乡村振兴背景下的城中村发展路径研究进展

张毓珊

(南京农业大学 江苏 南京 210095)

一、引言

“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的振兴乡村目标(田鹏，2019)，城乡融合成为实现乡村振兴的重要的途径。因此在2018年印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》四种分类中，具有优越区位的城郊融合类村庄将成为城乡融合发展的关键(刘晨阳、万舸，2019)。

一般来说，城郊融合类村庄大多具为具有过度特征的“城中村”和“城郊结合村”(张广辉、叶子祺，2019)。其中城中村是中国快速城市化进程下的产物，村庄内部大量农用地已被政府征用，属于村民集体的土地数量减少，与此同时地价也因区位变化而提升，村庄整体形态和外界环境与传统从事农业生产活动的农村存在显著差别，因此适用于一般农村的规划往往难以在城中村中使用。另外，相对于城郊结合村，城中村在户籍、产权、管理模式、产业发展、用地现状、保障制度等要素上都要更为复杂，是城乡融合需要攻克的重要难关。传统的城中村改造是以城市规划的角度进行，通过彻底改造同化为城市的一部分来实现城乡融合。但有学者发现，这种改造方式由于过于重视经济效益和多方利益博弈，而造成文化割裂、社区网络断裂、村民集体被动弱势等问题与矛盾(贾淑颖，2020)。在乡村振兴战略驱动下，城乡要素互动、文化融合、社会网络构建、物质空间构型等发生转变，城中村是否适合延续传统改造方式需要重新思考。新时代下的城中村应如何发展对于丰富规划学、社会学、行政学等各种学科研究也是重要课题。

研究乡村振兴战略下的城中村发展路径具有现实的急迫性，是实现城乡融合的关键点。基于此，从破解当前城中村及改造中现实问题出发，着眼于创新发展路径的研究，本文主要整理城中村概念、分类、发展路径等成果研究进展，梳理路径设计上的思路框架，归纳凝练出当前在发展路径设计上的不足，指出今后需重点研究的方向，以促进和丰富城中村有关发展路径的研究。

二、城中村的概念与分类

城中村的研究开展起步较晚，对于城中村概念上的定义仍未完全统一。有的学者从土地利用形态及区位来定义，认为城中村是在快速城市化范围内的大量耕地被征用、以居住功能为主的乡村(敬东，1999)，或在此基础上考虑到社区特征因素，认为城中村是城市建成区域内处于城乡转型中的农民社区(闫小培、魏立华、周锐波，2004；王铁雄，2016)，还有从产业变化角度来看，认为城中村是城市扩张下转为以工商业为主的村落(李培林，2002)，大多数学者是从城中村形成过程角度来定义，认为城中村是城市化下的必然产物(李钊，2001；魏立华、闫小培，2005；黎云、陈洋、李郇，2007；刘强、李保林、高云，2013；吕璐，2014)。虽然概念上未统一，但基本在内涵上有一定的共性：①具有明显的城乡二元特征；②村内农用地很少或几乎没有，原著村民在生活结构方面具有明显的非农化；③村内流动人口比例较大。

除了概念上需要科学统一，由于各城中村内部具体形态“因村而异”，有必要在城中村类型上进一步划分详尽，从而能够更有普适性和针对性地进行规划。对于城中村的系统分类相关研究较少，有学者提出应以土地征用、村民户籍情况来份两类进行改造推进(周森，2002)，还有学者认为应该以村庄建设用地占用比例来划分城中村(吴智刚、周素红，2005)，但这样的分类方法过于单一和直接，难以用于当下形态复杂多样的城中村。此外，不同城市会以村庄区位、土地产权、村民户籍、村庄形态、发展水平等要素综合考虑来进行分类，虽然考虑的方面更周到，但并未形成某一标准或体系。

三、城中村发展路径研究

纵观不同学者对于城中村规划的设计，不难看出主要存在村庄终结和村庄复兴两种论调。“村庄终结论”主要是指在城市化进程下对原村庄的物质形态和社会形态的终结，基于这类论调的学者更注重经济效益与多元主体利益博弈，倾向于通过改造使城中村发展为城市一部分；“村庄复兴论”即突破传统改造的思维，探索城中村在城市化中的多样性发展道路，建构城市与乡村的包容性治理新体制。基于这种论调的学者大多更注重经济兼其以外要素，试图探索一条城、村融合共存的发展之路(田鹏，2019)。

传统的城中村多以村庄终结论为基础进行改造，虽然在物质形态上促进了城乡的融合，但一个由亲缘、地缘、宗族、民间信仰、乡规民约等深层社会网络连结的村落乡土社会,其终结问题不是非农化和工业化就能解决的(李培林，2002)。由于城中村被政府征收后的土地价值得到极大的提升，对于十分依赖土地财政的政府而言固然是提升财政收入的机遇，因此大多的改造进程具有明显的经济功利倾向。同时，其改造目标和规划设计单一，基本都是对城中村内大规模地推到重建，缺少对城乡的统筹发展思维，并且其开发政策对相对弱势的村民群体的而言也是有偏公平的，村民意愿往往得不到尊重与重视(马航，2007；刘强、李保林、高云，2013)。从制度上来看，关于城中村村域的征收补偿程序、标准、争议解决等问题的相关规定是处于缺失状态，这种法律基础的缺失使得地方政府有空可钻，滥用征地权而侵害村民应有的土地权益，土地权利配置严重失衡(王铁雄，2016)。

通过对当前城中村改造的理念与政策的反思，学者们逐渐探索基于村庄复兴论调的发展路径来解决这些问题。相对来说，以村庄复兴论论调为基础的路径设计较新颖，因此在这里主要总结归纳以村庄复兴论为基础的研究成果，总体来看有以下几个角度：

(一)城中村社会功能

早期学界对城中村在社会负功能上的认识深刻，在村庄经济环境、村民收入结构、管理缺失等因素下，城中村以高密度的建筑与违建建筑、落后的基础设施、恶劣的生态环境、藏污纳垢与滋生非法犯罪问题等集“脏、乱、差”为一体而突出(刘伟文，2003)。但随着政府对其大面积重新拆建地改造后，学者们意识到单一的改造会使城中村重要的社会正功能无法发挥。一方面，在李俊夫(2003)对广州市城中村出租屋租金调查中显示，其平均月租金为7 元/m2，为周边商品住宅月租金的 1/5-1/10。这直观地说明城中村对失地农民、农民工这类低收入的流动人口提供了廉价的居住条件，解决了重要的基本生存问题，一定程度上缓解了城乡差距，而大规模地城中村拆建与改造是对低收入群体消费空间能力的削弱。(Liu、Liang,1997；Gilley，1996；Lin、Meulder、Wang，2011)。另一方面，城中村提供的居住福利吸纳了大量农村剩余劳动力，这促进并推动着国家工业化发展进程(成得礼，2008)。

综合来看，强调其正功能的学者大多是以最大化保留和存续城中村正功能为切入角度，以包容性思路来发展城中村。这种发展首要的是调整和明确健康的城乡建设与发展的指导思想，意识到城中村与城市为整体的协调统一发展，以渐进的方式遵循城中村发展情况来适当地改造(马航2007；成得礼，2008)。其次，应坚持以人为本，要重视改造主体的利益诉求，应以公共利益为本位(成得礼，2008；刘强、李保林、高云，2013；王海龙，2014)。由于政府资金问题一直都是改造中的瓶颈，为了避免市场对村庄的影响，政府应鼓励村民集体在原有区位上改造自身，使村民能够参与到改造之中(魏立华、闫小培，2005)。这种发展路径在产业上主要是强化租赁经济收入能力或通过对劳动力的吸纳来推进工业化以发展。通过对增强原著村民持续收入能力、低收入流动群体的承载来体现城中村社会功能的存续。

(二)文化振兴与保护

“留得住绿水，记得住乡愁”。《乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》明确指出要在乡村建设中守好历史文化的保护红线。乡村振兴不仅在“形”,更应在“魂”。文化传承则是其灵魂之所在(李铁鹏，2018)。村庄文化在村庄治自治、村民行为规范、文化自信等方面起着重要作用(加芬芬，2019)。乡村的文化振兴在村庄发展中是同样需要被重视的。由于不同地域具有不同文化基底，例如以华南地区为主的宗祠文化、以西部和东北为主的民族村，以及其他具有浓厚历史文化资源的古村等。针对这些不同类别文化，学者们主要是以直接传承与振兴文化与通过对承载文化的公共空间的规划来间接保护文化。

1.文化传承

城郊融合类村庄具有明显的发展“路径依赖”，收入结构单一，例如大多城中村村民多以租金收入为主(张广辉、叶子祺，2019)。因此，对文化传承的思考实质上是在文化保护基础上对经济发展空间的拓展，优化村庄产业结构，发挥文化附加值对新业态培育的重要作用。这种直接以城中村文化价值的挖掘与保护为切入点的，多在西部和东北部为主的民族村改造中体现，或者是同样也具有丰富的物质和非物质文化遗产的城中村。

基于田园城市理论，城中村作为一类具有优越区位的村庄，更有把握乡村休闲经济机遇的优势，有机结合乡村建设与旅游发展(刘晓辉、曹高宇，2017)。文化与产业的结合重在对村庄文化的活化，并非原封不动地保存文化，而是将传统要素注入到现代功能之中，才是对文化的传承(吴必虎，2016)。以民族村为例，挖掘村寨历史故事、民俗节日、传统制品、特色服饰、特色建筑、历史遗迹等文化资源，并充分借助民族文化优势拓展产业链，比如以特色传统工艺来拓展手工制造产业，以民族特色和民俗活动体验、餐饮民宿、游憩养生的结合与来推动文旅产业的发展(贾淑颖，2020)。除了产业上的发展，对城中村景观与建筑设计、街巷格局的保护也是学者重点研究的内容。因为古建筑是对村庄文化发展的阶段性标志，一个好的古建筑群设计是可以带动区域经济发展的。古建筑的设计需因地制宜，以能够彰显当地文化的风格为主导，同时结合建筑功能来针对性地进行设计，而非盲目统一风格(谢东、李绪洪，2014)；街巷则多为历史遗迹，承载着重要的历史意义。结合居民点现状，在对原有的街巷-建筑的尺度关系保持，识别最具代表的民居院为节点，通过街巷格局将故居民群落连接起来，实现文化风貌的有机联系(王旭升、张波、李鹏、张慧娟、王芳，2018)。除了关注村庄内部文化要素的开发和保护，对村庄周边环境也需考虑。比如具有丰富文化资源的傍校类城中村，这种城中村在文化资源挖掘之上，应该加以考虑人力与人才资源的吸引，比如高校学生文化下乡实践，给村民进行技能培训，从而建立高校与城中村合作关系(吕璐，2014)。这种合作关系的建立实际上是对城乡间资源、生活、文化上的互动。通过文化输出和人才、技术输入，来加强城与乡之间的互动，促进村民生活品质化和城乡风貌多样化(袁丽萍、王文卉、郑有旭，2019)。

2.公共空间

公共空间是指某一范围内可供人们自由交流思想的公共场所，例如乡村中的寺庙、祠堂、集市等(曹海林，2005)。乡村公共空间是村民参与乡村文化建设的重要场所，因此这种公共空间往往都具有保留和发展地方性文化的功能(周尚意、龙君，2003；鲁可荣、程川，2016)。城中村经历了从开放空间到被城市包围而逐渐形成封闭空间的进程，而这种封闭正是阻碍城乡融合的关键问题。而传统改造对公共空间设计的缺少考虑使其难以真正从封闭走向开放，对公共空间重新构塑、充分发挥公共空间的功能是实现城乡融合的根本路径(黎云、陈洋、李郇，2007)。

以公共空间为视角对城中村的更新，应当挖掘公共空间价值的场所文脉、生态价值，注重空间文化肌理的保护、合适的空间组织模式与村民交流功能的延续。对重要的祠堂、集市、古树等村民常常聚集交流的场所进行保护(黎云、陈洋、李郇，2007)。除了明显的场所应该被视为节点外，更要识别和关注村民日常生活中的隐形节点空间，基于村民对这些节点的认知情况及其功能来分不同等级层次的公共空间，从而分类对应进行更新(刘晨阳、万舸，2019)。城中村原先的街巷体系并不开放，常常有“握手楼”的出现，因此合理的空间组织更体现在对街巷网格的优化。对街巷格局的优化多基于空间句法理论，主要的依据是交通、人流、实现的可达性，通过对整合度和可理解度分析，来识别村域内街巷系统可达性分布情况，并针对那些可达性低的街巷进行合理拓宽，与融合从而优化街巷体系与公共空间的有机结合，促进城中村对外部城市空间的开放(郭湘闽、刘长涛，2013；彭睿怡、王科、韩炳越、张晋石，2020)。

四、研究评述与展望

综上所述，目前学者对于城中村发展路径的思考已不仅限于对城中村物质形态上与城市融合，同时也认识到意识形态融合的重要性。纵观以村庄复兴论调为基础的发展路径研究，有几个方面还有待深入分析：

(一)研究评述

1.缺乏类别体系构建

纵观整个学界的研究成果，实证案例研究颇为丰富，但对于有关城中村基础理论和知识贡献较为不足。理清城中村的概念与分类是研究的基础，虽然其大部分内涵上能够达成共识，但分类上缺少标准也难以统一。城中村相对其他类型村庄，其类型分类上会因政策、区位、形态等的不同而不同，因此并不是一刀切地认为城中村就应该以村庄复兴论为基础考虑如何保留城中村、全盘否定村庄终结论，而是综合村庄类型而识别其发展可行性路径。另外，由于城中村类型缺少清晰的分类，对于保留村、傍校村这种类型的城中村容易直接视为一般的城中村进行规划，借鉴其他规划方案时不仅会缺少考虑村庄政策上、区位上可能的附加价值，还可能会出现发展导向过于倾斜于意识形态的融合，而没有考虑到因地制宜地选择发展路径。因此在对一个城中村路径设计前，应界定清村庄类型，全局、整体地分析村庄情况，是否具有村庄复兴条件，应如何实现村民增收、促城乡融合。

2.缺乏科学划定范围

虽然对于城中村发展路径研究上视角多样，但大多是停留在思路上的定性分析。由于大部分城中村相比于其他类型村庄而言占地面积要更小，很多城中村的农用地已被政府征收。对于城市中的这些弹丸之地，规划时用地布局与规模确定则显得更为重要。若希望在发展中可以保留村庄社会正功能，能够大力发展文创产业，在一个急需调整高密度的内部结构、坚持村庄生态文明建设的要求下，如何协调居民住宅用地、绿地与其他特色产业用地是一个需要科学定量划定的过程，而不仅仅是停留在思路的设计上。

(二)研究展望

1.完善城中村基础理论研究

科学设计城中村发展路径，除了要紧紧围绕政策，更需要扎实的基础理论研究。对城中村的基本概念、性质、特征、类别等相关理论需要一个系统的研究来界定。何种村庄应该识别为城中村，在城中村这一大类下有哪些种类，这些种类以该以什么评判标准来区分，这些二级分类下的城中村的性质与特征如何，他们之间又有着什么共性和个性。这些理论研究都能够为征地补偿等制度设计、发展路径设计、保障体系构建提供了有力的基础。

2.城中村村庄规划指导研究

城中村有别于城郊村，更有别于其他以农业生产为主的村庄，但也有别于城市，完全套用村庄规划或城市规划是不可行的。特别是对于应当保留的城中村而言，在这种小型村庄的规划上应当对其红线划定、功能和产业的布局和规模确定等方面进行合理的指标和科学的量算。此外，对城中村的规划也体现了对空间集约利用的研究，因此这也涉及了环境设计、建筑设计、景观设计等方面，从而丰富对城中村发展路径研究，促进乡村振兴。

五、结语

随着时代的变化，关于城中村的发展路径研究也在不断响应时代的发展和国家战略需求研究视野逐渐走向多元化。未来的城中村应坚持“五位一体”全面发展，综合评价城中村区位条件、周边要素、政策基础等来因地制宜设计发展路径。在前人研究成果基础上，应以构建城中村类别体系和界限划定方法为基础，结合村庄自身发展水平、文化资源、物质形态、村民意识形态、周边资源等要素对其适于村庄复兴论论调进行价值分析与可行性分析；结合村庄规划与城市规划编制，合理布局产业与科学划定红线，并探索新《土地管理法》中集体经营性建设用地入市在城中村的实践。紧紧围绕当下乡村振兴战略这一大背景下的要求、目标、内涵，综合集成多视角、多学科的理论和方法，在村域尺度上深入挖掘村庄产业多样性、探索城乡空间与文化多样性融合路径、进一步完善政策与制度设计，以期助新时代中国乡村振兴。