论社会保险税的开征条件与启示——以德国、英国、美国为例

曹京徽

（中国政法大学法学院，北京100088）

一、德国新历史学派下的社会保险税开征条件

以新历史学派作为施政经济纲领的德国，其开征社会保险税的主要目的是为缓和、协调阶级矛盾，同时为了实施国家全面干预经济生活这一施政方针，必须以强权政府制定一系列法律制度为前提。因此，德国社会保险税的开征条件包括以下四点：

（一）德国社会保险税开征的经济条件

德国是世界上第一个建立较为完善社会保险体系的国家，其社会保险税税制设计为由政府、雇员、雇主共担的现收现付体制，因此其开征的经济条件为：德国在其社会保险税开征之前通过丹麦战争与普法战争结束了分裂状态，实现了国家统一。南北德意志联邦统一之后德国的整体工业化水平得到进一步提升，同时，第二次工业革命发端于德国，德国率先完成了由“蒸汽时代”进入“电气时代”的转换。国内统一的市场、大机器生产下的资本积累、对殖民地的商品输出和掠夺、重型工业企业的迅速发展，均为德国积累了较雄厚的经济基础，为社会保险税开征并成为具备稳定而广泛税源的税种，打下了坚实的经济基础。

（二）德国社会保险税开征的政治条件

1883年德国处于铁血首相俾斯麦执政时期，他代表了以容克贵族为核心的利益集团，俾斯麦的执政观点与新历史学派有诸多契合点，德国按照其规划开征社会保险税的政治条件为：因为新历史学派主张国家全面干预经济生活，即在广度及深度上均由国家制度来调节经济生活，这需要强权政府的出现，而俾斯麦即为强权政府的代表。俾斯麦代表的容克贵族需要团结广大农场工人以对抗代表大资产阶级的资产阶级自由派，因此，此时开征社会保险税虽然表面上削减了农场工人的直接收入，但实际上通过国家强权保证实施的社会保险税将财富在容克贵族、大资产阶级与农场工人之间进行了二次分配，满足了农场工人对社会保障的需求，迅速建立起了德国基本社会保险体系，也体现了在社会保险中效率优先的原则。

（三）德国社会保险税开征的法律条件

德国社会保险税开征前，制定了一系列的法律法规，其共同构成了德国整个社会保险税开征的法律条件，主要包含：1883年通过的《疾病保险法》，1884年实行的《工人赔偿法》，1889年制定的《伤残和养老保险法》。

二、英国贝弗里奇主义下的社会保险税开征条件

英国学者贝弗里奇则指出，国家应当承担社会保障及福利建设的职责，他认为应当建立一个全社会性、全方位的社会保障体系，提出了著名的《社会保障及相关福利问题》报告。

（一）英国社会保险税开征的经济条件

在根据福利经济学和贝弗里奇报告的经济理论论述开始全面的“福利国家”建设之前，英国已于1905年开征社会保险税，采用按承保对象分类设置的模式，其收入占英国税收总额的18%左右，为仅次于所得税的第二大税种。经历了1930年开始的经济危机并经历了两次世界大战的打击，使得英国从一战前的最大债权国变为债务国，中期虽然经君主立宪制国王乔治五世的励精图治，但二次世界大战使得英国从日不落帝国开始衰落。英国当时的社会经济和资源的维持主要依靠对广大殖民地的剥削和美国的支持，战后，英国经济进入较长的稳定增长时期，当时英国社会的家庭状况处于“生之者众，食之者寡”的状态，且战后英国百废待兴，政府调动英国本土及殖民地资源，在英国本土创造了充分就业的环境，这些都为英国全面福利国家时期的社会保险税开征创造了经济条件。

（二）英国社会保险税开征的政治条件

1942年发表的贝弗里奇的《社会保障及相关福利问题》报告，明确指出战后政府应该以全民就业为目标，并以此作为通往福利国家的踏脚石。尽管英国各主要党派均同意这个方针，然而广大民众则认为由于英国工党是通过工会组织来代表劳工利益的，且工党之执政观点主要为费边社会主义，即主张采取渐进措施对资本主义实行点滴改良，因此建立社会保障，全面开征社会保险税，建设福利国家应由工党担当。广大民众的这种心态使得在1945年大选时，克莱门特·艾德礼领导的工党取得了压倒性胜利。在对内事务上，艾德礼开始对国内主要工业和公用事业进行国有化，大力推行社会福利，成立了英国国民保健署。这些都成为英国社会保险税开征的政治条件。

（三）英国社会保险税开征的法律条件

艾德礼政府在工党纲领性文件《让我们面向未来》中就明确提出了建设福利国家的承诺。同时，工党政府上台后在议会通过了《国民医疗保健法》《国民救济法》《住房法》《国民保险法》等，这些法令共同构成了英国社会保险税开征的法律条件。

三、美国凯恩斯主义下的社会保险税开征条件

凯恩斯主张通过国家干预来扩充有效需求水平，进而影响消费，避免经济危机，并通过税收来重新调节国民收入。他主张的税收政策主要是对高收入者的高征税额，通过二次分配让低收入群体受益。

（一）美国社会保险税开征的经济条件

美国在大规模建设社会保障制度之前，老年人及其配偶的退休保障问题主要依靠家庭和市场解决。一次大战期间，美国由于中立原则和“门罗主义”国策，未被卷入战争，从而积累了大量的战争财富，经过1920年中至1921年末短期经济萧条后，美国经济开始复苏，并进入“柯立芝繁荣”时期，美国通过技术革新、大量投入，并在钢铁、汽车等重工业的带动下，发展迅速，其间从1923年直到1929年，每年GDP增长均近4%。这一时期，美国工业生产增长近一倍，超过了当时英、法、德三国所占比重总和。国民总收入和人均纯收入分别由1919年的650.9亿美元和620美元增至1929年的828.1亿美元和681美元。①这些都为美国社会保险税开征打下了坚定的经济基础。

（二）美国社会保险税开征的政治条件

1928年，胡佛参加美国总统竞选，打出了“更大的繁荣”的口号，一方面推行自由市场经济论，一方面又在入主白宫后，签署了全面提升关税的《霍利-斯穆特关税法》，使得美国在奉行自由市场经济论的前提下，进行了闭关锁国，进一步增强了美国社会极度富裕资本控制者与广大失业人群的阶级对垒。

1933年，罗斯福就任美国总统后，摒弃了自由放任的市场经济思想，全面借鉴了凯恩斯的国家干预理论，实施了罗斯福新政，在金融、工业、农业方面分别进行了调整，全面加大政府对经济的主动干预。经济大萧条期间，罗斯福推行新政成立了如公共事业振兴署（WPA）、国家复兴管理局（NRA）、农业调整管理局（AAA）联邦存款保险公司（FDIC）、田纳西河谷管理局（TVA）等机构来改革经济和银行体系，建立了包括社会安全系统和全国劳资关系委员会（NLRB）在内的多个议事机构。这些从政府政策到政府管理机构设置均为美国社会保险税的开征打下了政治基础。

（三）美国社会保险税开征的法律条件

美国社会保险税开征前，美国社会极度富裕资本控制者与广大失业人群的对立到达了顶峰，失业人群总数已达到1200万人，占当时美国总人口的近10%，为缓和阶级矛盾，罗斯福政府出台了一系列法律文件，为社会保险税开征直接或间接地构建了法律条件，主要包括：为恢复金融信用的《紧急银行法》、为稳定社会推行的“以工代赈”政策、为缓和劳资矛盾保护劳工权利的《全国劳工关系法》《公平劳动标准法》以及构建社会保障体系的《社会保险法》。

四、国外社会保险税的比较分析

（一）各国开征社会保险税的背景相似

纵观美国、德国、英国的社会保险税实践经验，各国建立社会保险制度的原因、立法背景和条件类似，均系因经济危机导致了国内民众面临失业、养老和无家可归等风险，民众因而要求政府提供就业就会和社会保险，且三个国家虽然都面临经济危机的冲击，但总体工业发展水平仍较高，经历经济危机冲击及二战冲击的恢复能力均较高，具备开征社会保险税的物质条件，并且都通过统一立法确定各自的社会保险体系，由中央政府统一管理，全国统筹。

（二）均以社会保险税作为社会保险基金的筹资方式

虽然各国各自的经济发展水平不同，社会保障的历史传统不同，建立社会保障制度时采用的经济学基础各不相同，但在设立社会保险制度时，由于均由强势政府推行，由中央政府统一管理与统筹，因此均采用了社会保险税作为社会保险基金的筹资手段，以首先体现社会保险的公平性原则。

（三）均体现了公平优先，对效率的重视程度不同

美国、英国、德国在建立社会保险制度之初，虽然保障水平不同，但都采纳了公平优先的原则，但随着各国国情的发展变化，社会保险制度也在不断变革，在保证公平优先的前提下，对效率的重视水平也发生了变化。英国因其采用福利国家的保险制度，向全体国民提供全面保障导致其效率较低，德国虽然未刻意追求效率在整个社会保险制度中的地位，但因其现收现付和代际转移支付而降低了公平性，美国一般社会保险税的累退性同样降低了其公平性，但美国采用部分积累制的筹资模式，在筹资方面，能够达到公平与效率的兼顾。

（四）政府在社会保险筹集法律制度中均是责任主体的角色

社会保险筹集计划应在政府有计划的干预下实施，无法完全交给市场去调节。政府承担起社会保险的责任的思想和理念已经在全球范围内得到了普遍的认同和传播。但德国、英国、美国社会保险法律制度中政府的责任也存在发展变化的过程。

起初是政府的全面干预。1883年，德国《劳工疾病保险法》的颁布，使政府在社会保险中成为第一线的重要角色。20世纪初，在庇古福利经济学和凯恩斯经济学的直接影响下，1935年美国罗斯福政府扩大干预，建立了社会保障法律体系。1946年，英国《国民保险法》的颁布，标志着覆盖生老病死、家庭津贴等内容的社会保障体系的形成。

1970年后政府的责任逐渐削弱。由于石油危机，西方福利国家不同程度地陷入了财政危机，也导致社会保障中政府机制的一定程度失效。市场调节理论认为，政府干预任何市场领域，必然会出现懒惰滋生、效率低下、贪污浪费的局面，因此主张在社会保障领域，让市场充分发挥调节主导作用，减弱政府责任。

现在是政府责任与市场机制相结合。近年来，各国都在寻求政府责任与市场功能二者能够在社会保险制度中共同发挥作用。政府通过修改相关法令，促使社会保障多元化发展，在社会保障领域完成从“单一提供者”到国民基本生活“规范者”的转变。

五、国外社会保险税价值取向和开征背景的启示

美国、德国、英国的社会保险税制度的创设及实施，虽然从福利经济学角度来看，一国实施社会保险制度的必要性是不容置疑的，但社会保险基金的筹集，是选用“缴费”的方式，还是选用“征税”的方式，确实与一国的经济、政治、法律、文化、习惯密切相关，特别是与其经济水平、社会发展所处的阶段相适应。具体来说，实施社会保险税制度应当起码具备以下条件：

（一）一定的物质基础及相适应的保障水平

社会保险制度本身虽然是利国利民的制度，但其实施过程需要国家具备相应的经济实力，美国、德国、英国能够在面临经济危机造成的不利局面时通过社会保障政策缓和社会矛盾，走出经济危机的不利影响，与其当时的经济发展水平和物质基础是息息相关的。因此，社会保险水平应当与经济发展水平相适应，过度的社会保障会导致财政和企业负担加重，反而会对经济发展造成制约，这也是遵循福利经济学对社会保险公平优先兼顾效率原则的表现。

目前，部分发达国家政党为了完成自身政治诉求，争取选民，调和阶级矛盾，不断扩张社会保险覆盖范围，提高支付水平，短时间内得到了选民的积极反应，但长期来看因为福利扩张速度与经济发展速度的不对等，福利的扩张给经济带来了巨大的压力，因此，在我国社会保险税开征时首先要客观分析国情，再与人民对社会保险的诉求相结合，与经济的发展水平相结合。

（二）政府责任与市场机制相结合，寻求公平和效率之间的价值平衡

社会保险作为一项社会制度，是为了对社会财富进行二次分配，涉及征、管、投、分各个环节中公平与效率的问题，最终达到通过行政的力量调整收入分配，提升社会整体福利的目的。从西方国家开征社会保险税的成熟经验来看，政府在推动社会保险税建设过程中，经历了从国家全面干预下建设社会保险制度，到与经济社会发展相协调，政府逐渐退出全面干预而责任弱化，最后到政府与市场共同在社会保险制度中发挥作用的过程。这是主动降低政府干预造成的整体福利剩余挤出效应的过程，也是行政力量与市场力量相结合，更有效地进行社会保障的过程。

国外社会保险中政府的责任尽管有变化，但政府始终在社会保险法律制度中承担主体责任，社会财富的公平分配始终都是政府责任的根本所在，而且一直在寻求公平和效率之间的价值平衡。

（三）完善的法律制度是社会保险税制度的前提

社会保险税首先具有其他税种的共同特征，但与其他税种不同的是，社会保险税的征收目的是通过国家的力量来对社会保险基金进行统征、统管、统分，最终会直接作用到每个社会成员，关系每个社会成员的收入水平与保障水平。同时，社会保险税涉及资金筹集、运营、管理与支付多个环节，需要国家通过顶层设计，自上而下地统筹各个层次，各个环节，因此，法律制度先行是社会保险税制度开征的前提，也是保证其运行过程公平的基础。

（四）应坚持公平优先，兼顾效率的原则

社会保险法是为了解决社会成员在市场竞争条件下的基本生活保障问题而产生的，具有独特的法律地位，具有特有的价值取向，也就决定了其相对独立的基本原则。对于实质正义的追求，即对社会保险法主体利益的保障是社会保险法的价值取向之一，所以单纯追求效率转而追求公平兼顾效率的过程，是法治发展的必然选择。按照庇古的福利经济学原理，社会保险制度的根本属性之一也是对社会财富的二次分配，对处于困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供帮助，公平性是其内涵应有之意。社会保险税作为社会保障制度的筹资模式，必然应当坚持公平优先的价值取向。显然，这与经济发展中的效率优先、兼顾公平的原则完全不同。在我国社会保险制度设立初期，确立了以苏联模式建立社会保险的思路，把更多的焦点放在了社会保险的效率取向上，因此，在开征社会保险税时，应重新回归社会保险的整体社会价值取向，公平优先、兼顾效率。

六、结语

社会保险制度的经济理论基础来源于福利经济学，主要方式或手段是通过调节收入分配，增加社会总体的福利水平，公平性为其应有之意。本文通过深入分析美、英、德三国开征社会保险税的条件，得出社会保险基金的筹集，其选用方式，确实与一国的经济、政治、法律、文化、习惯密切相关，特别是要与其经济水平、社会发展所处的阶段相适应。改革开放以来，我国经济取得长足发展，社会结构面临重大调整，随着预算法及社会保险法等系列法律法规的通过实施，我国在立法层面、经济基础和群众心理基础等方面已具备了开征社会保险税的条件。即我国已具备征收社会保险税的政治基础、法律基础、经济基础及民众心理基础等，建议考虑采用社会保险税的方式筹集社保基金，与经济水平、社会发展所处的阶段相适应，并构建公平优先、兼顾效率的社会保险价值取向。同时认为在我国开征社会保险税应结合中国国情以合理性原则为开端，坚持公平优先、兼顾效率的原则，应把握分步实施、循序渐进的原则，解决目前我国现行社会保险制度带来的种种问题，为社会保险税的开征做好整体系统建设。

注释

①朱佳.论美国三十年代股灾的原因及影响[D].安徽大学，2010年硕士论文。