浅析PPP项目再谈判问题研究

冉晓兰

(重庆交通大学经济与管理学院 重庆 400074)

一、引言

近些年来，为了满足大型基础设施发展计划的资金需求，政府和私营部门建立了长期的公私合作关系，以建设、融资和运营公共服务基础设施[1]。PPP模式与传统融资方式相比有一定的优势，比如降低成本和增加社会福利[2]。然而，由于PPP项目周期较长以及环境的不确定性等因素，合同的签订和执行变得越来越复杂，PPP的重新谈判经常发生[3]。这是这种融资模式成功的关键威胁[4]。许多文献在研究PPP项目时发现了再谈判的普遍性和不可避免性。Guasch发现再谈判在PPP特许期中特别常见，55%的特许期都有这种情况，61%的情况下，私营部门是再谈判的发起者，同样也有政府发起再谈判的情况。经验证明，重新谈判的成本很高，而且重新谈判往往偏向于让私营部门满意，从而损害公共利益[5]。再谈判的发生会导致PPP项目陷入困境，这可能会导致更多的冲突，削弱政府和社会资本的合作，甚至使项目被取消。因此，为了保证社会公共福利，频繁的PPP重新谈判应该被避免。为了解决无效重新谈判的问题，降低它发生的概率，许多研究都是从合同的不完全性出发。有学者提出引用柔性合同是降低再谈判发生概率的方法之一，为了有效的治理再谈判问题，柔性合同逐渐被运用，这种合同由于其相对的灵活性可以有效地节省项目成本[2][5]。然而，目前大多数的学者提出通过案例分析的方法去研究柔性合同，缺少再谈判柔性合同的深层次的机理分析。本文通过对相关文献进行研究，对PPP再谈判行为进行了综述，为研究抑制高频率再谈判行为的发生奠定了一定的理论基础。

二、背景

PPP作为公共资源分配和公共服务供应的一种新模式，是指公共部门和私营部门之间为提供公共基础设施或服务而达成的长期合同安排，其目的往往是在项目的整个生命周期中利用私营部门的资源和专门知识来提供公共基础设施和公共产品及服务[1][3]。为了缓解国家财政压力，满足基础设施以及公共服务的建设，政府希望能够通过PPP项目来解决这一系列的问题。PPP项目兼容了私人企业项目和政府独立操作项目两者的优势，可更好地解决重大基础设施类项目财政资金不足的问题，且具有相互协调、风险共担、利益共享等优势，并且能使公共项目建设、运营、管理更加高效，能有效地提高公共服务质量以及促进各方的优势整合。

近年来随着我国经济的不断发展，中国城市化进程的不断深化，公众对我国基础设施的要求逐渐升高，基础设施建设项目也不断增加，为了缓解政府的财政压力以及提高项目开发效率PPP模式逐渐受到青睐。中国作为一个经济大国，PPP 项目模式正在我国基础设施建设中发挥着重要作用。但在PPP项目的建设运营过程中，一些问题也逐渐暴露出来。PPP 项目具有投资大、周期长、参与方多等特点，合同结构较为复杂，项目实施的不确定性因素众多。加之合同双方在缔约初始合同阶段，无法预测将来未知的所有风险。在面临众多风险时，多方利益无法保证，PPP项目也就无法正常实施下去。PPP项目中签订的合同也难以解决项目建设与运营期的所有问题，无法预测的问题发生后，项目参与方的再谈判就显得非常重要。

三、PPP再谈判研究

由于PPP项目的特点，它存在着不可避免的变化，许多失败的PPP项目表明，在某些情况下PPP可能会面临再谈判问题。外部环境的巨大变化通常会导致合同双方利益的失衡[6]。在这种情况下，遭受利益损失的一方将有违反合同的动机，并希望通过修改原始合同条款，即合同再谈判来弥补损失[7]。

许多学者认为，PPP 项目合同是不完整的合约，具有一定的柔性，在面临巨大风险时也就很难避免再谈判的发生。一般认为PPP模式中的再谈判是指在PPP授予特许权后，由于原合同的设计漏洞或者突发事件的影响，公共部门与私营部门在利益分配上产生分歧，从而进行重新谈判[6]。PPP合同的再谈判涉及原始合同条款和条件的改变，而不是根据合同中规定的机制对付款进行调整。随着公私伙伴关系越来越多地用于运输项目的管理和发展，有大量证据表明在创建合同方面遇到了困难，有必要通过重新谈判使合同适应新的情况。当由私营部门发起重新谈判时，往往会出于机会主义的原因，寻求PPP合同利益的最大化，但也是为了应对严重失衡金融平衡的冲击[5]。

PPP模式在全世界广泛应用，但并未取得很好的成果，其中一个重要的原因就是PPP项目的再谈判发生十分频繁。有学者对过去的实证研究进行了分析，发现再谈判问题比理论研究时所预期的更为频繁。有研究人员认为，再谈判失败的概率很高，通常会导致公共支出增加或服务减少,导致公私伙伴关系效率低下[1][2][5]。频繁的、无效的PPP再谈判行为应该被避免或者尽可能的抑制。再谈判可以减少未来的不确定性，分担风险和机会，并最大限度地提高PPP项目的价值[4]。但是当PPP再谈判作为治理政府承诺缺失的方法时，消费者的利益可能会受到损害。再谈判在提升项目价值的同时也会损伤公众和政府的整体利益[6]。由机会主义行为引发的再谈判会产生一定的危害，持续的再谈判会破坏激励机制和承诺信用,导致再谈判后期发生高昂的费用[7]。再谈判的发生，不仅影响PPP项目的进度和管理效率，还增加了社会成本。要控制再谈判对PPP项目的影响程度，找到可以抑制无效再谈判行为的方法变得至关重要。长期以来，许多再谈判治理的研究都是从合同的不完全性出发，试图解决无效再谈判的问题。为了减少PPP合同中发起再谈判的高频率，一些研究人员支持编写不完整和灵活合同的想法，这种合同由于其更大的灵活性而可以节省成本。因此，抑制再谈判行为的发生也许可以从柔性合同的角度来研究。

四、结论与未来研究方向

作为世界上最大的发展中国家，中国的经济依旧持续发展，城市化进程也在不断推进，为了满足经济与生活的需要，基础设施的建设依旧是发展的重中之重，选择PPP模式进行建设也是必然选择。在复杂又不确定的环境中，PPP模式下的建设项目面对着难以控制的风险，很难避免再谈判的发生。为了有效应对未来无法预测的风险，PPP合同应该具有一定的不完全性。同样，为了减少公众与社会利益的损失，保证PPP项目成功，高频率的再谈判行为应该被抑制。

基于以上梳理，本文认为未来可以从柔性合同这个方向去研究再谈判的抑制问题，分析嵌入有效的柔性条款能否影响再谈判行为朝积极的方向发展，解决目前再谈判带来的一系列不利影响。