论宅基地使用权的继承取得

杨逸尘

(杭州师范大学沈钧儒法学院 浙江 杭州 311100)

一、问题的提出

生存保障是宅基地制度产生的原因，随着中国城市化进程的推进，有大量的农村人口失去原集体经济组织成员的身份，宅基地使用权的生存保障功能仍存在。但随着市场经济的发展，宅基地的财产属性日益突出。立法回避了宅基地继承在实践中存在的问题，法律体系内部矛盾重重，司法裁判也存在较多的不统一现象。宅基地使用权能否被继承，可由谁继承这是在研究宅基地继承时首先应当明确之处。

(一)立法概况

2011年《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》这一意见规定对本农民集体原成员住宅的合法继承人可按规定登记发证，且对继承人的身份没有限制。法律没有明确禁止以继承方式取得农村宅基地使用权的规定。部门规章及有关规范性文件多是反复强调城镇居民不得购买宅基地，但对于城镇居民能否通过继承取得使用权并未规定。因此现行立法并没有对宅基地使用权能否继承、继承主体以及继承客体做出全面系统的构建。

(二)司法现状

大多数裁判均以宅基地不属于公民个人遗产范围而否定宅基地使用权的继承取得。这个判决立场和宅基地制度的设立初衷是一致的，但该立场的基点是宅基地的生存保障功能，没有体现出宅基地显现出的财产价值。少数裁判认可宅基地使用权的继承取得，法院以2011年《登记发证的若干意见》为大前提，来认定宅基地使用权可自由继承取得。该意见虽确认给继承人颁发集体土地使用证，但这并没有直接肯定继承人有对宅基地和房屋一体继承的权利。前者为行政许可行为，后者涉及民事权利，不能由前者推导出后者。

二、宅基地的财产属性和社会保障功能之辨

若宅基地使用权不具有无偿性、福利性等特殊的社会权利属性，因房屋是法定的继承客体，当农房发生继承时，宅基地使用权依房地一体原则将随房屋一起被继承。继承发生时宅基地使用权不会当然随具有财产性质的房屋一起流转，这是宅基地使用权继承取得成为争议点的实质原因。社会乃法律之基础，肯定宅基地使用权的继承取得是符合我国国情的立场。

(一)宅基地使用权作为继承之合法财产分析

首先宅基地使用权具有财产权利属性。其次其初始的获得是基于被继承人的农民身份，具有合法的来源。再者麻昌华教授认为遗产概念中的“合法性”限定应予排除，遗产只需满足具有财产性且于被继承人生前存在①。法院之所以否定宅基地使用权作为继承财产的合法性，是顾虑到不论是现行立法还是社会现状，宅基地的居住保障功能仍存在，将宅基地使用权完全财产化的立场不符合社会公平正义。但财产权是一种相对肯定而稳定的权利，而社会保障权利的体现往往依赖于一定的社会背景，应当是动态变化的。

(二)宅基地使用权的生存保障功能

宅基地使用权的生存保障功能仍有其存在的基础和意义，但不能就此忽视其具有的财产属性从而否认其作为合法的继承财产。首先现阶段农村保障体系逐渐健全，农村社会救助更加制度化、规范化、体系化，并逐步实现与城市社会救助统筹发展②，宅基地的社会保障功能逐渐弱化。其次宅基地的社会保障属性可通过制度的变革和创新进行体现，而不是非得通过限制继承来实现。因此要在肯定宅基地使用权的社会保障权利属性的前提下，更加注重其展现出来的财产属性。

三、我国宅基地使用权继承取得制度的构建

(一)继承主体的确定

当继承人具有农民身份时，则不论继承人是否已拥有宅基地，也不论继承人是否为本集体经济组织的成员均有继承权。非本集体经济组织的继承人，也可通过继承取得属于其他集体经济组织的宅基地使用权，理由如下：第一，继承人为农民的身份，便可以保障宅基地的社会保障属性；第二，以本集体组织成员和非本集体组织为标准来确定继承人是否具有继承资格，这种做法是仍将土地使用权紧紧捆绑于土地所有权之上。

当继承人丧失农民身份时，在城市落户后具有完善的社会保障机制，无需依靠宅基地来取得生存保障，没有继承资格。在经济高度发到地区，城镇一体化程度高，农村村民与城镇居民有着同等的社会保障机制，城镇居民也有继承权利。当国家的所有地区经济都高度发达时，宅基地继承取得制度应当是一致的，不再有地区差异，所有继承人均有继承权利。

(二)相关法律的完善

1.宅基地制度房地一体原则。不能将《物权法》对建设用地使用权房地一体的原则简单适用于宅基地使用权。宅基地上通常建有房屋，而房屋是法定的继承权客体，继承人对房屋行使所有权时必然涉及对宅基地的使用。若宅基地使用权不是继承权客体，在原使用权人去世后，一般做法便是由集体组织收回宅基地。为确保继承人对房屋所有权的行使，集体组织又会以租赁等形式将相应的宅基地使用权授予继承人。这时便存在诸多弊端，集体组织对宅基地的收回和重新发放，使对房屋的继承程序复杂化，不符合经济原则。现阶段土地登记制度仍不完善，权属频繁变更但权利人的信息却没法及时更新，出现权属纠纷的可能性将会极大提升。

2.遗产范围重新定义。宅基地使用权继承制度研究的重点之一便是“继承”问题，《继承法》对继承财产的认定过于狭隘，已不能反映现阶段的社会经济关系。确立宅基地随房屋一起流转并不意味着宅基地可以被继承，仅是因继承房屋而使宅基地使用权产生继承效果，这无法消除宅基地使用权不得继承③。因此，仅确立宅基地制度中的房地一体原则，尚不能保证据宅基地使用权继承制度的确立。建议将宅基地使用权放入遗产范围，并基于其特殊性而进行一定的限制。

四、结语

湛中乐教授指出：“这两对范畴和土地权利性质和归属深深地交织在了一起。这种财产和身份的错误捆绑，导致城市化背离了它的真谛。”④现阶段，宅基地处于由生存保障功能向财产性转变的过渡，应将其财产性放在首要位置，将其保障性放在次要位置。应当确立宅基地使用权允许继承的原则，同时采取对诸如继承主体的资格加以一定限制等过渡方式。先允许农民身份的继承人继承，根据经济发展，再逐渐肯定城镇居民的继承权。这样的制度安排能有效缓和宅基地政治价值和市场价值的冲突，保持身份和财产的平衡。

【注释】

①麻昌华:《遗产范围的界定及其立法模式选择》，《法学》2012年第8期，第29页。

②党国英,项继权,景跃进,林闽钢,刘喜堂,刘强：《中国农村研究:农村改革40年(笔谈一)》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第57卷第5期，第18页。

③高海:《宅基地使用权继承：案例解析与立法构造》，《东方法学》2018年第5期，第99页。

④湛中乐:《我国土地使用权收回之类型化研究》，《中国法学》2012年第2期，第106页。