完善地方党内法规立法研究

●覃升锋

（中共南宁市委党校，广西 南宁530007）

党的十八大以来更加注重对党的政治、思想、组织、作风建设，完善党内法规的制定，修改了《党章》《中国共产党问责条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等一系列党内重要法规，进一步完善党各项制度建设，将“权力关在制度的笼子里”。党中央重视党的自身建设，强调了党要管党、从严治党。一个政党要遵守宪法和法律，但是法律无法涉及党内事务，内部管理只能靠党内规范。党内法规的主要功能就是管好党自己。党内法规制度体系建设始终围绕党和国家工作大局，注重党的组织、领导、自身建设以及监督保障等四大板块法规的衔接呼应、互联互动，实现了党内法规整体推进。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标，其中完善党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中。可以看出，党内法规成为我国依法治国的重要组成部分。党的十九大报告进一步明确全面推进依法治国，将完善党内法规制度体系包含于建设中国特色社会主义法治体系。根据《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）的精神，加强党内法规的建设，必须坚持习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持思想治党与制度治党相结合。当前我国有9000多万党员，人数众多，同时党在中国特色社会主义建设中处于全面领导地位，亟须建立完善依规治党的法治体系，增强党的执政能力建设，推进全面从严治党。

一、当前地方党内法规的制度体系现状

根据《中国共产党纪律处分条例》第2条的规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”这是对党内法规所作出的定义，包含了地方党内法规。从对党内法规的定义可以得出，地方党内法规的立法权属于省、自治区、直辖市党委。2017年5月中央明确授权沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7个副省级和省会城市执行“在基层党建、作风建设等方面党内法规制定权”。这意味着地方党内法规的制定权范围将会扩大，包含了7个副省级和省会城市（试点城市）。那么，地方党内法规的立法权除了属于省、自治区、直辖市党委外，还包括了7个副省级和省会城市（试点城市）党委。随后7个副省级和省会城市（试点城市）党委先后出台了地方党内法规。根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）规定以及《意见》的精神，中央探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。这表明地方党内法规的立法权要延伸至副省级城市和省会城市党委。

总之，省、自治区、直辖市、副省级城市和省会城市党委依法享有制定地方党内法规的立法权。但是，副省级城市和省会城市党委制定地方党内法规仅仅局限在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。

（一）立法数量不断增多

当前我国的党内法规制度体系已构建若干个以准则、条例为基础主干法规，以规则、规定、办法、细则作为基础主干法规的细化与补充，其中规则、规定、办法、细则4100余部，这为贯彻落实基础主干法规起着重要作用，增强了主干法规的针对性和可操作性。①在4100余部党内法规中，地方党内法规占了非常大的比重，发挥补充性、从属性作用，是党内法规体系化建设的重要内容。改革开放至今，各省、自治区、直辖市党委重视地方党内法规建设，在《党章》等党内法规现有大框架内因地制宜建章立制，制定了很多面向基层一线的地方党内法规。目前，现行有效地方党内法规约3700部，约占党内法规总量的90%。②

今后副省级城市和省会城市党委有制定地方党内法规在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。这意味着今后地方党内法规的立法数量将会进一步增加。

（二）结构逐渐趋于合理

地方党内法规不论从效力位阶而言，还是从调整领域而言，均能较好地体现出党内法规体系的结构合理。首先，从不同层级即纵向结构而言，地方党内法规建设从属于“1+4”的制度体系，即在《党章》之下分为党的组织、领导、自身建设和监督保障法规4大版块，以协调党内法规的内部关系、外部关系。③地方党内法规建设，始终坚持以《党章》为基础，不得违反《党章》的规定，严格按照党内法规的位阶（层级）规定，确保与中央党内法规保持一致性和协调性，衔接好国家法律法规。可以说，地方党内法规形成了对《党章》及中央党内法规的完善与补充。其次，从同一层级不同法规即横向结构而言，地方党内法规建设已形成了具有地方特色的党内法规体系，在《党章》等党内法规现有大框架内制定出适合地方党委管理党组织、党员的法规。地方党内法规从党的政治、思想、组织、作风建设方面统筹推进各环节党内法规制度建设，保证全面从严治党、依规治党要求在地方落地生根，对贯彻落实党中央重大决策部署起到重大作用。

（三）制度体系不断完善

一是在程序安排方面。中央及时修订了《条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）。其中《条例》为地方党内法规的制定不断完善程序性要求，使其更加契合作为党内“立法法”的定位。特别是在完善制定程序过程中，重点围绕提升党内法规制定质量、完善党内法规审议把关机制、提高党内法规透明度和知晓率等，对前置审核、审议、发布、试行等方面的规定作了完善。《条例》为地方党内法规提供了完善制度程序的立法，具有较好的操作性和针对性。二是在制度设计方面。《条例》从全局和长远考虑作出相关制度设计，具有前瞻性，增强地方党内法规制定的预见性、适应性。同时《备案审查规定》从现实需求出发，聚焦薄弱环节，从制定设计上对备案审查的主体、标准、处理方式等进行积极探索。

综上，《条例》《备案审查规定》为地方党内法规制度体系建设提供了程序安排和制度设计，可谓是从顶层设计上解决了一直困扰着地方党内法规程序不规范和制度不合理的难题。这也为在今后地方党内法规体系建设中不断完善提供依据。

（四）建立定期集中清理的长效机制

根据《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》的精神，中央对党内法规进行了两个阶段的清理工作。通过两次清理工作，将原来那些不能与时俱进、与《党章》、与地方党内法规不协调，与宪法法律不衔接的党内法规进行废止与宣布失效，同时适时进行修改。在1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止，369件被宣布失效，二者共占58.7%；继续有效的有487件，其中42件需适时进行修改。清理后的地方党内法规，以《党章》作为基础，坚持党内法规不同级的效力位阶和同级不同法规的协调性。同时，地方党内法规需要每5年开展一次集中清理，逐渐形成定期清理的长效机制。这确保了地方党内法规制定得到了遵守和执行，与此同时保证了地方党内法规保持与其他党内法规、宪法法律的衔接。

二、南宁制定党内法规的经验

南宁作为7个副省级和省会城市执行“在基层党建、作风建设等方面党内法规制定权”的试点城市，制定了《南宁市村党组织党务公开办法（试行）》《中共南宁市委员会深入治理扶贫领域形式主义官僚主义若干规定（试行）》（以下简称《规定》）两部地方党内法规。

（一）重视立法

南宁高度重视在基层党建、作风建设等方面享有党内法规制定权，由市纪委、组织部牵头，组织全市精干力量，力争立法出具有南宁地方特色的地方党内法规。不论在参与地方党内法规的人员方面，还是在经费方面，市委均予以保障。随即南宁市纪委、组织部分别到武汉等城市进行调研，学习地方党内法规的立法经验。

（二）选好立法主题

地方党内法规与中央党内法规衔接好，不仅体现在法规内容方面，更加要体现出与时代迫切需求。一是南宁所选的立法主题切合了当前时代的要求。《规定》所设立的各项内容符合党的十九大精神及中央、自治区党委和市委有关部署精神，适应全面从严治党新形势新要求，与全市经济社会发展和党风廉政建设目标相一致，符合南宁市脱贫攻坚工作实际情况。二是回应基层迫切需求。南宁市委在选择地方党内法规过程中考虑到当前全国处于脱贫攻坚阶段，广西是脱贫攻坚工作的主阵地，南宁脱贫攻坚工作非常繁重，有三个国定贫困县，并且在扶贫领域查处了严重的案件。

（三）扎实开展立法工作

选题确定后，立法人员到扶贫办等市直部门以及县区、乡镇、村屯等基层进行深入调研，收集数据、案例，分析剖析存在的问题。通过与第一书记、驻村工作队员座谈的方式，收集当前扶贫领域存在形式主义官僚主义问题以及解决对策。在党内法规制定过程中，立法人员深刻领会党中央精神，坚持问题导向，在深入调查研究，广泛征求意见，摸清实情、找准问题的基础上，科学谋划、精心组织，科学立规、认真把关，把中央要求、群众期盼、实践需要和新鲜经验结合起来，重点围绕南宁市农村基层党建的突出问题和具体事项，制定出台符合南宁实际、务实管用，能反映基层党建成果、对全区乃至全国具有借鉴意义的党内法规。

（四）保持与其他党内法规的协同性

第一，两部地方党内法规能够较好地与上位法党内法规的衔接，条文的各项规定与上位法协调一致；第二，与同位地方性法规、党内规范性文件之间衔接较好，相关配套制度较完备。第三，坚持宽严相济，实现惩处与教育相统一。《规定》坚持挺纪在前，强化综合运用监督执纪“四种形态”，加大追责问责，为党组织和党员干部划出行为边界；同时，注重与落实容错纠错机制相衔接，规定了救济途径，使制度设计较科学合理，体现宽严相济，做到惩处问责与教育挽救相统一。

（五）认真组织立法后的评估报告

《条例》第32条规定：“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”根据《中共南宁市委党内法规制定试点工作方案》及中共南宁市纪律检查委员会办公厅《关于开展〈中共南宁市委员会深入治理扶贫领域形式主义官僚主义若干规定（试行）〉实施情况初步评估调研工作的通知》（以下简称《通知》）精神，市纪委组织对全市贯彻实施《规定》情况进行调研评估。《规定》从扶贫领域入手，以基层反映强烈的制定产业扶贫计划、项目资金管理等10个方面的问题作为突破口，作出正面规范，树立够得着的标准，同时梳理18个方面的“负面清单”，让法规立得住、行得通、管得牢，适应当前全面从严治党的新形势、新要求，制度设计较科学、合理，与上位法、其他党内法规衔接顺畅，不存在矛盾冲突；《规定》的内容和程序针对性、操作性较强，条文表述及逻辑结构严密合理，立法用语较规范，是一部立法质量较高的地方性党内法规。《规定》对于巩固拓展落实中央八项规定精神成果，贯彻党中央、自治区党委、市委关于精准扶贫、精准脱贫的重大战略部署，推动全面从严治党向纵深发展，保持党同人民群众的血肉联系，坚决打赢脱贫攻坚战具有重要的意义。

三、地方党内法规立法存在的主要问题

（一）立法质量有待提高

一是立法所规定的内容针对性不强，重点不够突出，尤其是在总结地方特色方面。究其原因，党内法规立法的时间过短，立法时有带有政治性任务。

二是法言法语运用不规范，带有情感偏向，易产生歧义，存在一些不严谨和准确的现象。语言作为立法的工具，就立法技术规范本身而言，在表达形式方面依然存在较多的政治性“口号”用语，个别表述不够严谨、不够规范的地方；个别条文表述含糊不清、措词不精准。

三是部分条文内容的操作性有待加强。地方党内法规不够明确，缺乏具体的量化标准，操作性不够强。主要体现在：一是地方党内法规的条文过于简单，留有很大的自由裁量权；二是条文内容使用政治性口号，有的规定过于笼统、抽象、原则，弹性过大，因不同时期、历史情形下，实务操作中难以准确把握，极易造成宽严失度现象；三是具体条文具体内容难以把握；四是个别条款适用有歧义；五是部分党内法规规定的内容不严谨，规范不完整，存在行为模式与后果模式不统一或者对应。

（二）与法律的关系有待进一步衔接

法律高于党内法规，同时，党内法规严于法律。党内法规与法律的关系应该是统一协调的，因为无论是党内法规或者是宪法法律，都是党的路线方针政策的规范化、制度化和具体化，体现了党的意志和人民意愿的统一。④对于普通群众来说是“法无禁止即可为”，而对于党员干部来说，还要加上“纪有规定不可为”。加强党内法规制度建设，不仅不会削弱法律的权威，而且有利于法律实施，二者相辅相成、相互促进。⑤例如“与他人发生不正当性关系”的行为不受法律追究，但却是违反党的生活纪律而应受党纪处分的行为；普通公民“见死不救”不承担法律责任，至多受到道德和舆论谴责，但党员“遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时，能救而不救”的，将视情节给予警告直至开除党籍的处分。

（三）立法人才紧缺

部分参与立法的工作人员在立法中对党内法规不熟悉，缺乏具有党建专业和法学专业方面的人才，短期内难以适应立法工作的需要。在立法征求意见、专家论证阶段，大部分学者、专家习惯于通过宪法法律的维度对党内法规提出意见和论证。因党内法规与宪法法律无论在立法的目的、程序，还是在立法的实施效果，均存在不同，所以在以宪法法律的立法思维要求党内法规，可能会出现不理想的立法效果。同时，存在学者、专家对党建专业非常了解，但是对法学专业了解、知晓的甚少，同理亦然。

（四）高校、科研机构对地方党内法规的研究较为薄弱

当前高校、科研机构较少关注、研究党内法规以及学科建设。正如王振民所言：“只关注国家法治建设问题,忽略了对党内法规建设的研究,没有意识到我国整个规范化建设有两大方面,除了国家法治,还有与之平行配套的党内法规。”⑥高校、科研机构较少研究党内法规建设，较少意识到党内法规也是我国社会主义法治体系建设的重要组成部分，解决这个问题根本出路是学科建设，并从师资建设、教学、加强党内法规理论研究、服务社会四个方面分析学科建设路径。

四、完善地方党内法规立法的对策

（一）进一步提高立法质量

1.立法要体现地方特色

坚持目标导向与问题导向相结合，要把破解问题、规范工作作为制定实施地方党内法规的立法目标指引，着重从地方党组织、党员干部群众最关注的热点、最迫切需要解决的难点问题和关键环节入手，回应党组织、党员群众诉求，破解治理难题。制定地方党内法规只有在以党章为根本依据，与上位党内法规衔接一致的基础上，把地方实践多年且行之有效的成熟做法和措施固化为制度安排，保证所立法体现出“立得住、行得通、管得了”的带有地方特色的党内法规。

2.保证充足的立法时间

一是应保证有充足的时间对党内法规立法展开前期调研工作。前期调研能够对立法的必要性和成熟度进行分析，然后决定是否列入立法的议事日程。因此，在立项阶段，应当围绕最主要的问题进行深入论证。二是党内法规草案必须要通过网络、报纸等媒体向党员及社会公开征求意见，期限一般不少于30日。

3.进一步提高法条内容的操作性

重视对标对表，又坚持实事求是，坚持问题导向，突出工作重点，不搞面面俱到，切实提高法规的可操作性。一是规范使用法言法语，避免有歧义。特别是在行为规范、责任追究方面，法言法语表述要准确、严谨，不能随意引申或用其他词语取代。在涉及概念时要规范明确，除了做到准确、严谨外，还要求简明易懂。二是在地方党内法规的修订过程中要明确具体的量化标准，增强条文的操作性。换言之，地方党内法规的条文要具体，避免过于简单，留有很大的自由裁量权；三是条文内容在总则部分可以使用政治性口号，但是在分则部分尽量避免条文规定过于笼统、抽象、原则，弹性过大。四是党内法规规定的内容应当严谨、规范,行为模式与后果模式要统一或者对应。

4.建立立法解释机制

地方党内法规在执行过程中存在模糊不清的时候，需要对立法进行解释，确保其实施效果。例如，纪委作为地方党内法规的执纪者，不能再由其作为立法解释者。为此，建立党内法规的立法解释机制。就纪委、有关部门提出解释意见和党组织、党员的陈述意见，由党委办公厅所属法规工作机构按照规定程序报送签批，由党委会形成最终解释，从而避免具体解释工作由其他部门进行解释。

（二）注重与法律法规的有机衔接

一是在党内立规时，特别注意“度”的把握，使所制定的地方党内法规既能满足地方党委治国理政，又能保证公民、法人和其他组织接受该党内法规，并对党组织、党员行使监督权。要及时将地方党内法规中成熟的直接规范公权力运行的制度规定，适时经过法定程序上升为法律法规。二是对于已由法律法规所规定的事项，地方党内法规要及时作出立、改、废，保证地方党内法规和法律法规的一致性。三是基于党内自治的原则，地方党内法规所规定的内容不能超越宪法法律的范围，但是可据此对法律法规的规定作出适当补充规定和特别要求，实现党规严于国法，但这些补充规定和特别要求不能违反法律的保留原则。⑦总而言之，为提升治理能力，地方党委需要对党内法规进行立改废时，需严格按照法定程序对其修改，确保党内法规在宪法法律允许的范围内运行。

（三）加强立法人才队伍建设

一是地方党委加强立法工作队伍和能力建设，组建一批具有党建、法学专业方面，并且具备党内法规的知识的人才队伍。二是依托高校、党校等科研机构，对立法人才队伍进行立法方面的培训。三是地方党委成立党内法规研究机构，为党内法规建设提供智库，构建党内法规创新研究基地和人才培养基地。四是地方党委鼓励高校在学科设置中增加党内法规的专业，培育后备人才队伍。

（四）加强地方党内法规的理论研究

首先，地方党内法规需要从基础理论和应用理论研究着手。鼓励高校、科研机构出版地方党内法规的著作、论文等成果，并予以一定奖励。其次，定期开展地方党内法规对策研究、学术交流等活动，提供党内法规的理论研究水平。最后，建设地方党内法规理论研究与创新基地、党内法规制度教育培训与人才培养基地，逐渐通过基地实践与理论研究的深度融合，提高地方党委的治理能力现代化。

五、结语

随着中国特色社会主义法治体系建设不断完善，党中央将授权副省级城市和省会城市在基层党建、作风建设等方面党内法规制定权，完善地方党内法规的立法，推进党内法规体系创新与衔接，落实全面从严治党、依规治党。在此过程中，地方党内法规的立法仍然任重道远，既要维护宪法法律的权威，又要保持与党章、中央党内法规的统一性，更要注重保障党组织、党员的合法权益。这需要有熟悉法律法规、党建专业的人才队伍，更加需要高校、科研院校加强党内法规的基础理论研究。

注释

①②宋功德.全方位推进党内法规制度体系建设[N].人民日报，2018-09-27（07）。

③周悦丽.新时代的地方党内法规建设：问题与思考[J].新视野，2019（1）：91-97。

④温聪.习近平关于党内法规制度建设的重要论述研究[J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2019（2）：8-14。

⑤许耀桐.党内法规论[J].中国浦东干部学院学报，2016（5）：80-87。

⑥王振民.党内法规制度体系建设的基本理论问题[J].中国高校社会科学，2013（2）136-159。

⑦李斌雄，廖凯.正确认识和处理党内法规与国家法律的关系[J].思想理论教育，2019（6）：74-78。