电动自行车立法问题研究——基于对快递和外卖行业用车的思考

●任广章

（黑龙江省社会科学院，黑龙江 哈尔滨150010）

近几年，随着快递和外卖行业的快速发展，有助力装置的电动自行车因其成本低、对驾驶员无资格要求、通行灵活、速度较快，与电动三轮车、四轮车一起成为快递、外卖行业的不二选择，数量增长速度快。按照《电动自行车安全技术规范》相关规定，电动自行车最高时速为25公里，最大整车质量为55公斤，依此标准衡量，路面上行驶的电动自行车中有很多在速度、自重方面都已超过规定标准，也就是通常所说的“超标车”。“超标车”严格讲已超出电动自行车的范围，但在法律没有明确界定和相关部门检测之前，暂将其称作电动自行车。电动自行车辆在城市交通管理中没有明确的定位，造成交通出行混乱，执法困难，对公共交通秩序造成困扰，若不加以解决不仅对人民出行安全造成威胁，而且也将成为快递和外卖行业发展的阻碍。

一、电动自行车交通乱象

随着人民消费意识的变化和“互联网+”服务模式的不断发展，送货上门逐渐成为新消费主流，促进了快递和外卖行业的迅速发展，使电动自行车的使用数量也呈逐年增长的趋势。据中国报告网报道，在2018年全国交通工具产量中，电动自行车排名第二。自行车的销量也增长明显，以黑龙江省为例，据不完全统计，2018年黑龙江省约有电动自行车130余万辆，年增长率约为10%。电动自行车在推动快递和外卖行业发展，方便市民生活的同时也呈现诸多问题，交通违法频繁而给人民生产和生活带来严重安全隐患。

（一）交通违法行为普遍、交通事故频发

快递和外卖行业送单人员的收入与每日的送单量挂勾，速度直接决定了送单人员的收入，车辆速度越快自然送得越多，收入也就越高。长期以来，快递和外卖行业送单人员片面追求速度，交通安全意识相对淡薄，加上执法成本高，执法难度大，电动自行车闯红灯、超速、逆行、交叉路口抢行、不在规定车道内行驶、在车流中穿行、在机动车道行驶等交通违法行为十分普遍。极易引发道路交通安全事故。据不完全统计，黑龙江省每年查处电动自行车交通违法超过20万起以上，涉及电动自行车的交通事故超过3万起。据哈尔滨市交警部门统计，2018年哈尔滨全年涉及快递外卖两轮、三轮电动车与摩托车造成人员伤亡的交通事故大概是60起，死亡人数达60人，给人民的生命财产造成很大损失。

（二）电动自行车超标问题严重，事故隐患大增

快递和外卖行业中影响送单人员收入的主要因素除速度外，还有一个重要因素是数量，相同时间内送达数量越多，收益也就越多。基于此，很多快递和外卖行业从业人员纷纷对电动自行车进行改装、加装，以求多拉快跑。目前，城市道路上行驶的时速超过25千米、自重超过55千克、功率超过400千瓦时、不具有脚踏骑行功能的电动自行车很多，电动自行车“超标”情况非常严重。很多超标电动自行车实际上已经达到了机动车的标准，事故风险和事故损害风险大增。超标车辆平时缺少检测和管理，往往按非机动车条件上路行使，不需购买“交强险”，但一旦发生交通事故，被检测超出规定标准，就会认定为机动车，并按机动车进行处理，不仅影响交通秩序和交通安全，还会给使用者和伤者带来沉重的负担，不利于弱势群体保护和快递、外卖行业的健康发展。

（三）阻碍交通，影响市容

在一些交通集散地、批发市场、居民社区等区域，缺少非机动车停放区域，电动自行车往往在人行横道、盲道、消防通道等道路出入口处随意停靠、无序存放，对正常的交通秩序、市民通行、市容环境造成负面影响。特别是有些车辆停放在居民楼安全通道，存在很大的火灾隐患。电动自行车没有纳入登记管理，没有车牌，处罚对象不易确定，大大增加了执法难度。

二、电动自行车违法原因分析

（一）法律法规规定不明，执法依据不足

国家法律层面，对于非机动车的管理规范主要集中在《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》中，在地方法规层面，对非机动车的管理规范主要体现在各地的道路交通管理条例中，如《黑龙江省道路交通管理条例》。针对电动自行车的专门立法，目前只有个别省市有电动自行车管理办法或者条例，尚无国家层面的电动自行车专门立法。国家层面的法律、法规因考虑各地实际情况差异，对非机动车的管理仅作了一些原则性、基础性的规定，诸多具体问题没有涉及，地方的条例也仅对非机动车的登记、转移作了一些规定，但并没有涉及非机动车的生产、销售、通行及责任问题。近几年，随着电动自行车大幅增加而出现的新情况、新问题，更是缺少明确的规定。如超标的电动自行车定性和处理问题，如何对“超标”的电动自行车、燃油助力车定性等问题，由于没有明确的规定，实践中出现有的按机动车来处理，有的则按非机动车来处理的情况，造成执法标准不一，有损执法的严肃性和公正性。再如非机动车载人规定、改装规定的问题，现有法律、法规对非机动车载人未作明确规定，实践中对于电动自行车载人的行为进行执法时缺乏明确的依据。此外，对于加装改装情形的规定过于简单，也给现实执法带来不便。

（二）处罚力度不足，违法成本过低

根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，对电动自行车等非机动车无牌照上道行驶的行为处以警告或者最高50元罚款，违法成本过低，处罚起不到应有的惩罚和威慑作用。另外，执法的手段较为单一，主要就是罚款，扣留车辆的适用情形规定较少，实践中扣留车辆的情形并不多见。总体来看，违法处罚力度不够，处罚手段过于单一，违法受到的处罚低于违法行为带来的便利，起不到应有的引导与预防作用。

（三）电动自行车生产、销售管理缺失，责任主体不明确

市场上“超标”电动自行车的生产、销售一直存在，但对于电动自行车超出规范标准的认定需要对相应车辆进行技术检测，此类检测需由专业部门专业人员进行。由于电动自行车生产销售各管理部门之间没有明确的职责划分，加之此类车辆数量较大，检测成本高。实践中，相关部门之间往往权责不明，造成此类车辆在生产、销售管理方面存在空白。电动自行车超出规定标准得不到及时认定和应有的管理，消费者也无从区分，使“超标”电动自行车在市场上大行其道。使得一方面公安交通管理部门在道路上对此类车辆进行查禁，不允许上道；另一方面新的车辆又不断生产、销售。

（四）行业利益驱动，安全意识淡薄

快递和外卖行业是人员密集型行业，主要工作方式为分散式，快递、外卖送单人员遍布在城市的每个地方，为应对这种分散式的工作方式和提高消费者的满意度，快递和外卖行业普遍制定了严格的考核管理制度和奖惩办法，这些制度和办法的核心就是快速送达，但对于从业人员应遵守交通法规的培训与引导较为欠缺。另一方在，与其他行业相比，快递、外卖行业从业门槛较低，从业人员普遍文化水平不高，遵章守规的安全意识淡薄，而行业实行的以“快”为核心的评价制度，更是刺激快递外卖送单人员片面追求速度，无视交通规则，从而导致交通违法行为频出。

三、电动自行车立法之必然

目前，全国对电动自行车通行管理问题都有较为清楚的认识，有部分省市针对电动自行车管理采取了一定措施，也有部分省市出台了本地区的电动自行车管理条例或者办法。同时，《电动自行车技术规范》对电动自行车的范围提供了明确的界定标准。客观上，电动自行车立法条件已经具备。

（一）《电动自行车安全技术规范》为电动自行车立法提供了有力的依据

众所周知，由于电动自行车的使用不需要驾驶证和牌照，消费者出于成本考虑多会选择电动自行车为代步工具。近年来，由于快递、外卖行业的发展，电动自行车需求大增，不少电动自行车产品逐渐变得越来越大、越来越重、越来越快，大有发展成轻便摩托车的趋势，《电动自行车安全技术规范》实施前，电动自行车技术指标缺少国家强制标准，市场上通行的电动自行车的车辆性质难以准确界定。2019年4月15日正式实施的《电动自行车安全技术规范》是强制性国家标准，该规范将传统电动自行车划分为符合新国标的电动自行车、电动轻便摩托车和电动摩托车三部分，调整完善了电动自行车车速限值、整车质量、脚踏骑行能力等技术指标，明确了电动自行车的最高时速不超过25公里，整车质量最高不超55公斤，为电动自行车的界定明确了标准，为电动自行车立法提供了有力的技术基础。

（二）部分地区先行先试，为电动自行车立法提供可鉴经验

电动自行车立法牵涉多方利益，影响面广，部分地区先行先试褒贬不一。特别是快递、外卖行业普遍使用的电动自行车对城市交通的影响已引起各省市政府的广泛关注和重视。一些地方尝试采取措施进行治理，如深圳的“禁摩限电”令、南京溧水城区全面禁行“三小车”等，北京、上海等地出台了非机动车管理条例或者办法，针对这些举措，大多数人是持肯定态度的，也有部分人认为，这是打击和限制了快递和外卖行业的发展，各方利益冲突对立，需要审慎取舍。不论是肯定的意见，还是否定的意见，都是对电动自行车立法积累的宝贵经验，可以结合自身实际予以取舍，提高立法质量。

（三）电动自行车销售、使用、管理问题突出，电动自行车立法大势所趋

电动自行车在现实生活中展现出的系列问题已将电动自行车立法推上了日程。长期以来，因为缺少对电动自行车管理的法律法规，不仅给实现执法工作造成很大困扰，而且也给人们的出行及快递、外卖行业发展造成很大影响。进行电动自行车立法，进一步规范城市交通，为政府依法行政提供法律依据，为维护公共秩序和交通安全提供法律保障，为打造良好的城市文明和经济环境提供有力支持，有助于快递和外卖行业和从业人员增强法律意识，树立法治观念，合法有序地进行生产经营，将具有产生良好的社会效果和法律效果。

四、规范电动自行车管理的立法建议

（一）立法应坚持的原则

电动自行车立法是一个综合性、系统性工程。电动自行车管理问题虽然在交通执法方面表现集中，但电动自行车的问题不只存在于交通管理方面，在生产、销售等方面也存在诸多问题，需要立法规范。

1.全面管理原则

电动自行车是非机动车中管理问题最多、矛盾最突出的车辆，针对电动自行车存在的一系列问题，应从源头治理出发，对电动自行车的生产、销售、使用、报废各个环节加以规范。既要考虑电动自行车生产及使用者的实际情况，也要考虑公共交通秩序和快递、外卖行业发展的需求。

2.鼓励低碳出行原则

对电动自行车的环保属性要给予明确和肯定，鼓励和提倡绿色出行，明确电动自行车的路权。政府相关部门应对电动自行车等非机动车行驶道路进行规划，完善非机动车道路建设，建设和完善非机动车停放设施，设立废旧电池回收点等，不断完善非机动车服务项目。

3.落实监管原则

明确电动自行车生产、销售的主管部门，明确电动自行车生产、销售、管理各职能部门的主体责任和工作职责，保证在统一标准下各职能部门能够有效衔接。做到电动自行车生产有监督、销售有监管，杜绝“超标”电动自行车的生产和销售。完善监管措施，实行电动自行车合格产品名录公示，让消费者买的明白，充分发挥监管职责。

4.利益兼顾原则

引导和促进快递和外卖行业健康发展与维护公共交通安全两者兼顾，快递和外卖行业需要扶持，也需要管理和规范。快递、外卖行业在方便大众生活的同时，还带来了大量的就业机会，成为助推社会经济发展、创造就业岗位的重要行业。同时，其从业人员不规范的驾驶行为也产生了系列交通问题，给交通安全带来隐忧。在立法时，应注意协调和平衡各方的利益关切。对于快递和外卖行业用车既要满足行业发展的交通需求，给予必要的关照，也要兼顾公共交通安全的实际，制定必要的管理措施和规范。

（二）立法建议

1.明确电动自行车范围，做好与机动车法律法规的衔接

长期以来，电动自行车概念范围不清，与两轮轻便摩托车、动力驱动的两轮车及“超标”电动自行车、平衡车等没有机动车牌照的助力车都被称为电动自行车。各地标准掌握不一，造成执法尺度不统一。电动自行车立法应当明确电动自行车的范围，应明确滑板车、独轮车、平衡车属于滑行工具，不具有路权，不得上道行驶，明确动力驱动的三轮、四轮车为机动车，将其纳入机动车管理，明确“超标”电动自行车不属电动自行车，纳入机动车管理或者实行过渡期管理，过渡期后予以报废。

2.对快递和外卖行业用车区别对待，专门规范

近几年，快递、外卖行业得到了长足的发展，在电动自行车等非机动车的使用上有较大的需求。同时，快递、外卖行业用车情况比较复杂，既有电动自行车，也有摩托车和动力三轮车、四轮车等机动车，电动自行车的立法对快递和外卖行业用车甚至行业发展都将会产生较大影响。立法时，要考虑到此类行业的发展需要，可对快递、外卖行业用车进行专门规定，推行行业用车的专用化、制式化；另一方面，也要考虑到此类行业的社会责任，针对社会反映强烈的有关快递和外卖行业用车逆行、超速、闯灯、改装车辆等问题，制定有针对性的规定规范，可以考虑规定企业负责人约谈制度、不良行为公示制度以及扣押车辆、处以罚款等措施。引导快递、外卖行业的从业者、管理者也要跳出自身利益框架，从城市发展整体格局出发，加强对行业从业人员交通安全意识的培养，探索创新配送模式。

3.完善电动自行车生产与销售管理，建立产品名录公示和实名销售制度

长期以来，由于电动自行车的生产、销售在源头上管理不力，不少超标电动自行车被生产出来、流入市场。由于电动自行车没有向机动车那样的合格产品名录，对于上市销售的电动自行车是否超出规定标准，是否为合格产品，消费者无法知晓，无从判断，很多消费者误买了超标的电动自行车，并承担了不必要的风险。为此，电动自行车立法应规定实行电动自行车产品销售名录公示制度，对符合国家标准的电动自行车生产企业及产品进行公示，一方面可以较好地保护消费者的知情权，便于消费者选购，对于公示目录内的产品，消费者可以放心购买；另一方面公示目录内的产品，可视为生产和销售企业向消费者作出的交易承诺，一旦生产、销售了不符合国家标准的电动自行车，则承担无条件退货退款的责任。对于网络销售平台，实行实名销售制度，对交易平台的销售者进行实名登记，明确销售责任，便于责任承担。

4.对电动自行车进行登记管理，保障电动自行车路权

电动自行车节能环保，是低碳出行的首选，提倡和鼓励绿色出行，必须维护电动自行车的路权。对电动自行车实行登记管理，发放牌照。明确禁止改装、加装电动自行车等使用“超标”电动自行车的行为。对于“超标”电动自行车、没有纳入国家机动车公告目录的电动三轮车实行过渡期管理，发放过渡期牌照，过渡期满禁止上道通行，实现电动自行车的平稳过渡。笔者注意到，《黑龙江省电动自行车登记管理办法》于2019年11月29日向社会公开征求意见，拟对电动自行车实行登记管理，但该办法仅对电动自行车登记相关事项进行规定，不论从法律位阶，还是从规定范围来看，都不能解决电动自行车现存的问题，应通过更高位阶的立法，全面规范为宜。

五、结语

电动自行车是城市交通工具的重要组成部分，长期以来，电动自行车管理缺乏相关法律法规规范，对城市交通和人们出行造成很大困扰，给人们的生命和财产安全带来较大的安全隐患，对快递和外卖行业的长期健康发展形成一定程度的制约。进行电动自行车立法，对电动自行车从生产、销售、使用进行全面规范，对电动自行车的管理，做到有法可依，做到快递和外卖行业发展与道路交通安全兼顾，对实现对电动自行车的有效治理，对维护公共安全、规范交通执法、促进快递和外卖行业发展具有重要意义。