当前内部审计促进高校治理能力提升过程中存在的问题及建议

姚世斌 文 燕 游 春 黄萍莉

(西华大学审计处 四川 成都 610039)

高校治理体系完善和治理能力提升是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。高校内部审计在高校治理体系和治理能力现代化中发挥着重要功能。

一、高校治理与内部审计关系

高校治理通常认为是高校中各个利益相关者参与大学重大事务决策机制和过程。高校治理核心要素包括权利体系、组织体系、机制体系、能力体系和业务体系。高校治理是一种处理高校内部和外部关系的运行机制，它能确保高校制定正确的政策和目标，并对实施过程进行监督，维护合理价值，促进高校学术自由、服务社会，从而实现高校治理目标。国际内部审计师协会关于内部控制审计定义内部审计是一项独立、客观的鉴证和咨询服务，其目标在于可以增加社会价值并改进教学组织的经营。高校内部审计是组织体系中重要组成部分，起着重要的监督职能，内部审计关系着利益相关者的公共权力行使的正确性和公共服务提供的有效性，高校内部审计的完整性关系到高校的受托履行责任有效性。高校内部审计是对学校与资源利用有关的经营活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性进行审查，并进行确认、评价和咨询，促进高校管理的程序和方法的改进，内部控制的完善。目的是促进管理控制的改进，防范风险，创造效益，从而促进学校经营目标的实现。

二、内部审计促进高校治理能力提升的问题

(一)高校内部审计重视不够

调研发现，我国有相当多高校内部审计重视存在不同程度问题。如学校《章程》中甚至未提及“内部审计”或“审计”，缺乏主动服务意识，内部审计部门地位处于被动状态；部分高校未设立审计委员会或审计领导小组，党委对内部审计的领导不够；部分高校内部审计没有实行主要领导负责制，审计权威无法得到保障；一些高校内审组织机构不健全，存在与纪检监察合署办公情况，审计成为纪检监察的附属机构，审计部门没有足够的独立性；根据政策规定，高校内审团队应具备经济、管理、计算机、法律等拥有专业素质的人才，但是一些高校由于编制紧缺，审计人员配备不齐，有些还兼职从事纪检管理工作。

(二)高校内部审计制度建设不完善

近年来国家、各省出台了很多审计制度文件，大多要求各高校根据上位文件结合自身情况制定本校相关审计制度，或是参照执行上级制度。内部审计应当在规范化的制度体系和工作流程中实施，使审计业务的每一个环节都能够在制度框架内运行。调查发现，部分高校对内部审计工作规定、工程项目审计和经济责任审计等基本制度还缺失，绝大多数高校未建立内部控制审计、绩效审计、风险审计、审计结果应用及整改等与大学治理相对应的制度体系，高校治理中审计功能不能有效发挥。

(三)开展的内部审计类型不能满足高校治理需要

通过对我国高校内部审计工作开展情况研究和梳理，能看出目前大多数学校所开展的工作集中在财务收支审计、工程修缮审计，这类审计仅为基础性审计，与高校治理能力提升促进作用不大。相比较而言，经济责任审计、内部控制审计、绩效审计、风险审计等更能促进高校治理能力提升，但大多数学校在这些方面是开展不足或缺失的。

(四)高校内部权力制衡条件不满足

高校治理中，行政权利和学术权利应当分离，但实际情况是两个权利分离不充分，合作过度。高校普遍采用集体决策机制，通过集体讨论的方法制约行政权力，采取党委会、党委常委会、校务会等形式商议重大预决算、重大物资采购、重大基本建设等事项，但是决策机制也有盲区和执行不到位的情况。学术委员会代表学术权力，一般也由校长统一领导，在职称评定、科研学术评比等方面，校长有重要话语权，会产生行政权力向学术权力蔓延导致学术不够自由的现象。部分高校经济责任审计制度的更高水平和联席会议制度建立，实际上高校未对领导干部进行全覆盖经济责任审 计，对领导干部权力运行的问责审计监督没有充分发挥作用。

高校治理由决策系统、执行系统和监督系统等部分组成。内部审计是监督管理体系中的重要一环，其主要作用是对高校治理体系实行监督、评价和建议，以促进高校治理体系不断发展优化和治理工作能力水平不断提高。但高校内部审计制度的现行制度普遍不完善，大多数高校往往只在主要的业务风险点的高校进行审核，如收入和支出为金融，政府采购，国有资产管理，建设项目，合同管理等具体业务，已建立相应的内部审计制度。而对高校治理层面而言，制度和评价体系相对薄弱和欠缺。例如，大多数高校都尚未开展高校政策执行的后续审计，大多数高校都没有审计和评估内部控制系统解决和关注。在投资及工程审计中存在管理和监督职责边界不清，审计基本承担了过程建设中的部分管理职能，如清单编制、过程控制、造价审核，而没能发挥真正的内部审计监督、鉴证、建议功能。而财务、经济责任、绩效、内控等审计方面存在被审单位不积极配合审计工作、不认真落实整改等问题。审计治理效果难以实现。

(五)高校内部审计手段相对落后

从审计业务本身看，审计收集和处理的信息数据呈指数增长，审计周期延长。大部分高校由于对内审重视程度不够，技术、资金与人才的资源投入较少，高校审计中基本还是以传统手工查账、查阅资料为主，信息化手段基本没有得到采用。现行审计方式落后，缺乏必要的技术和软件支持，信息化建设严重滞后。大部分单位尚未搭建数据平台，也无法实现联网审计，内审力量严重不足。

“互联网”时代下，网上办公、教学管理一体化，IT管理的研究与教学的整合,高校数字化教学与信息化管理可以让高校治理效能大大加强。当前，一些高校智慧校园建设缓慢，多个部门开发信息系统孤立，数据标准不统一，比如有的高校招就处、教务处、学生处信息系统呈现的学生数不一致，资产管理系统和财务系统资产管理标准不一致等使审计更加困难；高校审计部门未采用审计软件，未形成数据库，审计数据的采集与分析往往通过手工操作，采用传统的手工查阅方式，极大地影响审计工作效率。

高校内部控制审计管理信息化应当以各职能部门和院系之间信息化为基础，依赖于高校内部各信息化平台的端口对接、信息资源整合、数据分析共享的程度。但目前几乎所有高校信息化建设都缺乏统一规划，各类信息系统数量众多，一般都在50-70个左右，部分高校信息系统数量超过100个，大多数信息系统都是各自为政，相互独立，互不链接，信息“孤岛”现象十分严重，各种信息无法共享，从而制约着审计系统的开发和使用；各系统存在部分数据统计口径不一，也直接影响了数据分析的准确性及审计结论判断的充分性。

三、基于高校治理能力提升的内部审计建议

(一)强化党对内部审计工作的领导

按照中央审计委员会的要求，各级党委要加强对审计工作的领导。按照《审计署关于内部审计工作的规定》和《教育系统内部审计工作规定》等文件要求，高校可建立审计委员会或建立由党委书记和小组任组长的审计工作领导小组，加强党对内部审计工作的领导。建立和完善内部控制小组，明确分工工作职责，提高内部控制管理意识；健全学校内部控制管理会计制度和业务流程图以及办事指南。加强风险管理意识，要注重风险导向审计，风险评估和大学的有效管理，规避重大风险。通过强有力的领导，确保内部审计促进高校治理体系和能力现代化功能发挥。

(二)健全高校治理内部审计业务制度

建立与高校治理体系治理能力现代化相符合的内部审计制度体系。按照高校治理结构看，目前绝大多数都是由学校和下属二级单位两个层面组成。二级单位主要包括机关业务部门，学院或系部，科室或教研室等。高校内部审计制度建设应以大学治理体系结构为依据，不断完善学校治理体系。审计制度建立方面，从大学治理角度出发，构建完整的监督体系，与财会监督、纪检监督、社会监督等分工协作，形成监督合力，但又各自突出自身特点，监督重点。高校内部审计监督重点应放在管理监督、业务监督、规范用权、风险评价、绩效评估等几个方面。针对经营风险、财务风险，建立绩效审计、经济责任审计、预算执行审计制度；针对治理风险，建立战略审计、重大政策贯彻落实跟踪审计制度；针对业务风险，建立内部控制审计与评价、专项审计制度。注意文件时效性，对于上级新出台的制度文件，要根据上级文件要求和学校治理发展的需要，及时进行修订和补充，对于文件内容已经不适应当前实际的，应及时进行“废改立”等工作。

(三)明确高校内部审计部门职责

为加强统一领导和统筹协调，高校可以成立审计委员会或领导小组。党委书记任主任，院长任组长。分管审计、纪检的校领导为副组长，审计委员会或领导小组。主要是从学校层面研究讨论审计工作的重要事项，如审计工作制度、审计整改与结果、运用年度审计计划等协调解决审计发现的重要问题。其作用主要是：将审计与纪检、监察、组织、人事等其他内部监督部门联动配合，形成“监督合力”，有利于落实审计意见整改、发挥审计工作的权威性；对审计发现的普遍性、重要性问题进行研讨会商，找准症结所在，提出解决方案，有利于建立长效机制、发挥审计工作的建设性。

(四)转变高校内部审计工作方式

在高校社会治理和政治发展经济管理活动进行不断发生变化的环境下，高校内部审计要从中国传统的账簿审计跳出，着眼于内部成本控制，运用战略和系统的思维，对单位的治理风险和腐败风险研究做出一个全面、正确的评估，由被动查出问题向主动提出解决问题建议转变。所以，如果我们想要推动建设内部控制体系，应该从单位整体角度出发，对单位内部控制体系进行顶层设计和系统推进，创新权力制衡方式，实现轮岗和岗位分离。单位内部控制体系要建立合理的权力运行机制，界定权力的范围并固化权力的运行路径。建立完整的内部控制链条，不仅覆盖物资采购、基建建设、经费报销等经济活动业务，还应覆盖职称评定、单位重大决策部署等非经济行为。只有通过高校内部管理控制制度体系打好基础，才能从根本上减轻审计工作压力，从而确保审计质量。与此同时，内部审计需要继续对内部控制系统的监测，评价和建议，以促进其不断改进。

(五)完善高校内部审计信息化手段

在大数据信息时代，高校应加强信息化建设项目管理，搭建以云计算和移动终端为特色的网络基础设施平台，综合整合高校各类信息应用软件搭建平台，依托网络平台，以强大的网络和信息化建设支撑科研工作的发展、管理质量的提高和服务效率的提高。高校应该改变审计的概念,进一步使用人工智能、大数据和其他技术,改变传统的审计方法。通过审计软件、审计信息网站、审计数据库等对业务网络进行实时监控查询，利用信息平台及时收集数据，进行预警分析，进行事前和事中监督。以审计业务目标为指导，利用计算机审计实现审计信息，提高审计信息的治理水平。加强科技实力审判理念，加快国内大学的信息技术，充分利用互联网，云计算，大数据平台和其他技术援助，以实现全过程的公司治理动态监管。审计档案建立的经验,比如，项目进行审计数据我们通过图书馆数据库,整合资源,通过研究数据挖掘、分析、计算和预测方法完成教学工作,可以有效减少人工智能计算和文本实现实时监控和风险预警,提高公司内部环境审计工作学习效率和工作生活质量。首先要晚上审计信息化管理系统，通过信息管理系统提高审计工作效率和审计规范化水平；其次，要加强审计信息化技术手段建设。用审计专门分析软件分析财务、资金使用和部分业务数据；三是将财务数据、资产数据、科研数据、人事数据、教务数据、学生数据等整合到审计数据库中，或在审计信息系统中提供这些数据的查询接口，运用大数据进行审计分析，通过关联学校各类信息系统形成数据、国家税务数据、国家工商登记数据等，进行数据挖掘和数据分析，寻找审计线索。