金融扶贫政策落实的问题思考与建议——以南疆四地州为例

马玉慧 刘琦平

(中国人民银行乌鲁木齐中心支行 新疆 乌鲁木齐 830000)

一、问题主要表现

(一)金融精准支持作用未充分发挥。货币政策工具在南疆四地州的撬动作用不明显。1-6月南疆四地州扶贫再贷款累放额占全疆扶贫再贷款累放额的92.2%，而南疆四地州运用扶贫再贷款累计发放精准扶贫贷款和扶贫小额信贷分别仅占全疆精准扶贫贷款、扶贫小额信贷总额的45.2%和51.9%，南疆四地州金融机构扶贫信贷资金投放与人民银行扶贫再贷款投入比例不匹配。部分贷款指标远低于全疆平均水平。6月末南疆四地州存贷比低于全疆平均水平30.97个百分点；克州扶贫小额信贷余额较上年同期下降66.2%,低于全疆扶贫小额信贷同比增速79.57个百分点。大型银行金融投入力度明显减弱。6月末南疆四地州工商银行、中国银行、建设银行、邮政储蓄银行存贷比较去年同期分别下降38%、46%、35%、36%。带贫、益贫能力有待增强。6月末南疆四地州产业精准扶贫款余额较年初下降22.46%，阿克苏和克州带动贫困人口产业贷款余额较年初下降17.95%。

(二)基础金融服务效能需进一步提升。金融服务的供给能力需要提升，调研发现，南疆四地州法人银行乡镇一级营业网点平均每名客户经理需管理6742.25万元信贷资金，高于全疆农信系统每名客户经理需管理信贷资金5098.92万元，南疆四地州乡镇一级金融服务供给压力较大。基础设施惠及面不深，接近23%的贫困农户未在助农取款点办理过业务、高于普通农户10个百分点，接受调查的农户中99.29%表示习惯到乡镇银行网点办理业务，村级助农取款点使用效率不高。现代化支付方式使用率不高，会使用现代支付工具的贫困户占比仅为34.86%、低于普通农户的65.52%。

(三)贫困主体金融满足率方面。贷款覆盖面较低，调查显示，贫困农户获贷率为79.82%、低于普通农户6.9个百分点，户均贷款3.15万元、不足普通户户均贷款额的一半，约21.56%的贫困户表示目前仍有贷款需求。获贷方式、金融产品较为单一。约12%的贫困户需要用钱时首选途径是向亲戚朋友借款，剩余贫困户选择银行信贷，且扶贫小额信贷是这部分贫困户获得长期贷款的主要方式。

二、问题产生原因

(一)金融扶贫政策本身仍有待完善。部分货币工具使用条件与贫困地区特殊区情存在一定不兼容情况，限制其效能发挥。如根据扶贫再贷款对金融机构宏观审慎评估结果及央行评级结果的管理规定，南疆四地州23.5%的机构无法享受扶贫再贷款政策；根据支小再贷款对发放对象的规定，南疆四地州大部分法人金融机构无法享受该政策。与产业扶贫等带贫益贫领域的政策衔接不够紧密。缺乏金融支持产业扶贫的统筹规划和实施方案，导致金融机构在支持过程中缺乏明确的产业项目指引，扶贫小额信贷资金多用于自发性、小型庭院等“单打独斗”经济模式，当地产业难以形成规模效应，金融政策红利消失易引发返贫问题。金融支持脱贫攻坚的效果评估及结果运用机制仍需完善。工作推进中，发现现有评估体系难以全面准确反映政策落实成效，且评估结果未能得到充分运用，尤其对国有大行的金融扶贫考核缺乏行之有效手段，一定程度加剧当地国有商业银行资金外流现象，对当地支持力度逐步减弱。

(二)政策协同叠加的效力不强。政府产业发展基金和央行资金对接粘性较差。6月末南疆四地州扶贫再贷款余额占全疆扶贫再贷款比重94.24%，而同期南疆四地州已建立扶贫产业担保基金的县域占全疆比重仅为5.56%，由于缺乏政策资金有效引导，导致大量金融资源流向林果业、养殖业等面临较大风险的传统产业，不仅支持效率不高且严重降低金融机构扶贫工作积极性。精准扶贫贷款动态管理缺乏合力。精准扶贫对象分布广泛，基层服务网点人员难以实时动态管理，加之村级五人联查小组作用尚未充分发挥，导致贷后管理困难，加重金融机构信贷资金风险。保险政策与信贷支持的互助能力不强。现行政策性保险投保品种少、覆盖面窄，南疆贫困户广泛养殖的牛、羊等近10种禽畜未纳入政策性保险范围，由于商业性保险费用较高，贫困户投保率较低，银行信贷参与的积极性受限。扶贫信息共享机制不完善导致政策衔接不畅。如扶贫小额信贷对象需村、乡、县三级联审确定，由于缺乏信息共享联动机制，实际操作所需时长往往超出扶贫再贷款发放期限，导致法人机构利用扶贫再贷款发放扶贫小额贷款的比例过低。

(三)财政担保等配套机制仍需健全。财政贴息机制落实不到位。财政贴息政策支持范围较广、受众多，而目前南疆财政贴息金额的99.92%用于扶贫小额信贷贴息，对创业担保贷款、助学贷款等其他符合财政贴息的贷款种类贴息较少，导致金融多元支持的精准性受限。风险补偿基金作用未充分发挥。风险补偿基金各地实施政策不同、空间分布不均，6月末和田、喀什、阿克苏扶贫小额信贷累计补偿金额占比分别为74.29%、25.15%、0.56%，个别地区尚未启用过风险补偿金，极大影响了扶贫小额信贷作用发挥。担保对信贷支持的补充作用有限。南疆地区小微企业居多，招商引资的扶贫龙头企业、卫星工厂主要依赖低电价、运费用工补贴等政策盈利，整体发展水平低、财务制度不健全。45.45%的县市未成立政策性融资性担保公司，加之受经济下行、疫情防控、贸易摩擦等多因素叠加影响，纺织、外贸、小微等重点企业行业经营情况欠佳，企业从银行获得资金支持的难度进一步加大。

(四)政策落实外部环境需要改善，支持主体的自身能力需要提升。突出表现为两点：客观环境制约直接融资功能发挥。深度贫困地区多地处偏远、经济基础薄弱。调研发现，南疆四地州规模以上企业仅330家、县均10家，显著低于全疆平均水平的25.52家，且大部分为家族企业，治理机制不规范、财务制度不健全，无法满足直接融资的门槛条件。抵质押物缺失影响贫困户贷款需求满足率。参与调查农户中，仅22户普通户有林权证、土地承包合同、住房合同等可抵押资产，建档立卡贫困户全都没有可抵押资产，贫困户缺乏将农村生产要素转化为经济资源的通道，一定程度导致贫困农户贷款需求满足率低下。

三、相关政策建议

一是持续优化完善金融扶贫政策。建议给予新疆深度贫困地区倾斜性的再贷款政策。一是将农信社纳入支小再贷款发放对象；二是取消借用再贷款的审慎经营条件，采取“先贷后借”方式发放再贷款，只要地方法人金融机构运用符合条件的贷款申请再贷款，即可发放；三是适度下调扶贫再贷款利率，与支农、支小再贷款利率同步。

二是进一步完善金融扶贫考核评价体系。建议在国家层面建立完善金融扶贫考核评价及结果运用体系，各省市参照制定具体实施方案，提升评估考核效力；将全国性商业银行金融扶贫工作纳入考核范围，督促全国性商业银行将信贷资源向贫困地区倾斜，逐步下放贷款审批权限，建立完善贷款尽职免责制度，切实提升贫困地区金融支持力度。

三是制定完善金融支持产业扶贫总体规划。建议国家相关部委制定产业扶贫总体规划或指导意见，明确产业扶贫的组织机制、重点对象和保障措施等，推动金融支持与贫困地区产业振兴有效融合。

四是推动提升政银保合作效能。建议国家金融监管部门针对全国各贫困地区特殊情况，统筹考虑出台扩大农业保险覆盖面的相关政策，将贫困地区的重点、特色养殖及林果等产业商品纳入政策性保险保障范围。