中国碳金融市场发展政策回顾与展望

吴浩青

(华北电力大学 北京 102206)

近年来，应对全球气候变化和控制温室气体排放已经成为全球关注的热点。我国“十二五”规划明确提出，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，“十三五”规划提出要推动建设全国统一的碳排放交易市场，实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度。当前,我国经济正处在深化改革开放、推进转型升级的攻坚阶段,资源约束和环境压力是限制经济发展的重要瓶颈,我国只有加快发展低碳技术,重视降低碳排放的基础设施和能力建设,强化低碳发展的引擎作用,加快发展低碳能源产业、低碳材料产业、生态林业、低碳服务业,促进制造业向低碳方向发展,逐步形成中国特色的低碳经济,才能突破资源和环境瓶颈。与之相适应,潜在碳交易量和碳金融服务市场将非常庞大,大力发展碳金融市场将成为实现我国经济向低碳经济转型的必要条件。

碳金融市场是优化社会资源与环境资源配置、调剂社会资金流向低碳产业链的重要途径和经济手段，发展碳金融市场将给我国金融业带来新的机遇。一方面,碳金融产品开发与发展是金融业务创新和增长的重要源泉。随着我国政府高度重视生态环境建设和优先发展低碳产业,企业将加大对低碳产业和节能减排的投资规模,其蕴藏的巨大金融需求为金融机构拓展新业务开辟了更广阔的空间。另一方面,碳金融市场可以推动社会资金从高耗能行业向低碳行业流动,建立有效的市场机制和利益导向机制,推动金融机构和实体经济企业履行社会责任,树立良好的社会形象,实现自身的可持续发展。

随着我国政府对发展碳金融市场的日益重视,一些新的碳金融产品相继出现,如各省市先后出台了“绿色信贷”实施方案和具体细则,发放支持节能减排重点项目贷款超过千亿元,成立了清洁发展机制基金(CDM基金)和绿色碳基金等碳基金。中国银行推出与碳排放配额挂钩的碳基金和碳掉期产品,深圳发展银行(后更名为平安银行)推出与碳排放权挂钩的本外币理财产品,兴业银行推出低碳绿色产品消费的碳信用,发放绿色产业专项貸款等措施。

当前,发达国家围绕碳排放权已形成了包括直接投资融资、银行贷款、碳指标交易、碳期货期权等一系列新的金融工具为支撑的金融体系由于碳排放的询价权、定价权及决策主动权都被国外需求方控制,我国企业仍处在碳排放交易链的最下端,按照较低契约价格转让经核准认证的碳排放配额仅获得非常有限的经济收益。因此，我国现阶段亟需大力发展碳金融市场和完善政策机制，以利于日后在新的全球发展格局中掌握主动权，在国际经济环境中进一步提高中国企业的核心竞争力。

一、我国碳金融市场的现状

(一)碳金融市场处于探索初创阶段

根据京都议定书中“共同但有区别的责任”原则，2008年8月起，我国相继成立了北京环境交易所、上海环境能源交易所和天津排放权交易所。此后又相继在国内多个省份成立碳排放权交易机构。2011年，我国政府确定了在“十二五”期间应对气候变化的阶段性目标。自2013年末，我国在深圳、北京、天津、上海、广东、湖北、重庆7个省市先后开启了碳金融交易试点工作，截至2017年6月30日，全国配额累计成交4.46亿吨，成交总额100.71亿元。其中，线上公开交易累计成交8786万吨，成交金额21.19亿元;大宗及协议转让累计成交7838.92万吨，成交金额7.92亿元;现货远期累计成交2.60亿吨，成交金额62.60亿元;公开拍卖累计成交1912.88万吨，成交金额9亿元。另外，CCER成交量为1.17亿吨。2017年12月，全國碳排放交易体系启动工作电视电话会议召开，《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》也同步印发。以此为标志，全国碳排放交易体系正式启动。2018年10月，我国和欧盟就气候变化和清洁能源进一步推动和强化碳排放权交易领域的合作，合力打造碳排放权交易大市场。

(二)现有碳金融产品数量少、规模小

国际排放权交易机制(EIT)、清洁发展机制(CDM)和联合履约机制(JI)是京都议定书中规定的三种市场交易机制，为国际碳金融市场的发展建立了坚实的制度基础。其中，清洁发展机制(Clean Development Mechanism，CDM)是发达国家通过提供资金和技术的方式，与发展中国家开展项目级合作，既能够使发达国家以低成本获得减排量，又能够促进发展国家的技术进步和发展。目前，清洁发展机制就是我国最主要的碳排放权交易方式，也是世界上CDM一级市场上最大的供应者。但同时也应该清醒地认识到，我国CDM项目金融业介入较浅，碳资源利用效率不高，没能充分发挥出碳金融的应有作用，在碳金融市场建设等方面，没有完善的市场交易制度、市场交易机制、市场定价机制、市场法律法规以及市场交易平台，而且缺乏碳现货、碳期货、碳基金、碳互换等金融衍生产品的服务支持。

二、中国碳金融市场政策现状

(一)发展低碳项目成为首要任务

早在2007年底，为配合国家节能减排战略的顺利实施，督促银行业金融机构把调整和优化信贷结构与国家经济结构调整紧密结合起来，有效防范信贷风险，银监会出台了《节能减排授信工作指导意见》，要求商业银行做到“三个支持”、“三个不支持”和“一个创新”。“三个支持”指银行业金融机构要对列为国家重点的节能减排项目给予支持，对得到财政、税收支持的节能减排项目给予支持，对节能减排显著地区的企业和项目在同等条件下给予支持。“三个不支持”指银行业金融机构不应支持被列入国家产业政策限制和淘汰类的新建项目，不支持能耗、污染问题突出且整改不力的企业和项目，不支持被列为落后产能的项目。“一个创新”指鼓励银行开展节能减排授信创新。

(二)逐步开发创新多样化的碳金融产品

2014年，国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》指出要大力发展商品期货市场。以提升产业服务能力和配合资源性产品价格形成机制改革为重点，继续推出大宗资源性产品期货品种，发展商品期权、商品指数、碳排放权等交易工具，充分发挥期货市场价格发现和风险管理功能，增强期货市场服务实体经济的能力。允许符合条件的机构投资者以对冲风险为目的使用期货衍生品工具，清理取消对企业运用风险管理工具的不必要限制。两年后，上海碳配额远期交易作为全国首个采用中央对手清算模式的碳金融衍生品试运行正式启动。上海碳配额远期从2014年底开始提出初步想法，经过半年多的市场调研，于2015年8月形成初步的框架方案，再经过一年多方案深化研究、规则设计与报备、系统开发与建设、市场培育与推广，于2016年11月21日-12月2日开展为期两周的仿真交易，并于12月19日正式启动试运行。

2016年，经国务院同意，中国人民银行微博、财政部、国家发改委、环境保护部、中国银监会、中国证监会微博、中国保监会联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》(下称《指导意见》)。绿色金融体系是指通过绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关政策支持经济向绿色化转型的制度安排。《指导意见》提出，大力发展绿色信贷，推动证券市场支持绿色投资，设立绿色发展基金，发展绿色保险，完善环境权益交易市场、丰富融资工具，推动开展绿色金融国际合作。

(三)通过发展碳金融市场建设绿色金融大城市

2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》(下称“《纲要》”)，在《纲要》提到的“大力发展特色金融产业”当中，对广州期货交易所提出的建设绿色金融改革创新试验区、研究设立以碳排放为首个品种的创新型期货交易所设想表示大力支持。这为广州未来的期货交易所提出了一个全新的方向，可以跟全国其他期货交易所错位发展大力发展特色金融产业。同时支持香港打造大湾区绿色金融中心，建设国际认可的绿色债券认证机构。支持广州建设绿色金融改革创新试验区，研究设立以碳排放为首个品种的创新型期货交易所。支持澳门发展租赁等特色金融业务，探索与邻近地区错位发展，研究在澳门建立以人民币计价结算的证券市场、绿色金融平台、中葡金融服务平台。支持深圳建设保险创新发展试验区，推进深港金融市场互联互通和深澳特色金融合作，开展科技金融试点，加强金融科技载体建设。支持珠海等市发挥各自优势，发展特色金融服务业。在符合法律法规及监管要求的前提下，支持粤港澳保险机构合作开发创新型跨境机动车保险和跨境医疗保险产品，为跨境保险客户提供便利化承保、查勘、理赔等服务。

(四)政策缺乏系统性、具体性和国际权威性

虽然现在已有一定政策出台对碳金融体系发展进行支持，但是力度是远远不够的，政策的支持对于碳金融的发展毋庸置疑是必不可少的，尤其是对于我国的现状：碳金融处于起步阶段并且是一个全新的金融领域，各种管理制度并不完善，社会大众对其的理解不全面。这也就要求国家推出更多的政策对其发展做出指导，应加快相关法律政策等的完善和健全。可以看出，虽然目前我国碳金融市场并没有一项总的明确且完整的专门政策，这导致了目前市场发展的局限性，但我国正在通过建立如碳期货、碳期权、碳远期、碳掉期、碳基金、碳债券等碳金融衍生产品的政策并不断展开实践去补充市场政策，而这些政策也将为今后市场政策体系的完善打下坚实的基础，我国碳金融市场也将日益成熟，在国际市场拥有指定交易价格、规则等话语权，占据一席之地。

三、我国碳金融市场面临的主要问题

(一)碳金融市场法律制度不完善

目前，我国尚未有专门针对碳金融的相关法律制度，只有2015年初施行的由国家发改委制定的《碳排放权交易管理暂行办法》，这一部门规章是现行效力最高的碳排放权法律规范。各试点省市虽然颁布了一些地方性政府规章，但彼此之间存在着巨大的差异，如北京市颁布的《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》、《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》《天津市碳排放权交易管理暂行办法》等等。从全国来看，我国碳交易缺乏全国性的、统一性的法律规范;从地方来看，各省市之间碳排放权交易规章相互分割、相互独立，成为碳金融市场法律建设的一大障碍。

(二)碳金融市场分布过于分散

在过去的几年时间中，我国相继成立了一系列碳排放权交易市场平台，例如2008年成立了北京环境交易所、天津排放权交易所和上海环境能源交易所，2010年成立了深圳排放权交易所，2011年成立了湖北碳排放权交易中心，2012年成立了广州碳排放权交易所等，以及杭州、武汉、昆明等也成立有相关的碳交易机构。一方面，这些碳交易平台的广泛建立覆盖了我国的大部分地区，并且在结合自身地方特点的基础上取得了卓有成效的工作，为未来全国性碳金融市场的建设积累了宝贵经验;另一方面，这些交易平台之间分布分散，相互独立，缺乏必要的联系和交流，导致碳金融市场分割，相互之间很难进行有效的信息沟通和共享，阻碍了全国碳金融市场的建设。

(三)碳金融市场参与者缺失且参与度不高

我国碳金融市场建设起步较晚，碳金融服务滞后，在国际CDM产业链中处于低端地位，充当原材料供应商的角色，使得我国在国际市场上只能是价格的被动接受者。国内碳金融市场的建设主要依靠政府的推动，参与的也大都是少数的大型企业和机构投资者，诸多的碳金融利益相关主体一方面对碳金融市场中蕴含的巨大利益和意义认识不到位;另一方面对碳交易的相关专业知识、交易规则、操作模式和手法缺乏必要学习。目前民间个人参与的碳金融产品只有蚂蚁金服旗下的“蚂蚁庄园”和“蚂蚁森林”。

(四)缺乏专业的中介机构和碳金融产品创新

在CDM项目中的碳排放交易有较强的涉外性，要求有严格的交易制度和交易规则等较为烦琐的交易程序。目前，在国际交易中，都是由中介机构帮助完成清洁发展机制项目的相关评估和交易，而我国在这些方面现有的碳金融中介机构都处于起步阶段，规模较小，经验少，人员专业性低，缺乏应有的开发和执行能力。尤其在碳金融产品创新方面，碳交易品种较少，交易量不高，相关的衍生产品(碳期货、碳期权等)交易还处于探索阶段。

四、中国碳金融市场发展政策建议评述

由于与碳排放权交易相关的政策、制度的调整给碳交易市场参与主体造成损失的不确定性，碳金融政策存在一定风险性。碳金融交易市场是基于政策和法律的人造市场,高度依赖于制度约束和政府监管,因而与碳排放相关的政策变动对该市场的影响巨大，所以政府亟需构建碳金融相关政策体系。在财政政策方面,政府要以促进碳金融市场发展为目的优化财政支出政策和收入政策，制定促进低碳经济发展的新型财政预算，增加发展低碳经济的科目,加大财政对低碳经济发展的投资力度。

(一)企业、银行制定碳金融市场的发展与监管、风险防范政策

各企业加深对碳金融市场政策的研究是科学发展对经济和社会建设的客观要求,分析业务流程与碳金融市场政策的相关性,并从业务流程的角度对碳金融市场政策实施的相关机遇和风险进行识别和把握就显得至关重要。要在现行的碳金融市场政策框架体系之下,研究和制定企业的低碳发展方向和模式,科学把握碳信用交易、存储的时机和额度,努力实现企业碳交易收益的最大化。同时还要不断进行低碳技术创新。企业追求长期碳金融市场交易收益的基本途径技术创新，应做好创新计划,逐步实现以低碳技术取代高耗能、高污染技术,并逐步实现核心技术自主创新。无论是企业的经营者、决策者还是普通员工都要确立碳金融市场风险意识,广泛开展宣传教育,在企业的经营管理过程中将制定碳金融市场发展政策与监管作为现代企业制度建设的重要内容。

商业银行要与国家发改委、商务部等有关部门加大协调力度,进一步制定和完善碳金融市场的法律法规和操作办法,确保碳金融市场的规范发展。在税收方面加大扶持力度,可以通过降低CDM项目的有关税率、适当延长免税期以提高项目的经济强度,对商业银行碳金融市场业务收入进行税收优惠等措施来提高商业银行参与的积极性。在银行监管方面,可以采取在CDM项目贷款额度内存款准备金要求的适当减免、加大项目贷款利率的浮动范围、降低CDM项目贷款资本金要求等差异化的监管措施促使商业银行的业务向碳金融市场领域倾斜。此外,还可以通过财政拨款成立专项基金,为商业银行CDM项目贷款提供必要的利息补贴，鼓励民间机构和金融机构进入碳金融中介市场,重视金融机构作为资金中介和交易中介的作用,允许金融中介购买或者与项目业主联合开发CDM项目等。商业银行除继续开展CDM项目融资、挂钩碳排放权的理财产品外,还应进一步创新业务品种,满足CDM项目下的多样性金融需求,包括为CDM项目建设阶段提供设备融资租赁、作为CDM项目的咨询顾问、担当CDM项目的资金管理人、托管进入我国的碳基金业务以及开展碳掉期交易、碳证券、碳期货、碳基金等各种碳金融衍生品。商业银行应选择那些经济强度好、外部担保强的项目,并且在提供贷款的过程中通过银团贷款、分期投入资金等方式降低贷款的信用风险，实行必要的套期保值以防范汇率变化的风险。此外,商业银行还可以探索诸如责任保险等商业保险,转移碳金融业务中的操作风险。

(二)完善碳金融市场机制，优化资源配置

利用市场机制实现碳金融资源的优化配置,建立全国范围的碳排放权交易市场,从而以最经济的方式推进节能减排,是我国碳金融公共政策创新的方向。在过去的十余年里,中国的碳金融市场逐步发展,从以CDM项目为主导的市场到现在的以碳配额交易为主的市场，已经有了较大的变化与进步。为促进碳金融市场进一步发展，政府应当完善全国碳配额交易市场机制，引入环保NGO组织参与碳交易市场的监督和标准制定。一些国际环保NGO组织掌握着丰富的碳金融市场发展经验并具有很强的实践能力,可以在我国碳金融市场建设中发挥独特作用，各级政府应为其登记注册、项目活动提供更加宽松的制度和政策环境。统筹发改委、环保部及中国银行保险监督管理委员会共同建立全国碳交易业务的详细操作指南，制定碳交易市场风险评价与风险损失标准，建立信息交易与合作系统以方便投资者投资A股上市企业。统筹地方政府建立企业守法履约的审查机制，在国际市场收紧、资金面紧张情况下积极发展国内碳交易市场金融化。

(三)完善交易制度和法律法规

制定完善的法律法规对发展我国碳金融市场体系尤为重要，政府应在碳金融市场的认证体系、交易规则、监管体系、保险体系、交易规则等基础领域立法,继而在信用评级、期货和期权交易、碳资产证券化等碳金融派生领域立法,为碳金融市场的快速发展做好充分的立法准备。政府还应出台一系列鼓励碳减排的政策。首先应通过征收碳税等强制手段促使企业被动减排，然后通过减税和补贴等奖励方式促使企业积极自主减排，采取补贴等方式促进碳减排量的出口，最后通过降低碳交易税的形式吸引国内外资本进入,进而促进本国碳金融市场的发展，同时应逐步放开对民营资本进入碳金融市场的控制,加快碳金融市场的多元化发展。利用在国际碳减排市场的份额优势,逐步建立国际化的碳交易中心,整合我国的碳减排资源,建立自己的准入制度、信用评级制度,保障我国企业在国际碳交易市场上的合法权益。着手培养碳金融市场领域的专业人才,在高校设立相关专业,开设相关课程,同时在市场上鼓励银行、券商等开展针对碳金融市场的投资咨询和投资业务,建立碳金融从业资格考试制度等。

(四)建立碳金融市场监管体系

当前全球碳交易体系由于具有分割且从属于不同的政府或区域管辖之下的发展特征,便产生了例如分散交易体系如何链接、各市场减排效果如何比较等问题。随着中国区域碳交易试点陆续启动,结合全国层面的自愿减排交易体系,碳交易将成为中国实现减排目标的重要手段。在发展初期,我国碳金融市场至少存在机制设计风险、市场供给风险及违规操作风险等方面的挑战。因此,无论是从市场的可持续发展、相关经济部门和市场稳健发展还是从公共利益出发,我国相关政府部门均应识别碳金融市场的风险,以保证有效的交易和定价机制、避免欺诈和价格操纵、平衡信息透明度及保密程度为基本原则和目标,尽早从监管法律、监管机构及权限、监管范畴及监管内容等多方面全面设计碳金融监管政策。

首先，政府要提高对碳金融市场监管的重视，建立为碳金融市场综合监管模式的服务制度。明确政府在碳金融市场发展中的职能,为碳金融市场发展提供一个良好的环境,同时避免对碳金融市场的过多干预,充分发挥市场的作用,调动市场参与者的积极性。

其次政府要确保碳金融市场监管的有效性,完善法律法规以保证碳金融市场监管机构能够尽责的进行审慎监管，确保中国碳金融市场业务的规范发展再者，要建立有效的信息披露制度,建立统一的碳交易信息沟通机制和严格的监督和披露机制。目前，以碳排放权交易为主的二级市场以及碳金融衍生品市场不仅受到国家发展改革委的监管,同时还受到证监会等机构的监管。这种监管体制交叉重叠,较为混乱,也缺少针对碳金融及其衍生品的监管原则和工具。政府应在借鉴域外发达国家多层次碳金融市场监管框架的基础上,遵循独立审慎原则、动态资本监管原则、风险预警原则以及碳金融市场自律规范设立碳金融市场监督管理委员会，委员会的设立应该依照“大部制”改革的精神,根据“大职能、宽领域、少机构”的要求,在有效行使行政监管职能的同时最大限度的节省行政资源，整合现有政府监管资源,合并发改委、科技部、环保部等部委中与碳金融市场交易相关的监管组织，成立具有“高权威、高水平、高效率”特征的碳金融市场监督委员会，其目的就是协调中国银行保险监督管理委员会对碳金融市场及其衍生品进行监管,通过建立新的多层次碳金融市场监管框架达到对碳排放权现货交易与衍生品交易的有效监管,进而为统一的全国碳金融市场提供法制保障。

我国的碳金融市场是国际碳金融市场的一部分,碳金融市场的诸多问题涉及到国家利益与国际关系,因此我国政府应该更多的参与国际间有关于碳金融市场建设的国际法制定。后京都时代有关发展碳金融的制度安排并不明朗,我国政府应该以更加积极的姿态参与到国际碳减排规则的制定,推动低碳经济的发展,维护在国际碳金融市场中的国家利益。