关于行政性垄断在当代反垄断法建构环境下的分析

2020-02-25袁茜婷

福建质量管理 2020年20期

袁茜婷

(扬州大学法学院江苏扬州 225000)

引言

随着我国改革开放力度的不断加快，目前我国依旧处在完善社会主义市场经济体制的重要阶段。创建完善、高效的竞争性市场经济机制，对维护社会公平正义、增强自主创新能力、提高社会活力等发挥着非常重要的作用。和西方国家的市场经济体制进行对比，我国的行政性垄断具有一定的独特性，其在我国社会经济发展中属于一个“看得见的双手”。接下来，我们在当代反垄断法建构背景下，对行政性垄断的概念及存在的不足进行探究，然后进一步明确一系列优化措施。

一、行政性垄断的概述

与经济垄断相比，行政性垄断是指国家行政部门及公共单位滥用职权，排除或限制竞争而出现的一种垄断现象。例如：区域垄断、单位或市场垄断、强制交易等。和欧美国家相比，我国的市场经济历程并非是由自由竞争慢慢地转变成经济性垄断的，却是从高度集中的计划经济体制中的领域性垄断、区域限制等慢慢地转变成竞争性市场竞争。行政性垄断的出现导致市场竞争机制被打破，与公平竞争理念不符，必然会对开放、统一的市场造成破坏。所以，我国反垄断法不但会对经济垄断实施规制，而且能够将其当作一个重要任务进行积极推进。

二、行政性垄断在当代反垄断法建构环境下的存在的不足

(一)规制范围太窄

根据我国反垄断法的第五章内容来看，其着重对滥用行政权力排除、妨碍竞争的活动列举了特定交易、区域分割、排除或妨碍招投标、排除或妨碍投资或创设分支部门、强制垄断、不公平立法。不过，对现今具有的由行政审批造成的交易局限、高准入门槛引起的市场准入障碍并没有涉及到。

长期以来，石油、电力、通信等垄断行业是我国《反垄断法》的关注重点，不过，根据第七条相关规定来看，其明确提出将“国有经济占核心地位的关系国家经济及安全的行业”剔除在反垄断适应范畴内[1]。为了确保规模效益稳定及满足国家安全等需求，此规定是合理的，不过，保护范畴不明确，存在一定的弹性。按照国资委的相关要求，国有经济需要在国家安全、社会经济等行业中体现出绝对的掌控力。例如：军工、石油、通信、煤矿、航空等。不过，国有资本绝对控股的领域不仅只有这些，甚至还包括银行、教育、医疗等，反垄断法在这方面的界定不清晰，导致个别国企把垄断的范围无限扩大，必然会对其它经营者的正当利益造成损害。

(二)法律责任规定不完善

关于行政性垄断在当代反垄断法建构环境下的责任规定来说，具体是指：“由上级单位责令整改；对直接责任人及其他直接责任人依法惩处。”反垄断执法单位能够向上级部门提出依法处置的意见，例如：法律责任类型单一。对于行政性垄断责任的重点而言，侧重于对行政部门、公共单位及其他直接责任人的责任追究，不但要求其承担行政责任，而且要求其承担刑事责任。机关领导的不法观念或行为会引起行政性垄断，在一个经济秩序相对公平、公正的环境下，任何违背法律政策、破坏经济秩序的行为活动，都存在反社会性、可责难性等特点。

(三)反垄断单位设置不健全

创建一个统一、完善、权威的反垄断执法单位是确保反垄断法落实效果的一个重要条件，不过在国内反垄断部门的设置却存在不少问题。例如：反垄断法没有准确界定如何创建反垄断单位的隶属关系、法律地位等。若反垄断执法单位缺乏独立的权威性，那么在执法工作中往往会形同虚设、发力不足。另外，反垄断执法部门和行业监管单位的关系模糊。我国在银行、医疗、石油等与国计民生相关的行业中相继创建了主管单位或监管机构，在这些企业实施垄断的过程中，需要应用行业监管的法律，还是反垄断法，这对于监管部门而言，是一个选择难题。

三、优化行政性垄断在当代反垄断法建构环境下的具体应用

(一)列举式和概括式全面融合，准确界定行政性垄断的内涵

首先，需要列举说明行政性垄断的具体表现，并且，将现今具有的行政审批造成的交易限制、高准入门槛引起的竞争限制等均纳入到调整范畴中。由此，不但能够使反垄断执法单位对行政垄断行为实施快速、精准的判断，并且能够使政府及其所属单位判断对错，以便于对其带来的后果进行预测。其次，因为列举模式无法覆盖行政性垄断的所有方式，则需要准确界定行政性垄断的概念，便于反垄断单位结合实际情况对其进行全面阐释。并且，需要进一步明确与国计民生密切相关的行业范畴。例如：电力、交通、电信、航运等行业垄断在法律保障范围内，严禁扩张性阐释。且对以上行业的保护范围进行具体界定，对违法扩展垄断范围的行为活动实施法律制裁。

(二)提高惩处力度，优化法律责任机制

把单位责任和个人责任相结合，具体界定行政责任、刑事责任的内容。一方面，对行政部门的责任形式除了取缔、责令整改、行政处罚之外，还需要增设经济处罚这一方式，由于受益方代表着整个机关，对此，其承担相应的责任是很合理的。但是一些人会出现这样的困惑：行政垄断的经费来源于政府拨付，若要对行政单位进行经济处罚，那么是否最终会转嫁给纳税者呢？在笔者看来，行政性垄断强调的并非经费，却是权力租金，这属于非法收入，并非来自纳税者，却是通过榨取竞争者、消费者而换来的，假若对罚款的责任形式不进行具体界定，很容易导致这一部分收入转移到个人的腰包中。另一方面，对于直接责任人而言，不但需要进行行政处分，而且在情节严重的情况下，则需要进行刑事责任，刑法需要完善相应的配套机制。如果行政垄断造成他人财产受损的话，则需要按照国家赔偿规定对其实施赔偿，接着需要相关责任人承担相应的责任。

(三)设置独立的反垄断执行机关，健全反垄断执法体系

首先，明确反垄断执法单位的法律地位。结合当前的研究成绩进行分析，有两个观点：一是认同反垄断机关财政及人事直接来自全国人大及其常委会，并对其承担相应的责任。二是认同反垄断机关的人事编制及财务等隶属于国务院，经人事部、财政部对其实施预算管理，仅对国务院总理承担相应的责任。对于第一个观点来说，虽然凸显出其独立性，不过和现实政策是有悖的[1]。全国人大及其常委会是立法单位，履行国家立法权，但是其自身并非直接履行行政管理权，若不考虑当前的法律制度而履行行政管理权，则会导致职能重叠、管理混乱等。大部分人认为第二个观点相对合理，能够彰显出反垄断执法机关在国民经济调控中发挥的积极作用。其次，对于反垄断机关的职权而言，根据世界各国的实际现状来，尽管其权力不一样，不过却具备较强的准立法权、准司法权等，所以，我国反垄断机关不但拥有调查权、审批权、行政处分权，而且还有权对国家立法部门颁布的与行政性垄断相关的法律制度及政策的提议权和建议权等。