矛盾纠纷多元化解体系建设研究——以苏州市W 区为例

●沈忠赟

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）

一、当前W区矛盾纠纷排查化解情况

（一）优化组织队伍，延伸纠纷调解触角

W区实行队伍建库管理，建立调解员信息库和专家咨询库，囊括区、镇、村（社区）、网格四级调解组织、调解员和调解专家人才基本信息；注重发挥专业性、行业性调解组织作用，专门解决专业性强、行业规范复杂的矛盾纠纷，设置“退役军人法律服务窗口”，专门为全区退役军人调解矛盾纠纷，提供法律咨询服务；人民调解员进899个基层网格，织密人民调解网络，关口前移、重心下移，充分发挥四级调解网络的支撑作用，为网格调解提供专业支持；培育调解品牌，推行一镇区建成一品牌调解工作室，已实现8个区镇全覆盖。

（二）坚持问题导向，搭建专业调解平台

W区以“网格+网络、线上+线下”建设理念为思路，构建“网格化+大调解”社会治理新模式，全力打造网格“枫桥经验”。线上打造区矛盾纠纷网格多元调解平台，以“四级联动、四位一体、多网融合、多调对接”为基本构架，横向打通人民调解、联动指挥、综合执法等区级平台，纵向推进区、镇、村（社区）、基层网格四级平台和移动终端建设，推动矛盾纠纷发现、流转、处置、督办、反馈、考核等环节全程网上留痕。线下推进人民调解进网格，网格巡查员负责发现矛盾纠纷，网格调解员主动介入化解矛盾纠纷，矛盾当事双方自愿调解的，进入人民调解程序，切实改变了传统的当事人单方发起、调解员“等案上门”做法。

（三）建立非诉中心，推进调解资源整合

建立非诉讼纠纷解决分中心、诉讼与非诉讼对接中心，主动对接诉外解纷力量，整合非诉讼解纷资源，为当事人提供线上线下及时解纷的矛盾化解方式，构建司法调解、律师调解、人民调解、行政调解“四位一体”的大调解工作格局。线上建立在线纠纷多元化解平台（平台包括矛盾化解中心、诉调对接中心等）、互联网e法庭；线下依托乡村法官驿站，创建“无讼村居（社区）”，全体法官进网格、进企业、开展巡回审判。挂牌成立律师调解工作室，丰富和发展法院诉调对接工作，依法调解由法院委派、委托的民商事案件，缓解法院“案多人少”的压力，节约司法资源和诉讼成本。①

（四）深化机制建设，建立健全调解机制

区公安局全面深化“公调对接”“律师进所”机制，充分发挥好法律工作者的专业优势，将公共法律服务融入“公调对接”工作，最大限度使矛盾纠纷化解在萌芽状态。区检察院成立“检察调控中心”，与人民调解委员会驻检察院工作室合署办公，建立值班律师制度，对轻微刑事案件、民事执行和解案件及其他涉检纠纷开展调解，逐步建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件常态化和多元化机制。区法院通过“诉调对接”，对除刑事案件外标的额较小的经济类、民事类、合同类案件进行化解，减少诉讼成本和诉讼量，从根本上解决问题。②区司法局按照“分工负责、分类化解”原则，充分发挥现有公共法律服务资源优势，整合各级各类调解资源，推动各类调解机制的有效衔接。

二、当前矛盾纠纷排查化解存在的问题

通过对W区近三年的人民调解情况，发现公调对接和交调对接占全区人民调解的比重较大，公调对接的数量在逐年增加，区镇调委会的调解数量有大幅度的减少，村（社区）调委会的数量较少。在非诉调解中，区镇、村（社区）调委会未能充分发挥作用。具体分析如下：

（一）调解组织碎片化

一是在矛盾纠纷化解一线的调解力量不集中，矛盾纠纷难以得到有效化解。W区的调解组织包括区级层面的调解组织、各部门建立的调解队伍、乡镇的调解组织以及网格员队伍。按照上级规定，区司法局负责非诉调解的相关事宜，实际上调解相应的职责、内容已经分散到各地各部门。二是当前社会矛盾纠纷数量多、种类多，涉及的当事人多、部门多，靠单一的部门难以解决，遇到矛盾纠纷后多一事不如少一事的想法较为普遍；调解主体积极性不高，真正碰到问题后可能会出现推诿扯皮现象，造成当事人双方的矛盾越积越深，调处难度加大。三是各单位“1+1＞2”的观念淡薄，非诉调解与诉讼的相互衔接机制不健全、司法调解、行政调解和人民调解的相互协调缺乏配合，法律服务资源尚未有效整合，“单兵作战”的思想还没转变过来，部门之间没有形成合力，不利于将矛盾纠纷化解在萌芽阶段。

（二）协调协作有待加强

一是缺少统一的办事机构。区级层面组织的矛盾纠纷化解职能和相关力量分散在区综治中心、区矛调中心、区法律服务中心、区法院诉讼中心和相关职能单位，不利于群众办事，也影响了矛盾化解的成效；区级的调解组织都要求律师进驻，律师行业压力较大。二是未形成良好的流转体系。矛盾纠纷的流转缺乏一个有效的指挥，推动矛盾纠纷发现、流转、处置、督办、反馈、考核等工作的机制还不完善，未能形成线上与线下、平台与平台之间的调解工作闭环。三是群众调解的意愿不高。受限于申请手续不够简便，调解的效果往往达不到预期目的等情况，群众更愿意选择诉讼等其他途径来解决具体事宜。另外，群众对矛盾纠纷网格多元化解平台所知甚少，依旧选择传统的平台和途径进行调解。

（三）调解队伍力量不足

一是专职调解员人员少。W区组织机构没有相应编制，缺少正式编制的人员。目前，区人民调解委员会专职调解员、专业调解委员会人员没有配备到位；各区镇、街道人民调解委员会也多是兼职；村级调委会通常由村（社区）干部、村委会委员兼任。二是调解员业务水平有待提高。当前，事多人少问题突出，调解纠纷又难以实现专人专责，面对大量的、复杂的矛盾纠纷的调解，往往有心无力；作为兼职调解员缺乏专业培训，业务能力普遍不高，在应对新、特、专等矛盾纠纷时，难以有效地解决矛盾，影响调解工作的质效。三是调解员待遇普遍较低。各区镇和村社区从事的人民调解工作多是兼职，无额外报酬；区人民调解委员会和法庭调解工作室的人民调解员工资待遇比较低；网格员的工作待遇略高于调解员，除排查、调解外其他承担的任务也很重。调解员队伍难以吸引优秀调解人才落地，导致队伍流动过快。

三、W区深化矛盾纠纷多元排查化解体系建设的探索

（一）诉讼与非诉对接

建议整合综治中心、矛调中心、法律服务中心、非诉讼服务中心，设立区级层面的矛盾纠纷化解服务中心，对接全区的调解工作。将区级层面分散的非诉调解力量归置到统一的对外服务中心，相关行政部门派驻接待窗口，各调解组织、人民调解员及律师提供线上及线下服务；将区法院诉讼中心纳入对外服务中心的体系，由区法院提供法律支撑和非诉与诉讼衔接机制。依托区级层面的矛盾纠纷化解服务中心，完善好非诉和诉讼之间的衔接、流转，将分散的事项集中办理。对接好W区的网格化社会治理联动平台、矛盾纠纷网格多元调解平台，强化线上流转处置平台与线下调解机构、调解力量的契合度，建立起吴江区矛盾纠纷多元化解体系，打造一条龙解决纠纷的特色品牌。

（二）完善智能平台

一是推广使用矛盾纠纷多元调解平台。开展矛调平台的培训，网格巡查员、调解员全面使用智能平台，对于平台上的功能要应用尽用，形成全区矛盾纠纷“数据池”，定期开展分析研判，为相关领导和部门科学决策提供数据支撑。二是运用好智能平台的指挥中心功能。通过指挥中心及时对矛盾纠纷进行线上流转，线下调解员完成调解并反馈，指挥中心对反馈结果进行考核。进一步完善、畅通信息渠道，有效避免多头重复录入，线上流转、线下支撑，动态掌握全区矛盾纠纷情况，实现全区矛盾纠纷快速发现、精准分流、及时化解。三是探索试点人民调解与社会治理中心平台联动。依托W区社会综合治理联动指挥中心平台，网格员第一时间提供排查信息，掌握全区的矛盾纠纷调处情况，实现纠纷信息排查与调解组织调处智能协同，及时介入化解跟踪回访。

（三）加强机制建设

一是建设对接机制。区级层面建立实施非诉讼与诉讼方式对接机制，取长补短，实现诉前调解与诉讼调解、人民调解与行政调解的有效对接。乡镇上的调解组织发挥充分发挥人民调解组织遍布城乡的网络优势,相互配合,促进司法资源、行政资源和社会资源有机结合。二是加强“两网”融合。扩充基层调解力量，推动人民调解“关口前移、重心下移”，不断织密人民调解网络。加强基层解纷网络建设，将基层社会治理网格与矛盾纠纷治理网络进行并网运行，真正实现“一网治理”。三是建立考核机制。对专职调解员和兼职调解员分别进行考核。专职调解员以固定报酬与办案激励相结合方式，其他人员报酬以案定补方式，根据处理案件的类型、难易程度等分档支付。四是强化工作保障。配齐配强各人民调解委员会专职人民调解员，增加专职调解员，聘请律师调解员、特邀调解员。推动人员配备、待遇提升、品牌调解室建设等工作，及时发放人民调解个案补贴和表彰激励先进。

（四）配强调解队伍

一是配强基层网格调解员。遴选有实干经验的调解员和专家人才，扩充调解员和调解专家咨询库。构建以社区人民调解委员会、网格巡查员队伍为主体的“精兵网络”，深入基层，促进源头治理。二是配强区镇品牌工作室。培育调解品牌，一镇区建成一品牌调解工作室，实现各区镇、街道全覆盖，对排查出的矛盾纠纷和法律服务需求的特点和动向及时登记反馈。三是配强各专业调委会。建立专职调解队伍，以政府购买法律服务为基本保障方式，聘请执业律师、退休法官、检察官、劳动仲裁员等法律领域内的专家担任兼职网格调解员，提升专业化能力。四是加强调解员的培训。经常组织调解员学习调解工作的基本理论和法律政策，熟悉矛盾纠纷产生、发展和变化的规律,通过实例模拟的方式增强其调解意识,促进调解艺术的掌握。③

四、结语

随着长三角一体化的不断深入，WJ区正处于经济社会转型升级爬坡越坎关键阶段，新时期新形势下人民群众对矛盾纠纷的化解有着更高的要求。深化源头治理，建立健全矛盾纠纷多元调解机制，是高质量发展和建立法治国家、法治政府的内在要求。深入研究吴江区矛盾纠纷类型特点和不足，探索纠纷一体化解决机制，着力推动“枫桥经验”，有利于促进社会公平正义，保障人民安居乐业。

注释

①姚敏利.浅析律师调解试点改革中调解与法律确认对接机制的完善［J］.新西部，2017（33）。

②李莉莉，李金龙.创新基层多元化矛盾纠纷化解机制——以安徽省阜阳市为例［J］.中共郑州市委党校学报，2018（5）。

③易艳.诉讼与非诉讼程序相衔接机制的实践与思考——以物业纠纷案件开展诉调对接工作为切入点［J］.福建法学，2013（2）。