营商环境法治化背景下民营企业合规管理探析

孙运军

党的十九届四中全会强调：“健全支持民营经济、外商投资企业发展的法治环境，完善构建亲清政商关系的政策体系，健全支持中小企业发展制度，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。”[1]为深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，应进一步优化营商环境，构建亲清新型政商关系，促进民营企业合规管理，为民营经济发展营造更好的发展环境，提供更坚实的基础保障。

一、加强民营企业合规管理的重要意义

营商环境是资本、人才、技术、数据等资源要素集聚、流动的基础性环境条件。习近平总书记指出“法治是最好的营商环境”，营商环境法治化是一个国家、一个地区市场商业竞争能力和现代化治理能力的重要方面。[2]企业是社会最主要的微观经济主体，优化营商环境最根本的是优化企业权益保障的法治环境，宏观层面的营商环境法治化和微观层面的民营企业合规管理应相辅相成、和谐统一。

（一）有利于构建“亲”“清”新型政商关系

良好政商关系是改革开放以来中国经济崛起、政治发展的影响因素之一，其本质是权力与资本、政府与市场、政府与企业的关系。新型政商关系是营商环境的核心问题，深度优化营商环境要从政商关系上找到突破口。[3]加强民营企业的合规管理，促使民营企业在法治框架下从市场那里获取资本、土地等资源要素，必将在法治轨道上规范政府和市场、企业的关系，真正建立起又亲又清的新型政商关系。所以，营商环境法治化建设尤其需要重视民营企业的合规管理，完善构建“亲”“清”政商关系的政策制度体系。以山东省为例，山东省《关于加强各级领导干部联系服务非公有制企业构建新型政商关系的意见》《关于进一步优化口岸营商环境的通知》《山东省优化营商环境条例》《山东省营商环境评价实施方案》和山东省贯彻中央《关于促进中小企业健康发展的指导意见》等政策性文件出台，即是通过制度引导企业合规管理，塑造“亲”“清”政商关系，形成公平竞争、平等有序、充满活力的营商环境。

（二）有利于民营企业维护权益、持续发展

目前，一些中小民营企业管理不够规范，甚至个别企业生产经营突破法律底线；部分企业负责人在谋求产业转型升级上缺乏合规意识，致使企业合规管理存在不少问题；政府监管人员“权力寻租”问题短时间难以彻底解决，成为影响企业合规管理的重要外部力量。营商环境法治化、亲清政商关系的完善与企业发展密切相关，企业合规管理势在必行。不合规管理，企业可能会面临巨额罚金、股价下跌、声誉受损、业务模式被否等严重后果。真正有效的合规管理，不是商业道德的作秀，也不是应对监管的权宜之计，而是能够为企业创造价值的保障。合规正成为企业的金名片，正成为企业在公平竞争中获得认可的资本，更成为能从商业竞争的新形态中胜出的利刃。民营企业的合规管理成为维护合法权益、保障健康发展的自身需要。

二、我国民营企业合规管理的类型和现状

（一）我国民营企业合规管理的类型

我国民营企业的合规管理大致可以分为两类，一类是在美国上市的中国民营企业，这类民企开展合规管理是为了遵守美国《反海外腐败法》和反舞弊的需要；另一类就是大部分民营企业，其合规管理基本上只是为了反内部舞弊，包括调查员工职务侵占、受贿、关联交易、利益冲突等直接损害公司利益的行为。在美国上市的中国民营企业的合规管理主要是监管合规，涉及政府对企业的监管、执法及企业如何配合政府调查，其中涉及最多的就是反腐败。合规部门主要职能包括：制定和修订合规政策；针对业务部门申请的一些费用和项目进行合规审批，提出合规建议；给员工做合规培训，宣传企业合规文化，提高员工合规意识；接收员工的举报，针对举报开展调查，核实举报真实性等等。合规管理整体上既重视反腐败、反贿赂（例如员工对外行贿），也重视反舞弊（例如员工职务侵占、利益冲突），这些企业的合规管理部门及其职能是渗透在企业的日常工作中的。

（二）我国民营企业合规管理的现状

目前，我国民营企业的合规管理只是初步建立了相关的廉政制度，如禁止员工收受供应商回扣、禁止员工职务侵占、欺诈、关联交易或利益冲突等，如果员工被发现违反公司上述规定的，轻者可能被解雇，重者则被扭送司法机关，甚至惩治主管或经理以达到惩戒目的。但是相比外资企业和国有企业的合规管理，大部分民营企业合规管理部门职能和合规管理制度还是很不规范甚至缺失很多，需要大力借鉴外企和国企的合规管理。2016年国资委发布了《关于在部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作的通知》，几家大央企开始开展合规建设，从合规部门设置、合规体系搭建等多角度多方位开展合规管理工作。随后几年合规管理试点不断扩大，更多的国有企业按照国资委有关要求开展合规管理体系建设，合规管理覆盖面非常广，重点合规监管领域包括市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权等。受当前国际环境影响，国企合规涉及反垄断、反腐败、反洗钱、出口管制与制裁、数据安全等方面。国有企业集团层面设置合规部或合规管理委员会，在一些大央企，董事会、监事会和经理层也都被赋予一定的合规管理职能，例如批准合规战略规划、决定合规管理重大事项等。外企和国企合规管理的做法为民营企业建立符合自身特征的合规管理体系提供了借鉴。

民营企业合规管理制度是员工在企业生产经营活动中需要共同遵守的行为指引、规范以及制度规定的总称。民营企业合规管理建设是以制度体系为依据的，民营企业合规管理的制度体系包括行为准则、制度规范、管理办法、工作流程、管理表单等内容。一套有效的合规管理体系既符合现有的法律法规要求，又要有一定的前瞻性。一方面，合规管理制度需要保持一定的弹性和实践性，以适应民营企业内部和外部的多样性；另一方面，合规管理制度应当以公平公正为出发点，这是合规管理制度的旨归所在。

我国民营企业合规管理具备三个组成部分：一是合规风险识别与评估。要识别合规风险，前提是找到合规义务。合规义务是合规管理中的“尺子”。有尺子，才能找到偏差。合规义务来源于法律法规、部门规章，企业内部规章制度，职业操守和道德规范，是企业与其他主体签订的协议。二是合规管理组织行为。合规管理体系要有效落地，最终离不开人的推动和执行。因此，必须有相应的合规管理组织架构及相关人员，除了强调赋予他们相应的职权之外，更重要的是强调他们对合规管理负有的责任。三是与合规管理有关的制度流程、运行机制、反馈与改进行为以及合规文化塑造。

三、民营企业合规管理的体系构建

党委政府一方面制定和实施严格的法律政策引导企业合规经营，另一方面也可以发布和推荐自愿性的行为准则，鼓励合规管理。[4]《合规管理体系指南》国家标准给出了合规管理体系的各项要素，该标准将为民营企业建立并运行合规管理体系，识别、分析和评价合规风险，改进合规管理流程，应对和管控合规风险提供指导和建议。

（一）创建适应民营企业特征的合规管理组织架构

适合民营企业特征的合规管理组织架构有以下四类可以参考。一是设立独立的合规部。企业内部建立一个专业的合规管理部门，任命首席合规官作为合规管理总负责人。企业合规管理部门的独立性强，合规团队专业能力强，合规工作也做得相对专业。这要求合规管理人员具有较高专业技能，兼通合规专业知识和业务知识。二是由法律部与合规部共同组建“法律合规部”。把法务部或者法律事务部的管理职能与合规部门管理职能统一到法律合规部门职能之中，由法律合规部对企业的法律事务工作和合规管理工作进行统一管理。这种类型的部门设立容易，投入成本较低，可以利用现有资源。三是由法律、审计、风险管理、合规等职能部门共同组建“法律合规部”。企业采用这样的类型往往是在原有的法律、审计部门基础上增加合规管理人员，组建具有法律、审计、风险管理职责在内的法律合规部。此类型有助于合规管理部门与法律部、审计和风险管理部门之间的信息沟通，方便合规管理团队了解法律风险、审计风险等。四是建立公司治理、风控和合规部。采用这样的设置方式，融合了公司治理、风险控制与合规管理，能大大提升合规管理部门整合公司资源的能力，有很强的独立性，方便合规部门与审计部门、风险管理部门的沟通，合规部门在合规风险评估时可以和审计、风控等部门结合起来共同开展工作，实现风险管理工作成果共享。

（二）形成合规工作的闭环管理体系

在快速发展的经济、社会、技术等因素影响下，企业面临的合规风险越来越大，合规管理对企业经营的影响也越来越大。建立了较为独立的合规管理部门的企业，合规管理工作往往是以合规风险为导向，建立预防、监察和应对的闭环管理体系。企业合规管理部门的职责主要是围绕合规风险的预防、监察和应对来展开。在预防环节，合规管理部门加强对合规风险的预防，主要是通过有效措施，避免系统化错误，属于事前的管控。具体而言，开展风险识别，制定对应政策和流程，进行培训和沟通等预防合规风险。保持对法规的监测，了解外部法规修改完善及其对企业的影响，据此判断当前的风险控制措施是否到位，是否还需要增加新的措施来完善等。在监察环节，合规管理部门要对开展的业务进行持续的监控，及时发现或举报不当行为，并开展调查工作。合规管理部门还有独立的违规举报路线，这也是合规管理部门实施监察的重要方式。合规管理部门也可以主动开展工作，定期与业务部门进行沟通，通过问卷、访谈等方式去了解业务部门在开展业务过程中存在的风险。

（三）明确合规管理部门的职责定位

可以着重规范以下方面：一是持续关注公司总部所在地（国）和经营所在地（国）法律法规、行业监管要求和国际准则的最新发展，正确理解法律法规、监管要求和国际准则的规定及其精神，准确把握法律法规、监管要求和国际准则对公司的影响，及时向最高管理层提供合规建议。二是利用相关资源识别合规职责，并将其转化为可行的方针、程序和流程，并及时将新识别出的合规职责融入现有方针、程序和流程。三是组织制定合规管理程序以及合规手册、员工行为准则等合规指南性文件，评估合规管理程序和合规指南性文件的适当性，为员工执行法律法规、监管要求和国际准则提供指导。四是制定并执行“风险导向”的合规管理计划，包括特定政策和程序的实施与评价、合规风险评估、合规性测试、合规培训等。五是推动将合规责任纳入岗位职责和员工绩效管理流程。建立合规绩效指标，监控和衡量合规绩效，分析绩效，改进行动。六是建立合规报告和记录系统，制定实施资料管理流程，例如，投诉反馈热线、举报系统等机制。七是确保按计划周期评估合规管理体系，实施充分且具有代表性的合规风险评估和测试，包括通过现场审查对各项政策和程序的合规性进行测试，询问政策和程序存在的缺陷，并进行相应的调查。八是保持与监管机构日常的工作联系，确保在建立、实施和维护合规管理体系流程中能够获得适当的专业建议。同时，跟踪和评估监管意见和监管要求的落实情况。

（四）塑造有力的企业合规文化

企业文化是在企业中形成的由企业管理层倡导并为全体员工共同认同和遵守的企业宗旨、精神、价值观和理念等。相比于其他管理手段，有合规文化的企业更具有持续的成长能力和广泛的影响力。合规文化可保障合规管理持续、长久实施，合规文化也可降低合规管理体系运行成本。合规已成为众多跨国企业普遍认可的核心价值观。企业合规管理要持续开展，塑造合规文化必不可少。合规文化包括合规价值观、合规示范行为、合规风气等内容。发展合规文化，企业高层和合规管理部门，要在企业各层面推行一套公开发布的共同行为准则，并始终如一地进行。一是有明确的价值观，引导员工从根本上认同合规，相信合规的价值。二是管理层率先垂范，带头遵守合规制度，行动前后一致。三是持续地示范、指导、培训。管理层自上而下地进行讲解、传播、推广合规的价值理念。四是持续就合规问题进行企业内外部沟通，确保合规价值观在所有员工中得到传达，让员工了解企业合规底线。五是建立合规表现与绩效挂钩机制，合规行为将得到激励，不合规的行为将受到惩罚。