完善我国水资源税制的探讨

(四川大学 四川 成都 610041)

一、引言

为践行绿色发展理念，推进绿色税制建立，财政部、国家税务总局规定从2016年7月1日起，将河北省作为水资源税改革试点地区。在充分总结河北省经验基础上，2017年12月1日开始，将试点扩大至北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等9个省(直辖市、自治区)，在更大地区范围内督促个人和企业节约用水，提高用水效率。

二、水资源税的界定及其开征的必要性

(一)水资源税的界定。2016年5月出台的《水资源税改革试点暂行办法》中，规定将水资源税作为资源税的税目，实行征收管理，并且只对水资源的使用征税，水资源的污染不在征税范围之内。因此本文所讨论的水资源税是只针对水资源的使用，不包括水资源的污染税。

(二)我国开征水资源税的必要性。1.我国水资源相对短缺。按国际标准，极端缺水标准为人均水资源500立方米以下，严重缺水标准为人均1000立方米以下，中度缺水标准为人均2000立方米以下，轻度缺水标准为人均3000立方米以下。2016年，中国人均水资源量为2352立方米。虽然中国人均水资源总体上为轻度缺水，但宁夏、河北等六个省为极度缺水地区，另有16个省区严重缺水。2.用水浪费现象突出。据统计，农业用水占总用水量的比例最大，农田灌溉有效利用系数为0.54，比发达国家的0.8低得多。第二是工业用水量，其重复利用率大约为40%，利用效率低，主要是对节能节水设备投入不足。另外，人们在生活中仍有不少浪费现象，生活用水量增加。3.水资源收费制度存在弊端。我国当下的水资源收费制度存在一些问题，主要有：①法律级次不高，征收水资源费在实施过程中阻力重重；②管理体制混乱，权责界定不清晰；③水资源收费属于行政事业性收费，地方政府权力较大，出现对收入的擅自使用，缺乏监管。4.进一步完善“费改税”的客观需求。水资源收费制度存在诸多问题，“税”能很好地克服“费”的问题：税具有很好的稳定性，能够及时有效地征收，避免水资源收费过程中偷逃欠款的问题；税由国家预算安排、透明度较高，并且可以做到专款专用；税由税务部门征收，权责明晰，不会出现部门交叉管理。

三、我国水资源税试点的现状

自2016年7月1日起，河北省被列为全国唯一的试点地区，主要原因是河北省是全国唯一一个没有大河穿越的省份，河北省人均水资源量仅为全国的14%，是我国地下水透支最严重的地区，严重影响生态环境和可持续发展。2017年12月1日起，将试点地区扩大至北京、天津、山西等9个省(自治区、直辖市)。

试点地区各级财政、税务、水利等部门密切协作，2018年上半年，9个扩围省份共入库水资源税税款约88亿元，其中地表水水资源税约30亿元，地下水水资源税约51亿元，水力发电和火力发电水资源税约7亿元。总的来说，费税制度转换顺利，节水效应初见成效。

四、完善我国水资源税制的建议

(一)完善水资源税制的要素设计。在纳税人的确定上,可供选择的方案有二:第一,所有企业和居民普遍征税；第二,仅对直接开采水资源的经济主体征税。我国社会保护水资源的意识薄弱，树立资源保护意识任务紧迫，宜选择对所有使用水资源的纳税人征税，包括企业和居民个人。

在征税范围的确定上,可供选择的方案有二：第一,将所有水体全部纳入征税范围；第二,设立使用限制范围,对于范围内的使用量免于征税或适用优惠税率,对于超出范围的使用量则征税或不予优惠或加倍征税。我国缺乏淡水资源，所有水体，包括地下水和地表水、河流、湖泊、沼泽和其他水资源，都可以纳入征税范围。

在适用税率的确定上，应实行比例税率，采取从价定率的方法计算应纳税额。考虑到各地经济发展的实际情况、居民承受范围，可实行差别化的弹性税率。对于居民生活用水，可依各地实际情况及城乡差异，实行不同税率。对于商业用水,可实行统一的税率形式，但针对取水水源的不同水体、河流的上游或下游、取水目的等设置不同的税率档次；对于开采水资源后进一步加工处理，进行二次销售的企业，可适当提高税率或加成征收。

在税收优惠的确定上，可考虑的对象宜包括：第一，对于特种用水如消防用水等，免于征税；第二，设置节能减排、水资源循环利用、污水净化处理等标准，对于达标企业予以税收减免优惠。

(二)完善水资源税制的配套措施。1.加大对水资源计量基础设施的投入。对于税务部门而言，水资源税征收工作的难点在于对用水量的核定，因此有必要安装纳税人取用水计量设施。在财力较好的地区，可通过财政出资或给与补贴，安装用水量监控设备，使企业的用水量信息能实时传输到税务部门的监控平台，方便征收管理工作。在财力薄弱的地区，可通过对新安装计量设施的企业给予税收减免、允许企业采用加速折旧等方式，推进用水计量设施的广泛安装。2.引导高耗水企业规范管理以避免不合理税负。高耗水企业税负较重主要有两个原因：一是企业本身耗水量过大；二是水资源费时期，企业没有及时办理取水许可证，税务部门对其处以3倍罚款，导致其税负急剧增加。针对企业本身耗水量过大的问题，税务机关要鼓励企业通过提高水资源循环利用率、减少使用量等方式减轻税负，迫使企业加大对节水设施的投入。针对企业未及时办理取水许可证的情况，税务部门应与水利部门商讨，取消取水许可证的某些不必要环节，简化程序，及时补办许可证。此外，如有企业短期内确实无法补办许可证，水利部门可赋予符合条件的企业临时性编码，由税务部门暂时按取水编码进行征管，之后补办许可证。3.健全税务部门与水利部门的联合监管和信息共享机制。首先，应大力推广安装水资源取用量在线监控装置，通过行政监管部门和水资源取用单位联合出资，安装在线监控水表，实现税务部门对企业水资源取用量的实时监管。第二，加快建立税务部门与水利部门的信息共享平台，确保两部门同时掌握水资源取用量、用水结构等信息，便于两部门及时协商，提高联合监管水平。4.加大宣传，提高环保意识。水资源开设的初衷不是筹集资金，而是提高人们保护水资源的意识，避免浪费，抑制恶性污染。为了提高全民的节约意识，各地区、各部门和各新闻单位之间要积极开展多种有效形式的合作，深入广泛地开展宣传教育。例如：为使纳税人尽快接受水资源税这一新税种，不仅需要各级地方税务机关在征管中积极开展对纳税人的深入讲解和宣传，逐一回答纳税人的问题，积极引导纳税人的不理解，同时也要通过媒体大力宣传，使纳税人真正了解水资源税，使之自觉纳税，自主申报。