受到刑罚处罚后的原机关事业编制内人员享受养老保险待遇问题探析

2020-02-25邱李建韦丹丹

法制与经济 2020年4期

邱李建韦丹丹

（江苏谐尔律师事务所，江苏徐州221000）

2015年1月3日发布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》标志着我国机关、事业单位养老保险制度的改革步入新的阶段。随着改革的逐步推进，一些既有政策的调整将成为必然。文章通过分析此类人员退休前、后被判处有期徒刑（不含缓刑）以上刑罚，享受养老保险待遇的现状，得到两个社会现象：机关事业编制内人员退休前被判处有期徒刑（不含缓刑）以上刑罚，达到退休年龄后不再享有养老保险待遇；已经退休的公务员被判处有期徒刑（不含缓刑）以上刑罚后，亦不再享有养老保险待遇。目前，此类人员被判处了有期徒刑（缓刑除外）以上刑罚的，在其达到退休年龄后是无法享受养老保险待遇的（事业编制内人员或机关工人退休后受到刑事处罚，但已参加养老保险并按养老保险有关规定计发基本养老金的情形除外）。这种做法是否合理？又当如何改革和完善？

一、机关事业编制内人员退休后享受养老保险待遇的法理分析

（一）养老保险的概念

关于养老保险的概念，徐文虎、曹恒春、周建中认为养老保险是社会保险的一种，而社会保险是国家通过立法以供款、资助的形式对社会劳动者在遭遇生、老、病、死、残及失业等各种风险时提供基本生活保障的社会制度。①

参考一些学者的理解，并结合我国已全面推行所有劳动人员及其所在单位均应按照国家规定各自缴纳社会保险费的现状，笔者认为：所谓养老保险是国家通过一定的手段（包括要求个人缴费、所在单位缴费及实行政府补贴、财政划转等方式）统筹集中部分社会财富，用于对达到一定年龄以及丧失或部分丧失劳动能力的人提供基本生存保障的一种社会制度。

（二）养老保险的性质

1.养老保险具有社会福利性质

《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”由此可以看出，公民领取的养老保险金，具有一定的社会福利性质。

2.养老保险具有期待利益性质，即在投保时可期待退休后享受相关收益

养老保险是具有期待利益性质的。公民之所以愿意缴纳养老保险费，一个原因就是明确知道在退休后可以领取养老保险金，从而有助于自己过上更为舒适的晚年生活。此种期待利益属性是养老保险制度具有生命力的重要支撑因素之一。

3.养老保险具有人身属性

从国家推行养老保险制度的目的可以看出，养老保险仅是向退休前按规定投保了养老保险险种的劳动者，提供生存基本保障（即提供养老保险金）。一旦养老保险的受供养人去世，则国家停止提供该份养老保险金，继承人对此接受养老保险金的权利不能继承，也即养老保险具有人身属性。

（三）养老保险基金的组成

目前，我国养老保险基金主要由两部分组成：一部分为统筹资金，通常为用人单位按照规定标准缴纳的养老保险费，该资金存放于专门账户，俗称“统筹账户资金”；另一部分为个人账户资金，主要由职工个人缴纳（通常由单位从职工工资中代扣扣缴）的养老保险费累积而成。单位缴纳的养老保险费中小部分也进入个人账户（该部分的比例，在不同时期是不同的，此问题不在本文探讨之列）。

必要时，政府会以补贴形式向统筹账户内划转资金，比如当统筹账户资金存款水平降低至一定程度时，政府会划转国企部分资金注入统筹账户，以保障退休人员的养老保险费的足额发放。如，为保证统筹账户资金的充盈，2019年国家已完成将央属企业国有资本的10%向统筹账户划转的任务。

（四）机关事业编制内人员享受养老保险待遇的法律依据及领取条件分析

1992年我国针对企业推行养老保险制度（由单位和职工个人向养老保险基金缴费的制度）时，机关和事业单位没有跟进，直到2014年10月才对国家机关、事业单位推行这种缴费制的养老保险制度。2014年9月30日之前，机关事业编制内人员在机关或事业单位工作期间为视同缴费期间。所谓“视同缴费期间”，即实际上没有缴费，理论上把这一段时间算作已经缴费，此时没有缴费的事实，也没有对应的用于收缴此费用的账户，编制内人员退休资金的发放是由政府财政账户兜底的。

1.机关事业编制内人员享受养老保险待遇的法律依据

《公务员法》第13条规定“公务员享有下列权利：得工资报酬，享受福利、保险待遇”。第77条规定：国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿”。第八十九条规定：“公务员退休后，享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展”。

2.机关事业编制内人员享受养老保险待遇的条件

（1）拥有机关或事业编制。从上述规定可知，机关事业编制内人员享受养老保险待遇的前提是拥有“机关或事业编制”。不享有此编制，国家不会向其发放编制内人员才能享有的养老保险待遇。

（2）年龄已达国家规定的退休时限。我国养老保险待遇只对符合退休条件的人员发放。

（3）个人已经缴纳最低年限以上的保险。此条件专指2014年10月1日以后的工作时间。在此之前时间，按“视同缴费”处理。

（五）拥有过“机关或事业编制”的退休人员，享受退休待遇情况分析

对退休前一直享有“机关或事业编制”的人员，按照规定标准正常计发退休待遇，对曾经拥有“机关或事业编制”，退休前不再拥有的人员，分以下情况进行分析：

1.曾经拥有“机关或事业编制”，退休前已经下海（下海时间在2014年10月之前），成为企业员工或自由职业人员的；当达到法定退休年龄时，其原先享有机关或事业编制的时段，按视同缴费方式计发相应退休待遇；下海后至达到退休年龄时段，根据相应缴费水平、年限，并对照相应规定核算、计发养老保险待遇。

2.曾经拥有“机关或事业编制”，退休前已经下海（下海时间在2014年10月之后），成为企业员工或自由职业人员的；当达到法定退休年龄时，其2014年10月之前的工作时段，拥有机关事业编制内身份，按视同缴费方式计发相应退休待遇；2014年10月之后至达到退休年龄时段（含下海期间），根据相应缴费水平、年限，并对照相应规定核算计发养老保险待遇。

3.曾经拥有“机关或事业编制”，因受到开除公职处分而不再拥有编制的，此类人员达到退休年龄时，开除公职前的工作时段不享有任何待遇。

4.曾经拥有“机关或事业编制”，因犯罪而被剥夺编制的，这一类人目前不享受退休养老保险待遇。本文着重探讨的就是此类人员无法享受养老保险待遇的现状、存在问题及相应对策。

二、机关事业编制人员在被追究刑事责任后享受的待遇分析

此处所指“待遇”，既包括被限制人身自由期间、刑罚执行完毕至退休之前的期间，也包括达到退休年龄之后的待遇。

（一）历史上受到过刑事处分的工作人员的待遇

对受到过刑事处分的工作人员的待遇，在不同的历史阶段是不同的。2010年12月20日之前，处理此类问题一直执行内务部1959年6月19日发布的［59］内人事部第740号复函文件。此份《内务部关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》规定：“受开除处分或刑事处分的反革命分子和其他坏分子，他们的工作年限和一般工龄均应从重新参加工作之日起计算。”即工作人员（包括机关、事业单位人员，企业职工）被追究刑事责任后，以前的工龄均清零，如此后没有再被分配工作，则不能享受退休待遇。重新被分配工作的，根据其新的工龄、岗位、级别确定相应的退休待遇。

（二）退休以后受到刑事处罚的原机关事业编制内人员的待遇

这里的机关事业编制内人员我们按事业编制人员、机关工人以及公务员两类来进行分析。

1.事业编制内人员或机关工人退休后受到刑事处罚的待遇

（1）事业编制内人员或机关工人退休后被判处有期徒刑（不含被宣告缓刑的情况）以上刑罚的，从判决生效之日起，取消原退休待遇。刑罚执行完毕后的生活待遇，由原发给退休费的单位酌情处理。也就是说，这类人员在刑罚执行完毕后还是有一定的生活待遇的。②

（2）事业编制内人员或机关工人退休后受到刑事处罚的，如已参加养老保险并按养老保险有关规定计发基本养老金的，其待遇按照有关养老保险的规定执行。也就是说，对这类人员，在刑罚执行完毕后是有养老保险待遇的。③

2.公务员退休后受到刑事处罚的待遇问题

公务员被判处有期徒刑以上刑罚（不含被宣告缓刑的情况）的，从人民法院判决生效之日起，取消原退休待遇。刑罚执行完毕后的生活待遇，由原发给退休费的单位酌情处理，即，对这类人员，在刑罚执行完毕后也是有一定的生活待遇的。

综合以上可以看出，退休以后受到刑事处罚的原机关事业编制内人员，在受到刑事处罚前已经享受养老保险待遇，待刑罚履行完毕后，继续按养老保险规定计发相应待遇；若在受到刑事处罚前享受的是原单位发给退休费待遇的，待刑罚履行完毕后，由原发给退休费的单位酌情处理给予一定的生活待遇。总之，还是有一定待遇的。

（三）尚未退休的机关、事业编制内人员(含工人、公务员)被追究刑事责任后的待遇

人社部发〔2012〕69号文件规定：“退休前的事业单位人员和机关工人被判处有期徒刑（不含缓刑）以上刑罚的，从人民法院判决生效之日起，取消原工资待遇。”人社部发〔2010〕104号文件规定：“退休前的公务员受到刑事处罚，处分机关尚未作出开除处分决定的，从人民法院判决生效之日起，取消原工资待遇。”

在现实生活中，机关事业编制内人员退休前被判处有期徒刑（不含缓刑）以上刑罚，就不再有任何待遇，当然包括退休后也不再享受养老保险待遇情形。由此引出本文关注的两个社会现象：机关事业编制内人员退休前被判处有期徒刑（不含缓刑）以上刑罚，达到退休年龄后不再享有养老保险待遇；已经退休的公务员被判处有期徒刑（不含缓刑）以上刑罚后，也不再享有养老保险待遇。以上两种人员该不该享有养老保险待遇？又当如何解决该问题？

三、关于机关事业编制内人员受到刑罚处罚后被剥夺养老保险待遇思考

机关事业编制内人员被追究刑事责任后，剥夺其享受养老保险待遇的做法存在诸多值得商榷之处：

（一）我国的刑罚体系中没有剥夺享受养老保险待遇的规定

在我国刑罚体系中，财产刑包括罚金和没收财产，并没有剥夺养老保险待遇这一刑罚内容。剥夺被追究刑事责任的机关事业编制内人员享受养老保险待遇的权利，没有相应的法律规定作为支撑。

（二）剥夺此类人享受养老保险待遇的权利与《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》精神不相一致

根据2015年1月3日国务院发布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，我国机关、事业单位自2014年10月起实行与企业相似的社保缴费制度。个人缴纳的费用进入个人账户，单位缴纳的费用部分进入个人账户，在到达退休年龄时，享受养老保险待遇。也就是说，至少自2014年10月1日始，机关、事业编制人员享受的退休待遇是自我缴费的结果。对此缴费的结果，若要继续剥夺受过刑事处罚的编制内人员享受养老保险待遇的权利，显然存在法规、政策上的冲突。

（三）不利于社会和谐稳定

根据《公务员法》第24条规定：“下列人员不得录用为公务员：曾因犯罪受过刑事处罚的。”即受过刑罚处罚的机关、事业编制内人员失去了再次成为公务人员的机会。

我国《刑法》第100条规定：“依法受过刑事处罚的人，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚，不得隐瞒。”即我国的“前科报告制度”，要求曾经受过刑罚处罚的人员再就业时，必须如实告知自己的前科经历。世俗的眼光对他们的再就业亦会起到限制作用，这些都加大了其再次融入社会的难度。特别是对于原机关事业编制内人员，曾经拥有一份体面的工作，因为犯了罪，没有了工作，也失去了基本的养老保障，反而可能成为社会的弱势群体，这其中的落差，极易导致其心理失衡，可能会成为影响社会稳定的因素。

四、一些值得借鉴的做法

（一）对受过刑罚处罚的原机关事业编制内人员的待遇，辽宁省的做法极具借鉴意义

辽政发〔2001〕24号文件中第14条第二款对特殊情况养老保险问题的处理方法是这样规定的：“职工在服刑或劳动教养期间不缴纳基本养老保险费，不计算缴费年限，个人账户予以保留继续计息，在服刑或劳教之前的缴费年限（含视同缴费年限）予以承认，服刑或劳教期间达到已享受基本养老保险条件的，待服刑或劳教期满后按规定办理退休，其基础养老金的计算基数，并从服刑期满或解除劳动教养的次日起，按月领取基本养老金。享受基本养老金人员服刑或劳教期间不发给基本养老金，不参加待遇调整，服刑期满释放或解除劳教后，恢复服刑或劳教前所享受的基本养老保险待遇，并参加以后的待遇调整，但不发放服刑或劳教期间的基本养老金，被判处有期徒刑缓刑的，可享受基本养老保险待遇。”

笔者认为，辽宁省的上述做法是与时俱进的。此种做法，有效解决了前述的矛盾与冲突，体现了政策上的稳定性与连续性，值得借鉴和推广。

（二）企业职工在被追究刑事责任后，依然可以享受养老保险待遇

我国于1991年优先对企业职工的社会保险制度进行了改革，并且随着企业职工养老保险制度的不断改革及完善，针对受过刑罚处罚的企业职工是否享受养老保险待遇，中央社会治安综合治理委员会等于2004年颁布的《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》（综治委〔2004〕4号）第11条规定：“城市（含城镇）户籍的刑释解教人员在服刑、劳教前已参加失业保险或正在领取失业保险金，其刑满释放或解除劳教后，符合条件的，可以按规定享受或恢复失业保险待遇。对被判刑或劳教前已经参加企业职工基本养老保险的刑释解教人员，重新就业的，应按国家有关规定接续养老保险关系，按时足额缴纳养老保险费；达到法定退休年龄的，按规定享受相应的养老保险待遇。对被判刑、劳教前已领取基本养老金的刑释解教人员，可按服刑或劳教前的标准继续发给基本养老金，并参加以后的养老金调整。”

从以上规定可以看出，企业职工在被追究刑事责任后，依然可以享受养老保险待遇，那么受过刑罚处罚的机关、事业编制内人员是否可以借鉴呢？值得好好思考一下。在双轨制的退休制度正在被作为改革对象的特定时期，对受过刑罚处罚的机关事业编制人员的享受社保退休金制度进行调整，符合社会发展预期，符合改革的方向。

五、关于处理受过刑罚处罚的机关事业编制内人员享受养老保险待遇问题宜遵循的原则与建议

（一）处理受过刑罚处罚的机关、事业编制人员享受养老保险待遇问题宜遵循的原则

1.遵循国家法律的原则

处理此类问题，以及为处理此类问题而出台的规定，应以国家所制定的法律为准绳。

2.切实履行“依法治国理念”原则

“依法治国”不是空洞的口号，而是要求国家机关及公职人员的一言一行都要以法律为准绳，不法外行政。

3.遵循刑法的“罪刑相适应”原则

受到刑罚处罚的“机关事业编制内人员”，其所服刑期就是对其所犯罪行的惩罚，对刑事判决没有剥夺的权利，其应当同其他公民一样享有。

4.遵循“权利义务对等”原则

2014年9月30日前，机关事业编制内人员没有缴纳养老保险费用，此乃制度设计方面原因所致，且有视同缴纳之规定；“视同缴纳”是此类人员因提供劳动而获得的权益，因提供劳动而获得的权益不应因刑事追究而被剥夺；视同缴纳的后果等同于已经缴纳，正如2014年9月30日后机关事业编制内人员因制度规定而缴纳了养老保险费用，因已经缴纳的费用而产生的退休待遇权益，当然不应因刑事责任的追究而被剥夺。

5.遵循“社会保险全覆盖”原则

社会保险全覆盖是中央提出的目标，社会保险全覆盖也不应落下服过刑的原机关事业编制内人员。

（二）处理受过刑罚处罚的原机关事业编制内人员享受养老保险待遇问题的建议

根据2015年1月3日国务院发布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，参照企业职工受到刑罚处罚后如何享受养老保险待遇的规定，提出如下建议：机关事业编制内人员在2014年10月1日以后参保缴费的，其2014年10月1日之前的工作年限为视同缴费年限，2014年10月1日之后的缴费为实际缴费年限，无论其是否犯罪，均不剥夺其退休后享受养老保险的权利，但服刑期间不享受领取退休养老金权利。具体分述如下：

1.2014年10月1日之前受到刑罚处罚的，视同缴费年限满15年及以上的，待其达到法定退休年龄后，即可按照相应标准，享受养老保险待遇。

2.2014年10月1日之前受到刑罚处罚的，视同缴费年限不满15年的，可以继续缴费至符合条件后，按照相应标准计发其相应的养老保险待遇。

3.2014年10月1日之后受到刑罚处罚的，视同缴费年限加实际缴费年限满15年及以上的，待其达到法定退休年龄后，即可按照相应标准计发其相应的养老保险待遇。

4.2014年10月1日之后受到刑罚处罚的，视同缴费年限加实际缴费年限不满15年，可以继续缴费至符合条件后，按照相应标准计发其相应的养老保险待遇。

上述建议中阐述的“按照相应标准，计发其养老保险待遇”的“相应标准”是一个需要综合考虑的问题，本文不做讨论。