对我国公证工作改革发展的几点思考

2020-02-25李凌云

法制与经济 2020年5期

●李凌云

（合肥市中安公证处，安徽合肥230002）

一、我国公证制度建立和发展的简要历程

公证制度于清朝末年引进我国，经历了民国时期的发展。1951年9月，我国颁布了《中华人民共和国人民法院组织暂行条例》，规定由县级人民法院和中央及大行政区、直辖市人民法院管辖公证及其他法令所规定的非诉事件，办理公证事项是法院的职能。1951年后，公证组织在我国大中城市及县级城市相继建立，并开始办理公证业务。司法部于1959年9月被撤销后，除了几个大城市办理一些涉外公证业务外，国内公证业务停办。在司法部被撤销的近20年里，司法行政事务包括公证工作由法院负责。1979年司法部恢复重建，确立公证处归属司法行政机关领导，公证制度逐步得到恢复与发展。2006年，《中华人民共和国公证法》（以下简称《公证法》）诞生，标志着我国公证事业的法制化建设进入了一个全新的阶段。

总体来说，改革开放以来，我国的公证事业获得了长足的发展，但是公证在当下无论是在理论上、制度上还是实践上、体制机制上都遭遇了瓶颈，不能适应社会的现实发展需求。因此，继续推进公证改革和发展是当务之急。

二、公证改革的必要性

公证作为一种舶来的法律制度，在中国建立的时间不长，既存在先天的不足，又存在后天的营养不良。

（一）公证性质存在争议

《公证法》第二条规定：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”对公证的主体、客体、功能作了规定，但只是从职能的角度对公证的性质进行界定，对于公证是什么性质的证明和由何种性质的主体来证明，未作规定，从而导致了实践中的争议。此外，在公证法条文的逻辑体系中，既可以找到以公法行为对公证进行界定的制度设计，也可以找到以社会服务行为对公证进行界定的制度设计，更加加剧了对公证性质的争议。

当前，理论界和实务界对公证性质的争议主要存在于以下几个方面：一是公证行为是公法行为还是私法行为；二是证明行为是国家权力的行使还是社会服务的供给；三是权力的行使或者服务的提供与机构的性质和组织形式是否冲突。这些争议对公证工作的发展产生了不利的影响。

(二）公证体制也即公证机构组织形式不统一

《公证法》规定了公证机构的定义，但没有对公证机构的性质和组织形式作出规定。实际上，如果公证的性质确定是公法行为，也无须规定公证机构的组织形式，因为没有其他选择：在现行国情下，公法行为应当由公共机构来行使，公共机构只能是行政事业单位。

由于公证的性质不确定，《公证法》对公证机构的定义具有相当大的开放性和包容性，各种组织形式的公证机构都有其存在的合理性，都不违反《公证法》第六条的规定。实践中，公证机构有以下几种组织形式：一是行政体制，公证机构是行政机关或者行政机关的内设科室，完全按机关的管理模式来运作；二是事业体制，其中包括自收自支、差额补助、全额拨款等三种类型；有的参照公务员管理，类似于行政体制，有的机构是事业体制，但人员全部是公务员；三是合作制，类似于合伙组织；四是法定机构，以特定立法的形式，界定机构与政府及相关部门的关系。公证机构组织形式的多样化，导致各公证机构面临的外部环境存在较大的差异，给公证机构的正常运行和发展造成很大的困难。

（三）公证执业环境有待改善

由于缺少法定公证事项，近年来出台的法律法规对公证执业空间形成了一定挤压。公证机构对申请公证的事项以及当事人提供的证明材料进行核实时，有关单位或者个人以种种理由不予协助，使公证调查核实工作难以开展。一些不法分子骗取、伪造、买卖公证书或者使用伪造公证书等违法手段进行诈骗以牟取非法利益的事件屡屡发生，但公安机关对此类违法行为打击不够，给公证员及公证处带来了执业风险和不良影响。

三、我国公证改革的路径

从全球范围来说，公证这一古老行业面临着巨大的机遇和挑战，处于新一轮的变革过程中。如何抓住机会，推动我国公证制度的改革和发展，是当前我们面临的重大课题。

（一）科学认识公证工作的基本属性

在大陆法系国家，公证是一种“准司法制度”，设置公证制度的根本目的在于保障民事主体意思自治的前提下，实现国家对重大经济活动与公民、法人和其他组织的重要法律行为的适度干预，以预防经济纠纷的产生和避免可能发生的社会矛盾，维护经济活动的正常秩序和社会的和谐、稳定。在这些国家，公证的证明权属于公权，公证人都是通过法律的授权，代表国家履行职责。任何大陆法系国家的公证改革，都不可能突破和动摇这一基本前提和基础。

在我国，建设有中国特色的公证制度是公证改革和发展的总体目标，这一目标的实现，有赖于在实践中不断探索，也有赖于理论上的不断创新。《公证法》确立了公证机构是国家证明机构的性质，明确了公证机构的公益性、非营利性，是符合我国公证工作改革和发展实际的。因此，坚持和完善中国特色社会主义公证制度，就要坚持公证作为预防性法律制度的基本定位，坚持公证的证明权是公权的原则；坚持公证机构作为非营利性证明机构的基本属性；坚持公证员作为社会主义法律工作者的基本特征。这不仅符合我国公证制度的本质属性，也符合我国公证制度的历史实践，这一基本认识任何时候都不能动摇。

同时，我们也应当看到，公证工作具有法律服务的属性，公证资源和服务可以适度由市场来配置和调节。在荷兰公证改革的过程中，采取了一系列由市场来配置和调节公证资源的做法。一些地区，采取设立法院公证人来满足社会对基本的公证服务需求，设立民间公证人来满足社会对优质公证服务需求的做法，兼顾了公益和市场两个方面，取得了较好的成效。因此，适当引入市场调节机制，根据社会需求来确定公证服务资源的配置，以提高服务水平和效率；在内部分配上采取更为灵活的政策，以调动公证员的积极性和引进高素质的人才，这既符合国务院批准的《公证体制改革方案》的要求，也符合中发〔2011〕5号文件精神。

（二）健全和完善公证工作组织体系

公证活动的具体组织者、实施者是公证机构，公证机构的组织形式既要体现公证的基本属性，又要能充分满足社会各界对公证服务的需求和期待。

《公证法》确立了公证机构是依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构的属性，明确了公证机构的公益性、非营利性，是符合我国公证工作改革和发展实际的。我国公证体制改革应当坚持以下基本原则：一是不能走“回头路”，要继续深化落实2000年《司法部关于深化公证工作改革的方案》的有关要求；二是方向要明确，不能继续模糊公证机构的性质和定位，要统一公证机构体制的发展方向；三是不能搞“一刀切”，要根据各地公证工作发展实际，在保障欠发达地区公证机构生存和发达地区公证机构发展的前提下，区分具体情况，分步骤推进体制改革工作。

对于事业体制公证处，一是要争取有利于公证事业发展的管理模式，把自收自支的事业单位作为公证机构的基本体制。二是要确保事业体制公证处的人财物自主权，确保公证机构自主管理权，依法独立开展业务。三是要加大保障力度，积极争取财政部门的理解和支持，对于自收自支的公证机构，不再收取有关非税费用，不再调节其收费；积极争取人事部门的理解和支持，探索实行适合公证行业特点的“大保障、小激励”的绩效工资制度；争取社会保障部门的理解和支持，将公证从业人员全部纳入社保体系；积极争取编制部门的理解和支持，合理核定公证机构编制数，并实行相对灵活的编制管理方式。

（三）为公证工作改革和发展提供保障

积极协调各相关职能部门，为公证工作发展发展创造良好的外部环境。要研究出台相应的政策，争取在有关民事实体法以及司法解释中对法定公证事项、公证文书效力等进一步作出明确规定，为公证工作更多地介入经济社会发展的各个领域创造必要的条件。争取有关部门的支持和配合，为推进公证机构事业体制改革、完善公证收入分配和财务管理制度、帮助已转为事业单位的公证处减轻税负，营造良好的发展氛围。与国家发展和改革委员会进行沟通，依法、合理、适度调整公证收费标准；与国家税务总局进行协商，根据公证的公益属性和预防纠纷的职能作用，完善公证收入分配税收政策；与住房和城乡建设部进行联系，进一步明确房产登记管理中有关公证的职能地位和保障作用；与中编办进行研究，为推进公证机构事业体制改革明确政策依据。

加强与公安、工商、银监会等部门的联系沟通，就贯彻落实《公证法》、落实公证机构审查核实权形成一致意见，解决公证机构调查核实证据材料中遇到的困难和问题。要会同公安等有关部门研究打击故意向公证机构提供虚假材料骗取公证书的行为等问题，依法维护公证机构的合法权益。

（四）提高公证工作的公信力

公证质量是公证工作的生命线，是公证公信力的直接体现，公证改革如果忽视公证质量，一定是不成功的改革。要把提高公证质量，维护公证公信力作为公证改革的首要目标。一是建立健全质量标准体系，建议司法部对现有的办证细则根据新颁布的法律法规进行清理和修订，建立健全全国性的质量标准体系。二是完善公证监控方式，建议司法部尽快出台公证信息化应用标准，推进公证信息化基础设施建设和应用软件开发和推广工作，把信息化手段应用到公证质量监管过程当中，实现事前预防、过程控制。三是完善公证质量责任追究机制，建议司法部制定出台公证质量事故处理相关规定以及公证机构和公证员违反行为处罚办法，规范公证质量责任的认定、处理和追究。四是建立以办证质量为中心的考评和收入分配机制，在公证员考核奖惩、收入分配制度的制订过程中，围绕公证质量这一核心，真正将评先评优、考核奖惩、收入分配等与公证质量挂钩。

（五）加强公证队伍建设

我国的公证改革和发展，归根到底要依靠一支高素质的公证队伍来实现，要建设一支“坚持信念、精通业务、维护公正、恪守诚信”的优秀公证队伍，全面提升公证队伍的执业能力、执业水平、执业公信力。出台加强公证队伍建设的若干意见，明确发展公证员队伍的基本思路，引导公证机构形成合理的人员梯度，切实解决公证行业高端人才不足，部分县域公证机构公证员“量少质弱”、青黄不接的问题。

注重骨干公证员和高层次人才的选拔培养工作。通过进修培训、学习交流、经费支持、宣传表彰等方式，让政治上可靠、发展潜质好、专业素养强的优秀公证人才脱颖而出，形成行业领域带头人，示范和带动全行业队伍建设。

开展行业评先评优。部署开展“全国优秀公证处、优秀公证员”评选表彰工作，树立行业典型。加强对先进典型的宣传报道，激励行业士气，树立行业形象。

加强公证业务培训。根据公证业务需求开展专题培训，切实增强培训的针对性和实效性。探索开展公证培训基地建设，选择一批管理水平高、质量监管到位的公证处作为培训基地，有计划地安排新执业公证员、质量监管不力的公证机构负责人到基地进行跟班培训。

（六）创新服务方式

法定公证业务是公证事业的改革和发展的基础。同大陆法系国家的公证相比，我国公证在维护市场经济秩序，保护公民合法权益方面的作用还远没有充分发挥出来。一方面市场主体不懂得如何审查、判断交易对方的资质，从而使自己面临巨大的交易风险；另一方面是由于社会缺乏对公证的认知，导致公证业务量不足，公证工作被冷落。因此，要运用好公证独特职能作用，积极寻求服务领域新突破，积极介入政治、经济、文化等各个领域。

从公证工作发展的总体态势来看，传统公证业务远未达到饱和状态，仍然有相当大的发展空间。同时，新型公证业务还处于起步阶段，谁能率先开展，谁就能占得先机。既要巩固稳定传统的占支柱性公证证源，也要发现培育新的业务增长点；一方面把传统业务做精做细，做大做强，另一方面要集中全力拓展高端公证业务。

在服务职能方面，要敢于打破公证只能提供证明服务的条条框框，拓展提存、抵押登记等事务类业务，进而延伸到其他非诉讼法律服务。在服务领域方面，要突破民事类业务的限制，拓展公司、票据、保险、海商等商事领域。在服务方式方面，积极探索为当事人提供综合性、全方位、全程公证法律服务的途径和方法，拓展服务深度，提高服务层次，实现公证单一职能向综合职能的转变。特别是对金融房地产业务，应当增扩服务内容，提供延伸服务，由单纯的合同公证扩展到证前的项目论证、资金监管、证中的代理、证后的保全证据、纠纷调解等领域，使之成为可持续发展的基础证源。

从欧洲大陆法系国家以及上海、深圳等地公证工作发展的实践来看，公司事务是与房地产、婚姻家庭等业务并列的支柱性业务。要围绕完善公司法人治理结构，积极拓展公司章程、股东会、董事会会议及记录、公司设立等公证业务；围绕公司运营，积极拓展公司股权转让、合并、财产转让等公证业务；围绕企业融资，开发办理新型金融产品融资公证事务。