设未全力跟上。首先，由于市级层面缺少有关绩效管理的地方性法规、流程规定等文件，对绩效目标设定和绩效运行的跟踪监控也有待加强，造成部分单位缺乏硬性规定和约束，如盲目拔高绩效目标和项目实施效果，而在实施过程中却难以产出预期效益，导致预算资金闲置。其次，财政部门对于预算绩效的宣传与培训力度不到位，尚未营造良好的预算绩效管理氛围，使单位弱化了自身绩效管理主体责任，对财政部门的预算绩效要求置若罔闻。

(三)绩效专业人才、技能缺乏。首先，专门针对绩效方面的人才很少，普遍由单位财务人员或是第三方中介承担起绩效工作的责任，而绩效工作涉及的多面专业性导致单位、第三方等团体难以在短时间内培养绩效人才、完成绩效工作。其次，实际工作中绩效报表多由人工填报，暂未运用大数据背景下计算机系统，也未并入财政大平台，这不仅影响了绩效工作的进展效率，也影响了预算绩效管理的信息互通。

五、下一步措施与建议

(一)提高自身站位，带动绩效意识。现行文件将预算绩效管理提升到一个前所未有的高度，各级预算单位应充分认识全面实施预算绩效管理的重要性和必要性，把思想认识和行动统一到中央的决策部署和要求上来，结合自身实际情况，把预算绩效工作落实到位。

(二)完善绩效配套制度，规范绩效工作。市级财政部门应从本地绩效管理的实际情况出发，充分借鉴外地成熟和成功的做法，用研发创新的手段，逐步建立预算绩效相关程序性和技术性配套制度，用规范性文件进行固化，使绩效工作在各预算单位有序、规范、高效地展开，让预算绩效管理不仅是财政部门的“单兵推进”，更是各预算单位应该广泛参与的绩效共同治理。

(三)利用第三方力量，帮扶绩效运行。首先，在财政资金支出范围广泛、资金使用后的绩效呈多样性的背景下，开展预算绩效工作要求多、难度大，这也赋予了第三方中介机构新的使命和要求。它的介入不仅打破了预算单位“既当运动员，又当裁判员”的局面，也相应提升了绩效科学性以及政府公信力。其次，第三方中介机构也应响应财政部门号召，选聘一些专业能力强、综合素质好的执业人员参与预算绩效工作，提升预算绩效规范化和标准化水平。