居民自治视域下的社区治理体制构建研究

2020-02-25姚凤珠

法制与经济 2020年5期

●姚凤珠

（青海民族大学，青海西宁810007）

一、相关概念、社区发展历程及治理重要性

（一）相关概念

英国政治学者戴维·赫尔德认为：“自治，意味着人类自我思考、自我反省和自我决定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路径行为的能力。”①学者韩铁英则认为：“自治就是在不受外界制约的情况下，按照自己的意志亲自处理与自己有关的事情，即意味着独立性和自律性。”通俗一点说，就是“自己管理自己”。②因此对于居民自治有学者指出：“社区居民自治，归根结底是居民能够自主的不受任何阻碍的行使民主权利，这是居民能够自主管理，民主决策的根本前提。”③

（二）社区治理体制的由来及历程

我国城市基层治理在经历几十年发展中，经历了从不成熟到相对完善的发展过程。相对应的城市管理体制也在不断变化之中，从20世纪30年代“保甲制”再到“单位制”和“街居制”相结合的城市管理模式，我国城市基层治理取得了相对较好的管理效果，这一时期社会稳定民主政治也得到了长足的发展。伴随着改革开放的到来和改革的不断深入，经济快速发展社会结构也在不断变化，原有的“单位制”管理模式已不在适应城市的发展而逐步解体。“街居制”由原本辅助的“配角”身份在“单位制”解体后承接职能转移中发挥了一定的优势和作用，然而随着时间的不断推移“街居制”也显现出其固有的弊端。如伴随着城市规模的不断增大管理社区的数量也不断增加，户籍人口大规模增加造成管理困难等一些新的问题不断涌现，有必要改革城市基层治理模式的“社区制”管理模式也就顺应时代的发展应运而生。

对于“社区”这个学术概念最早是由德国社会学家腾尼斯将其定义为：“由同质人口组成的，关系亲密，守望相助，疾病相扶，富有人情味的社会群体。”学者吴克昌认为：“社区是某一地域空间由一定生产方式创造的具有功能自足性和社会结构完整性的社会生活共同体。”④1986年国家民政部首次将“社区”概念引入了城市管理。从此在不断的实践中我们创造了不同类型的新型居民自治下社区治理模式，如“沈阳模式”“江汉模式”等等不同居民自治管理的社区管理模式，但是在实践中表现出不同的利弊，这些都对我们的研究提供了广阔的空间。

（三）社区治理的重要性

党的十九大报告中提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”，⑤其中加强社区治理体系是关键环节。随着我国经济和社会的不断发展，城镇化水平的持续提高，城市社区发挥着越来越重要的作用。

二、D社区概况及存在的问题

（一）概况

D社区是位于H市境内的新建城区，由于城市规模的不断扩大，新社区组织也在不断建立，国庆街道D社区于2011年1月成立，坐落在D社区A小区。目前辖区内有A、B区组建成立。辖区面积638767平方米，辖区入住居民6109户。目前入住居民2868户，总人口7079人。

（二）存在的问题

新社区的建设与完善并不是一蹴而就，按事物的发展规律从不成熟到成熟的一个发展过程，通常各种问题总是在管理中不断暴露和凸显。通过一则居民自治下居民房屋维权的案例真实地反映出在社区治理过程中，社区管理中所存在的问题。

A小区28幢楼交房时间为2013年，期间出现质量问题最后一次维修时间为2016年。2019年出现更为明显的外墙脱落事件，居民通过物业公司，通过居委会等各种途径对出现的问题表达自己合理的利益诉求而得到的回应却是漫长的等待，同样的回复都是有关部门正在处理中……

基于对本社区居民的相关调查，通过问卷发放的方式发现此社区管理的问题不仅对物业管理的抱怨，对于居委会在实践中起到的作用的质疑，更加明显的发展倾向是对于整个社区管理的体制的不满。

1.居民维权找不到责任主体的窘境

在社区的治理中，不同的治理参与主体本应有不同的职责，且各自分工明确，权责一致互相监督发展。从居民自治的理论设计来说，居民委员会是居民自治的执行机构，在居民利益受到损害理应代表广大的群众维护居民的利益，同时更多的居民在第一时间也会倾向于向其表达合理的利益诉求。从数据显示46.74%被调查者更加乐意找居委会处理问题，而33.7%表示想联系媒体来曝光问题，受社会舆论的关注而解决问题。通过对数据的收集分析来看，多达32.61%的受访者不知道社区居民委员会是什么性质的组织，更有25%受访者错误地认为社区居民委员会是政府的派出机构。

现实是作为居民自治的执行机构居委会并没有像人们所希望那样成为解决问题的机构。居民对于出现的维权事项所更加倾向于求助的对象显示，在对社区管理的多元主体中，业主委员会、社区居委会、街道办事处都不能解决问题时，居民往往会向更高层次的行政机构表达自己的利益诉求，达到44.57%，而对于问题的解决在实际中往往不能得到很好的结果。

2.政府主导的社区建设与人员任用

通过对受访者的数据分析得出，43.48%的受访者表示从没接到关于社区居委会的选举的通知，有25%的受访者同样认为居委员会是政府的派出机构也自然认为它是一个政府机关，居委会的成员通常由政府直接指派或任命。从实践的层面来看，我国新建城市社区其社区的组织建设通常是由政府主导，其中不仅包括从党组织的设置也包括社区居委会成立都无一不是政府在发挥着主导作用。在城市社区的建设完善后，因为没有相应的退出机制，这样造成了社区管理在实践中深受上级政府的行政干预，执行机构完全听命于上级领导机关。

在受访者中，53.26%的人认为在社区治理中党支部、党总支在社区的建设中应当起到全局的领导作用。高达61.96%的受访者认为政府在社区治理中应当负全面责任。这是在实践中一对矛盾体的存在。政府过度控制会引起社区自治的僵化，必然会使基层组织成为上级政府的“腿”的现象。

3.居民的参与性不足

从居民个人对于权益维护与社区管理的参与性来看，数据显示女性比男性更加积极。从年龄层次来看20—40岁的年龄段的居民主动参与社区管理达到82.61%，而50岁以上的居民则只有17.39%。在居民的日常沟通媒介中发现96.74%居民通过微信业主群、QQ业主群等现代化通讯方式进行交流。但是在调查中发现多达36.96%的居民对维权事项及社区治理没有参与过集体讨论。

4.相关法律、规章制度的缺失

通过查阅相关文件发现，2018年以前整个H市（国务院批准的较大市）没有一部相关对于社区治理的相关法规与规章制度。同时更加细致化的社区居民公约及行动规章也不尽全面，最近的地方性法规《H市居民委员会工作管理规定》是1992年1月20日所颁布，旧的法规制度没有随着经济社会的发展而作出与时俱进的更新。这些对基层社区治理实际操作上带来的更多的是实施的困难，社区治理过程中没有新规范也是社区治理过程中的障碍。D社区也存在着同样的问题。

三、社区治理中存在的问题

基于以上调查在D社区治理中出现的问题，从中得出其中原因主要表现在：社区治理中不同治理主体的权责不清，利益关系错综复杂；政府对社区管理的干预；居民参与性不足；相关法律、规范的缺失等原因。

（一）社区管理的权责不清

1.不同主体之间的权责不清

社区管理中拥有多元治理主体，作为内部系统的居民会议、居民代表大会及议事协商会议及社区居民委员会不同的自治组织主体之间在各自的权责关系中普遍存在着边际模糊的现象。在一些地方甚至会出现组织机构不健全的现象，这些都是在社区管理中出现治理混乱的因素之一。同时对于社区管理主体的外生态系统中，社区党委、基层政府及相关的社会组织，对于社区治理过程中出现的各种权责不明晰的现象在实践中也更加普遍存在。

2.社区居民委员会与业主委员会和物业服务之间的关系复杂

从社区管理的设计逻辑来看，居民委员会是社区居民自治的执行机构，业主委员会是社区业主为了自身的利益向不同治理主体表达自身诉求，同时对物业管理进行监督的居民自治组织。物业管理是以服务所在社区的环境卫生、安全保卫等相关事项的营利机构。在实践中，社区治理过程中出现的主要矛盾主要出现在业主与物业之间。而居委会作为事实上领导和监督物业服务的职能在一定程度上因为两者之间的关系复杂而没有发挥实际的效果。而作为社区主人的业主为了自身利益组建业主委员会而对物业服务企业起到直接监督，甚至更换物业的情况在各地时常发生。

（二）政府对社区治理的行政干预

通过实践来看，新建社区通常由政府出于对社会治理的考虑，由政府主导并按照社会发展需要，根据行政区域的划分设置不同的基本单位以便加强对社区的管理。而对于形成已久的传统社区而言，对于社区的改革通常也是在政府的主导下进行。

居委会成员的选举也是由政府主导下进行，一般的居民对于选举的热情不高，认为与自己无关，这些都对基层社区治理带来困难。社区管理人员从理论上来说应是由通过居民会议或居民代表会议选举产生，不领取报酬。然而实践中，发现社区管理人员的薪资多数是由政府财政拨付，同时对于社区的办公场地及相关设施的配置都由政府给予解决。

（三）社区居民的归属感和参与热情不高

1.居民缺少归属感与认同感

社区是整个居民共同生活、娱乐、参加各种活动的场所。随着市场经济的发展，居民由传统的血缘、地缘的社会关系更多地转化为现有的业缘与利缘关系，大多数居民只是把社区作为一个居住的地方，不能真正融入社区的社会生活中，对社区缺乏归属感、缺乏认同感。正如费孝通所说的：“社区建设硬件是必要的，但软件更重要，要使社区真正成为一个守望相同的共同体，还得依靠居民的共识。”⑥

2.居民的被动参与及热情不高

社区居民自治的本质意义在于居民自主决策、自主管理，当居民真正认为社区公共事务关乎自己利益时才会主动参与其中。但在现实中，正如前文中所提到的居民对于物业都不曾参与维修事项的讨论，认为这是物业管理方面应该负责的事务与自身没有多大关系，会有别人积极去处理。从而说明一部分居民没有参与的意识，他们认为参加有关具体事务的讨论再到参加社区会议，讨论公共事务是一种义务，而不是居民的权利时，往往会造成只是被动的配合。由于社区居民的社会结构的不同，参与社区管理的热情不高，从而对社区居委会的选举、居民共同的社会文化活动，提出社区管理方面的意见、建议都没有参与的动力。这不仅是出现在某个特定的社区，更是普遍存在于不同地方的共性问题。

（四）法律、法规的不完善与立法的滞后性

1.相关法律、法规的不完善

由于《宪法》和《居民委员会组织法》是当前社区居民治理建设中的两部指导性法律，无论是其内容还是涉及的广度都不能满足现在快速发展的社区治理的需要。更多只是原则性与宏观方面给予了相关规定，对于具体的实施过程中，还是要各地方根据自身的实际情况，真正做到具体问题具体分析，在不违背法律的前提下制定更加符合地方特色的行政条例和管理办法。同时社区内部微观性和实践性的治理对社区治理也至关重要，自治管理章程和社区居民公约也是对社区内居民进行治理的最好行为规范。配套做好“国法”与“家法”相结合，只有这样才能达到治理的理想目标。

2.相应立法工作落后于社区的发展速度

由于我国商品房市场的高速发展，城市的发展日新月异，城市化率提高的同时面对是如何治理新建社区问题，新社区必然要被纳入社会化的管理制度之中。但是到目前为止，一些地方仍然没有专门的社区管理规范，相关立法工作滞后于社区治理的实际需要。

四、居民自治视域下的社区治理体系构建对策

基于对当前社区治理当中出现的问题，可以从以下几方面给出建议：强化党委的领导核心地位；政府在社区治理中应当负责而非主导；推进民主协商机制的形成；加强社会协同治理的良好局面；完善和制定相关法律、法规。从这几方面做到社区治理体制的构建是社区今后发展的新要求，也是符合时代发展的规律。

（一）强化党委领导

传统“单位制”“街居制”的城市基层管理中更多是从行政领域来发挥对城市基层的管理作用。随着“社区制”的不断发展及在全国范围内的推广，以“沈阳模式”为蓝本的中国城市基层管理模式发生了根本性的变革。社区党委从一个“局外人”转化成社区建设与治理的领导核心。“社区党组织是社区居民自治的带头人，对社区自治工作出现的新问题提出解决思路，领导居民开展自治活动”。⑦党委主要负责的是在社区中宣传党的路线、方针、政策，负责做好党员的管理教育和发展工作，团结和带领社区建设及所属党组织和广大党员做好群众工作，保证社区成员自治的方向，这些是在实践中得出的宝贵的经验与总结。

（二）政府全面负责

当前更多的社区建设更多地还是以政府的行政权力为主导推进社区的建设，近年来特别是市场经济的快速发展，新建社区的治理问题是摆在政府治理基层社会问题的一个重点和难点。但是过度的行政主导必然会导致社区治理过程中逐步行政化的趋向，这是今后要改革的一个难点。社区的逐步完善，政府的干预就应当适时退出，给予居民更多的自治权力，政府在过渡时期所扮演的角色应当由传统“家长式”的管理者转向平等的监督社区治理的角色，更多地引导居民自治以达到社区治理的新变化。正如费孝通提出：“基层政府在积极动员居民参与的基础上，要及时而充分地授权给居民，增加他们参与决策的机会，尽可能地把社区层面与居民直接有关的公共事务交给居民自己来决定。逐步使居民从认可具体事务上的自我决定，进到认可决定的方式，进到认可作出自我决定的权力。最后形成认可和尊重自我决定的习惯和制度”。⑧政府在前期的主导到后期的退出机制是实行基层社区治理长期面对的实现问题，只有政府放权才能真正做到基层居民自治的完全实现。

（三）推进民主协商

社区有着不同的权责主体，在社区建设与治理中如何协调与处理不同主体之间的权责关系对社区的治理起着至关重要的影响。实践证明，在社区不同的参与主体中，社区党组织、社区权力议事机构、社区居委会、居民四者之间的权责关系是影响社区治理的关键因素，处理好权责关系是实现社区自治和治理的必然要求。当下，如何在基层社区发展的进程中维护好居民的核心利益是居民自治制度有效运转的核心问题。有学者指出“民主协商治理是具有中国特色的人权实现途径和机制”。对于不同主体在各自管理范围内的混乱的问题，明确党委与居委会、居民议事机构与居委会之间的职责与权属关系，更加明晰自身的定位与职能所在，在更大程度上能够做到遇事不推诿，相互之间能够做到彼此督促作用，真正实现社区治理过程中和谐，更好地发展民主协商这一社区治理的基本要素，为不断发展的社区治理提供一种范式借鉴意义。民主协商是基层民主政治发展标志，同时也是新时期基层治理的新要求。从“基层选举”到“基层协商”的制度重心变化体现的是党和国家关于基层民主发展方向的一次战略转变。“因为基层协商更加有利于弥补基层选举的不足，改善基层治理因基层选举带来的混乱局面，维护了基层社会的稳定，同时也在另一方面巩固了党的执政根基”。⑨

（四）发展社会协同

“政府在公共事务复杂难解、公民社会日渐趋强的背景下,努力用创造性思维、开拓性思路及务实性行动,力争改变政府单一主体管理社会的格局，希望实现社会治理理念、模式、方法等的全面转型”。⑩在社区的治理过程中，引入外部社会力量，不断协同社区自治组织体系的完善和更新，以此来激活相对封闭的自治体制。在实践层面,政府如何通过有效的协同机制更好地整合社会治理各主体的功能,形成协同治理效应。为了基层治理的现实需要,要切实做好对地方政府与公民、非营利组织的协同理论、关系和路径进行探讨，认清在实践过程中遇到的新情况新问题，应采取的新对策及取得的成效，就构建以地方政府为主导下的社会协同治理机制。只有不断引入新兴的社会力量才能使社区的治理更具有活力与特色。

（五）激励公众参与

社区是由不同结构的人群所组成，所以要整合不同群体的利益需求，更多地动员居民积极参与社区各项事务管理，对共同生活的社区治理提出具有实践意义的建议和可行的具体办法，为更好地建设美好社区贡献一个居民的力量，以此来维护自身利益及全体居民的共同利益诉求，为整个社区治理提供更加广泛与多元化理论来源。只有全民的参与才会有社区治理更好地发展。

（六）完善法律保障

当前尽管有国家基本法律和相关基层自治文件对社区自治作出明确的规定，但是更多的是从宏观性与原则性方面来制定相关政策与规定，然而从当前城市基层社区治理的实践中来看，基层自治组织有相对广阔的自治空间，但没有自治权，“基层治理形式是单中心（集权）权威秩序，而不是多中心（分权）自治秩序”。⑪所以有必要在相关法律方面更加明确规范，给予基层治理更多具有实践性的指导文件，从而从法制上激活基层治理的活力，为不断发展的基层民主政治发展提供法律保障。