自贸试验区建设对马尾经济发展的若干思考

陈 禺

(马尾区人民政府 福建 福州 350015)

一、前言

2015年4月，福建自贸试验区福州片区正式揭牌成立，作为福州自贸试验区的核心区域，马尾区的改革创新再次上升为国家战略，迎来了“再次腾飞”的新机遇。自贸试验区成立五年以来，以党中央国务院的战略决策部署为中心，以五大发展理念为引领，以制度创新为核心，为实现国际一流营商环境的目标，按照最高标准执行，大胆试、奋力闯、自主改，切实推进各项试验任务，在深化改革、扩大开放等领域取得了显著成效，充分发挥了改革开放排头兵和创新发展先行者的重要作用。

二、自贸试验区在马尾的建设实践

(一)投资便利化显著提升

自贸试验区成立以来，深入探索全链条便利化措施，使得投资便利化显著提升。一是深化商事登记制度改革。在全国首个实行“一表申报、一口受理、一照一码”的登记制度，创新实施“就近登记、全城通办”的便捷准入模式，推行“一址多照、集群注册、简易注销”等18项商事制度改革，形成了系统化的市场准入及退出机制。二是在全省率先实现营业执照办理“即办制”。改企业登记“承诺制”为“即办制”，打破时间段概念，实现营业执照“即办即取”。通过整合资源、优化流程、调整分工，实现“流水线”作业，确保企业成立、注销等备案业务达到即办类标准，成功为企业“省时”。三是坚持简政放权，把监督管理体制改革作为中心任务。七轮简政放权工作以来，取消审批服务项目124项，承担行政审批服务项目247项，简化办理环节53个，取消年检事项4项，清理行政审批中介服务项目4项，取消行政审批服务环节10个，取消行政审批服务项目申请材料61件，变更管理方式286项，取消前置审批条件63项，合并42项，暂停11项。四是建立“负面清单+准入前国民待遇”的外商投资管理制度。通过适当降低各类投资主体的准入门槛，进一步简化外国投资者的商务备案程序，实现全城网络办理，且不需要提交任何纸质材料。

(二)贸易便利化不断优化

口岸部门推出48项贸易监管创新举措，贸易便利化水平得到优化，通关成本不断降低，贸易效率逐渐提高。目前，在跨境贸易方面，马尾区通关时间34.63小时，出口通关时间0.97小时，压缩比分别为进口69.02%，出口91.58%。通过简化进口货物原产地证书提交过程，实现了台湾、香港、澳门原产地证书的无纸化通关，使成本费用降低了约8%；“加工贸易单耗信任审核”采取事中、事后核查方式进行监管，审核时间由原来的3-5天缩短为5分钟；“改革原产地签证管理”实施了凭企业声明直接签证、属地备案多点通签模式，允许生产企业代办原产地证，取消备案企业年审制度等便利化举措；建立并完善国际贸易“单一窗口”管理制度，实现企业通关申报、物流管理、查验等信息化服务，率先实施关检合作“三个一”和“信息互换、监管互认、执法互助”，不再向外贸企业收取9项通关环节经营服务性收费。

(三)行政审批制度改革不断深化

一是审批体制扁平化。马尾区行政服务中心与自贸试验区福州片区综合服务大厅集中办公，入驻30余个部门，设立55个窗口并拓展了便民服务功能。开设“周末综合服务窗口”“周末建审服务窗口”。二是审批流程标准化。作为全省唯一通过省级服务标准化验收的自贸试验区单位，行政审批的全部流程实行应用电子证照、网上办事、打造线上线下的一站式服务平台。三是大力推进“证照分离”试点改革。落实《福州市开展“证照分离”改革工作总体方案》，通过“取消一批、备案一批、承诺一批、合并核准一批、优化一批、严格准入一批”等“六个一批”方式，进一步梳理确认实施分类改革的行政审批事项。

三、存在的困难和问题

(一)改革力度有待进一步加强

推动改革涉及到多个上级部门的权限，易出现中央放权地方接不住，地方想改革中央不授权的“脱节”情况，大大降低了改革积极性，导致制度创新边际效应递减。此种情况在金融开放创新领域体现尤为明显。社会上对金融开放创新寄予很大厚望，但受限于国家层面的风险考虑，加之金融改革经验不足，推进很慢，马尾区在自贸试验区建设中距离金融创新功能突出的目标尚有较大差距，不少企业反映“与前海片区相比，在金融改革方面差距甚远”。

其他仍有不少领域有待进一步创新突破，改革的自由度和开放度有待提高。比如，外商投资负面清单仍然相对过长，开放度不够，限制方式和配套措施有待完善。在企业调查中，较多跨境电商企业希望在化妆品、保健品、食品的进口和抽检方面能有突破。对台开放合作方面，部分企业提出希望提高教育、医疗等领域的开放程度。

(二)政策利用率有待进一步提高

目前，企业对自贸试验区的政策利用率不高。其原因主要有三：一是部分创新举措缺乏协同性和系统性。自贸试验区内众多举措属于国内首创，且许多改革举措涉及多个部门，容易出现各个自贸试验区块内的创新举措无法对接，影响落地效果。二是自贸试验区相关政策发布较为分散，缺乏连贯性，区内政策叠加也相对普遍，企业难以全面、系统地利用相关自贸试验区政策，同时区内企业也尚未完全理解相关政策的具体流程和落实情况等。三是部分改革举措可操作性不足，或是自由裁量权过大，实施细则、服务平台、流程等还需进一步完善。如“规定是一日办结，但有时半天就通过了，有时就要24小时”；或是“支付平台的开放性和兼容性不够，无法对接更多支付通道，”影响企业积极性；或是单一窗口与QP系统地数据共享仍未实现，企业操作仍嫌繁琐重复。

(三)人才短缺有待进一步解决

随着许多企业落户自贸试验区，其人才规模集聚效应不断显现，同时先进产业对人才的需求也愈加强烈，但受限于待遇、政策、环境等因素，仍然存在较为严重的人才缺口，尤其是高层次专业人才的短缺。一方面，小微企业对人才吸引力相对不足，运营压力较大，人力资源成本限制较多；另一方面，即使企业能够给予较高待遇，但学校、医院等公共服务和生活配套环境建设目前还未能跟上，对人才吸引力也缺乏竞争力。在马尾区体现的尤为明显：由于地理位置较偏远，交通相对不便，企业招聘也存在一定困难，特别是中层工作者或技术型人才，而从外地或台湾引进人才成本高。很多企业反映，企业即使提供住宿及高于福州市区同行业平均工资水平，招聘到人才也存在较大难度。

(四)法制保障有待进一步健全

目前我国自贸试验区还缺乏统一立法，导致许多创新举措的实施，无法得到法律、法规的有效保障。一方面制约着自贸试验区创新举措的落地。另一方面不利于保证政策稳定性和透明度，直接影响外国投资者入区经营的信心。外国投资者在选择投资地时首要考量因素就是投资风险和投资环境问题。一个完善的法律体系，能够保障经济政策稳定、法律环境良好，对激发外资企业的投资积极性能起到极大的促进作用，对优化自贸试验区营商环境、保护企业权益也至关重要。

四、进一步深化自贸试验区改革的建议

在经济全球化的大背景下，自贸试验区的建立及发展对区域经济发展有着深远的影响。一方面，它有利于马尾区经济结构调整和贸易方式的转变，自贸区的建立开创了我国国际贸易的新局面，同时也为稳定区域国际贸易环境奠定了基础。另一方面，因自贸试验区建设时间尚短，其不成熟而导致的许多问题，如监管模式滞后和管理协调能力不足等，不仅是自贸区建设的桎梏，也是区域发展的制约。在此提出4点建议：

(一)坚持扩大对外开放，持续深化政府改革

一是争取国家赋予更多的自主创新权限。为了更好地服务国家战略，提升政府治理能力，当好改革开放和创新发展的排头兵与先行者，应在风险可控的前提下，为自贸试验区向国务院争取更多的自主探索权。二是进一步完善负面清单管理模式。积极探索外资准入前国民待遇和负面清单管理模式，减少对外资的限制，提高开放度和透明度。首先要将负面清单架构从准入前阶段向准入前和准入后阶段延伸。其次是规范不合理措施的内容，明确具体的管理措施。最后要依据国际高标准，逐步建立负面清单透明度长效机制。三是满足企业需求，加大制度创新力度。首先要重视企业调研工作，完善监测体系，做好需求分析工作。加强调查监测企业生产经营成效和相关问题等工作，及时了解中小企业中存在的生产经营困难，定期做好自贸试验区的经济运行分析工作。在此基础上先行先试，针对企业需求推进制度改革创新，并及时制定应对策略。

(二)提高政策执行力，着力推进政策落地

一是强化制度创新协同推进。通过加强各部门间、部门与地方间的沟通协调，促进多部门协同推进，实现内容更充实、功能更完善、可复制模仿的制度创新经验集群。深化信用载体建设，主动配合和对接市里，加快建成信用信息平台二期，细化落实“信用+双随机”工作模式，推行“互联网+监管”，完善诚信联合鼓励和失信联合惩治机制，实现普遍有效的信用信息应用。二是构建便捷高效的政策宣传体系。及时梳理整合政策资源，加快政策解读效率，形成系统、规范的政策解读大全；建立有效的网络宣传平台，积极利用官方网站、官方微信、电子邮件等方式，提高企业获取政策信息的便捷度；设立常见问题专栏，方便企业查询了解。三是持续推进相关政策实施细则出台。在已有创新举措基础上，政策落实具体化、精细化，因地制宜推出相关政策实施的具体细则和配套举措，一方面引导企业按政策进行操作，真实享受政策利好，另一方面最大限度减少自由裁量权，对重点敏感环节推进自由裁量权标准化，做到精准服务，使政策能够更准确、更有效地执行下去，做实企业服务。四是建立健全服务平台。持续健全现有服务平台的便捷性和兼容性，并鼓励新建服务平台，简化服务流程。如拓宽支付平台的兼容性，实现与多种支付通道的连接，进一步便利企业。或是创建专门的信息交流平台，集中企业需求信息，在此基础上牵头帮助企业实现对接。

(三)加强人才队伍建设，完善引才留才机制

一是拓宽引才引智渠道，创新柔性引才机制。一方面引进更多“高大上”企业，从而带动其高层次人才入驻，企业为了自身发展，也会以各种方式留住人才，由此形成人才集聚效应。另一方面，支持政府部门和区内企业采取猎头方式或设立专家顾问团的方式柔性引进人才，对企业引进高层次人才进行奖励或者补贴。二是完善人才保障机制，为人才提供“多元化”保障。强化人才战略，助力企业创新发展，助力企业申报高层次ABC人才、“福建省百千万人才工程国家级人选”、“2020年享受政府特殊津贴人选”、“福州市职业能力建设专家”等，积极兑现人才奖励经费。推进自然人移动便利化，出台人才引进政策，研究设立人才发展专项资金，既为高层次人才提供一对一、全链条、保姆式服务，如解决户口问题、孩子上学问题等，也为引进人才提供信息查询、对接协调服务。三是加快建设步伐，提升软硬件配套水平，创造良好的发展环境。各部门协同联动，合力引导营造出尊重、自由的社会文化环境，允许试错、积极创新的工作环境，舒适惬意、待遇丰厚的生活环境，公正透明、择优竞争的制度环境，打造坚实的人才吸引政策基础。

(四)积极推动统一立法，建立健全法制保障

一是积极呼吁国家制定《中国自由贸易试验区法》。世界上许多国家都有自贸试验区法，我国也应在国家层面制定相关法律制度，为自贸试验区的改革创新举措的落地实施奠定良好法治基础。同时，通过国家统一立法，鼓励各部委及地方政府建健全鼓励创新、允许试错、不怕失败的创新机制，完善考核评价体系，营造敢闯敢干的创新氛围，推动创新发展。二是推动与试点内容相冲突的地方性法律、法规文件的规范调整，健全法制保障。自贸试验区成立以来，出台了许多政策，有的创新举措可能和现有的地方性法律、法规文件相冲突，企业在适用这些举措之前，可能担心无法得到有效保障，会有很多关于政策稳定性的担忧，尤其是外资企业，可能不敢或是不能在生产经营过程中适用相应政策。如果能对相关法律、法规进行调整，可以有效增强企业信心。三是在现有法律框架下渐进有序推进改革，坚持法治先行。要充分运用法治思维、高度重视法治途径，推进以法治为基础的重大改革，充分发挥法治的引领和推动作用。