中国自然保护地体系下风景遗产保护路径探讨

王应临 张玉钧

1 研究背景

随着国家公园体制改革不断深化，建设以国家公园为主体的中国自然保护地体系成为中国生态文明建设的工作重点。2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（下文简称《指导意见》）确立了自然保护地体系的基本框架，要求“逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”。《指导意见》提出对现有自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园和湿地公园等各类自然保护地进行综合评价和归类的要求。在上述背景下，风景名胜区未来该如何发展，风景遗产如何在新的自然保护地体系中得到妥善保护受到人们高度关注。

纵观世界各国国家公园的发展路径，有2点值得关注。一是国家公园的初建大都与国家建立或发展的重大历史时期密切相关，其作为建立或重塑国家民族形象和国民认同感的手段，用于保护和鼓励国民欣赏具有国家代表性的典型景观。如美国国家公园初创正值美国急于摆脱欧洲文化影响，建立自身文化自信与民族认同的时期。美国西部的蛮夷荒野在浪漫主义者眼中是“如画般的崇高场景”[1]，是能够媲美甚至超越欧洲文明、彰显美国独特性的国家骄傲，因而成为国家公园保护的核心。随后，加拿大、澳大利亚和新西兰等与美国有着相似发展经历的殖民定居型国家纷纷追随美国脚步。尽管各国国家公园保护的核心景观资源存在差异[2-3]，但都以重塑国民认同为目标。日本早期国家公园（国立公园）的设立正值日本军事扩张的时期，国家公园成为其日益增长的民族主义重要象征，包括了最能代表日本独特审美的自然地理区域[4]。英国国家公园主要保护因人类长期占用而经历物理性改变的文化景观，这与一直以来大部分英国人与其乡村区域维系着难以割断的情感联系密不可分[5]。

二是随着全球保护意识的提升，各国国家公园保护对象类型不断扩展，逐步发展成涵盖自然生态系统、物种栖息地、自然与历史遗迹等多种资源类型的成熟自然保护地体系。例如美国国家公园在荒野保护的基础上，其保护对象的景观多样性急剧增加[6]。19世纪80—90年代开始关注古迹遗址景观，20世纪30年代保护自然生态关系，1956年以后出现了国家海滨、国家公园大道和国家游憩区等新的国家公园类型[7]。日本国立公园在保护具有国家代表性的传统名胜、史迹和自然山岳景观等风景资源的基础上[8]，其保护范畴逐渐拓展到靠近城市、适合国民锻炼和游憩的风景区域。由于战后经济复苏和旅游发展带来的环境破坏，日本开始在原有国立公园内加强环境保护，并逐步将滨海风景资源和具有独特价值的陆地和海洋生态系统纳入国立公园，最终发展成兼顾自然与文化、保护与利用的自然保护地体系[9]。

世界国家公园发展经验显示，国家公园和自然保护地体系的保护对象经历了从具有国家代表性的国土景观到具有广泛目标和多重价值观念的自然文化资源群的变化，是从单体的差异化资源发展到群体的同质化资源的过程（图1）。

1 世界国家公园与自然保护地保护对象的扩展Extension of protected objects in national parks and protected areas

2 风景遗产是中国自然保护地的核心保护对象

风景遗产是中国自然保护地的核心保护对象，体现在2个方面：1）风景遗产是具有国家代表性的国土景观，是中国千百年来自然观不断演化的历史见证；2）风景遗产对于增强民族自信心和认同感具有重要意义。

2.1 风景遗产是中国传统自然观的重要载体和历史见证

自然观是指对自然界的总体看法。中国人对于自然的认知经历了从自然崇拜到宗教崇拜、从自然审美到科学审美的发展演变过程，这一过程在风景遗产中能够得到全面体现。“自然”和“人”是风景的2个永恒要素，两者缺一不可[10]。

自然崇拜时期，出于对原始自然的敬畏之情，中国人往往将自然山水看作神灵加以祭拜。如《山海经》中所记载的众多山峰大都有祭祀活动。《诗经》中频繁歌颂山岳与河流，体现出自然山水作为先民社会生活环境或是祭祀对象的重要地位。随着魏晋南北朝宗教的发展和风景概念的形成[11]，自然山水剥去了神秘的外衣，成为宗教场所的自然环境或单纯的审美对象。佛教、道教对名山大川的青睐和知识分子寄情山水的游赏需求，使一部分山水风景得以开发。唐宋时期的经济文化繁荣和宗教昌盛极大促进了全国范围内自然山水的开发，五岳、佛教四大名山等有代表性的风景名胜，在唐宋时期基本都已形成。

对于自然山水的科学探索同样体现在风景遗产中。如明代徐霞客历时30多年踏遍多座名山，探究地理成因的同时也增添了自然山水的文化内涵。随着近现代自然科学的发展，人们从生态学、生物学、地质学等角度研究风景遗产，发现传统意义上有美学价值的名山大川，大多也具有很高的科研价值[12]。如今生态文明时代，人与自然的关系从过去的敬畏、喜爱、征服到基于“生命共同体”环境伦理观念影响下的尊重与关怀。在这一自然观影响下，人类对于自然山水的妥善保护、修复和合理利用会形成新的风景，风景遗产的内涵也会得到进一步的丰富与发展。

2.2 风景遗产对于增强国民认同感具有重要意义

在全球一体化发展的背景下，如何在国民心中强化文化认同，增强民族凝聚力，是十八大以来党和国家的重要议题。每一个成熟的国家都拥有其象征性的景观。这些景观是国家的代表形象，是将一个民族聚集在一起的共同观念与记忆集合的组成部分[13]。对于中国来说，风景遗产承载着中华民族的共同记忆，是建构中国形象的重要基础。

自古以来，风景遗产就是中国国家地理框架的象征，体现了古代中国对国家的认识。“泰山岩岩，鲁邦所詹”[14]，泰山作为中国山岳崇拜的鼻祖，是秦始皇、汉武帝等众多帝王封禅的场所，是重要的国家象征。此外，历代帝王亲自或遣官在五台山、华山、黄河、长江等名山大川的巡守活动，同样塑造了这些风景地作为中华民族之象征的重要形象。

如今，在文化基因影响下，每当提到“三山五岳”“五湖四海”，我们想到的不仅是具体的山岳和湖海，还有更广泛的名山大川，甚至是整个华夏。这就是作为炎黄子孙共有的文化记忆与民族认同。

3 风景遗产保护制度的经验与问题

中国的自然保护思想源远流长，如夏禹时期的“禹之禁”，西周伯阳父“国必依山川”“川源塞，国必亡”的论断，孔子“伐一木，杀一兽，不以其时，非孝也”[15]的主张等。而将特定地域划为自然保护的区域，则可追溯到秦代。秦在泰山设“祠官”，以山林保护为职责。名山圣地可以看作中国最早的自然保护地。魏晋南北朝择名山而建的诸多佛寺道观成为山岳森林资源保护的重要力量。唐代尤其重视名山保护，“凡郊祠神坛、五岳名山、樵采、刍牧，皆有禁”[16]，不得樵采神山的思想在历代一直得以延续。如金代对长白山、大房山的保护，明代对五台山、梵净山、武当山等的禁伐法令等。清康熙年间（1662—1722年）建立了正式的森林封禁区，如将长白山周围、参山、珠河划为禁区，将热河木兰围场划为禁猎禁伐区等[17]。清中叶，随着部分地区自然环境的恶化，现代自然保护意识开始萌芽，针对山区林地进行保护的法律法规和乡规民约日益普遍。可见，风景遗产是古代中国自然保护地的雏形和保护主体。名山的神圣性和象征性保证了历代官方和民间的保护力量，其珍贵价值得以延续。

中国风景遗产的现代保护制度即风景名胜区制度于20世纪80年代正式建立，晚于自然保护区。与自然保护区以资源保护和科学研究为目标不同，风景区在制度初创时充分考虑了与世界国家公园运动接轨且具有中国特色[18]。当时中国正处在“文革”结束之后“百废待兴”的特殊历史时期，除了抢救式保护被破坏的风景遗产，风景区的设立可能还担负着更为重要的使命。通过鼓励全体国民重新游历和认知祖国的大好河山，一方面促进旅游业发展，恢复经济；另一方面有助于重新构建国民认同，增加国家民族的凝聚力。由此可知，中国设立风景区与世界其他国家设立国家公园的历史背景相似，带有强化民族国家身份、促进旅游发展的目的。

风景区制度经历40年的发展，取得了突出成就。随着对风景遗产重要价值的认知不断加深，科学保护风景遗产成为风景区制度的核心使命。既保护了一批传统的风景遗产，也保护了诸如武陵源、桂林山水、九寨沟等现代美学、地质学、生态学视角下新的风景遗产。此外，在完善设施建设、宣传风景遗产价值、处理保护与社区发展矛盾等方面积累了宝贵的经验与智慧。

同时，风景区制度也存在诸多问题，集中表现在商业开发过度、历史遗迹修复不善、与当地居民存在冲突等方面[19-20]。究其原因，除了与其他保护地重叠设置、多头管理、责权不明等外部因素，风景区自然与人文交融的独特价值、保护与利用共存的设立目标是导致上述问题的重要内部原因。一方面，大部分风景遗产本身就有人工建设的历史痕迹，如寺庙道观、亭台楼阁、摩崖石刻等，既是风景遗产的重要组成部分，又可看作历史上欣赏风景的服务设施。如何判断风景区设施建设的规模与风貌是否合适？是传统建造思想的文化传承，还是对风景价值的破坏？在这个方面缺乏基于科学研究的清晰界定。另一方面，风景遗产承载着为国民提供游赏和科普教育机会的使命，提供旅游服务和随之而来的经济效益给保护增加了难度。例如保护区的划定往往不完全基于价值评估，还受景点旅游开发、门票收费站设置等的影响。因此，与保护对象和目标相对单一的自然保护区相比，风景区制度在资源保护的有效性、新的自然保护地体系下的适用性方面受到更为广泛的关注和质疑。

4 中国自然保护地体系下的风景遗产保护

当前我国自然保护地体系的顶层设计已基本完成，在新的保护地体系下，如何落实风景遗产的保护成为紧迫而重要的问题。基于上文对风景遗产重要地位和已有保护管理经验教训的分析，针对如何将风景遗产保护纳入自然保护地体系，提出如下建议。

4.1 基于风景遗产特征与内涵，科学确立风景遗产评价体系

中国国家公园体制建设的目标是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性和生态安全屏障。国家公园的资源评价势必要以自然生态系统的原真性和完整性为核心。而风景遗产作为中国传统自然观的重要载体，具有自然和人文内涵高度融合的文化景观特征。因此，风景遗产价值评估不能完全照搬国家公园，而应在科学研究的基础上有针对性地建立评价标准及指标体系，尤其是对于风景遗产中的人文要素以及自然与人文相融合的部分要素。风景遗产评价应当被全盘纳入国家公园与自然保护地的评价体系之中，成为识别与保护具有中国独特性和国家代表性国土景观的重要技术手段。

风景遗产评价应在原有风景区景源评价的基础上进行优化，在评价风景遗产审美价值[21]、声音环境、风景遗产人文与自然相融合的整体性价值[22]、风景遗产敏感性[23]等方面加以完善。科学合理的风景遗产评价有助于在当前风景区保护区划不够合理的情况下重新确立风景遗产的保护边界，进而制定切实有效的保护管理政策。

在中国现有风景区的基础上，应尽快开展全国风景遗产普查与评价。按照风景遗产价值的重要性和保护状况，考虑将其纳入不同类别的自然保护地加以保护。

4.2 具有国家代表性和国民认同感的风景遗产应纳入国家公园

《建立国家公园体制总体方案》指出，国家公园既包含极其重要的自然生态系统，又拥有独特的自然景观，国民认同度高。国家公园应具有国家象征，代表国家形象，彰显中华文明。而风景遗产是彰显国家独特性和承载中华文明的重要载体。因此，具有国家代表性和高度国民认同感的风景遗产应当列入国家公园进行保护。在实践层面，应在风景遗产普查与评价的基础上，将具有国家代表性、保护状况较好的风景遗产直接列入国家公园。而对于具有国家代表性且保护状况欠佳的风景遗产，应对破坏风景遗产价值的设施建设、生产生活方式、旅游经营等进行整治，对已遭破坏的风景遗产进行文物修缮或生态修复，待保护状况好转之后考虑将其纳入国家公园。

需要强调的是，将风景遗产纳入国家公园进行保护，并不是将国家级风景区纳入国家公园。应在风景遗产评价的基础上，重新确定风景遗产的保护边界。将具有国家层面重要价值的风景遗产划入国家公园核心保护区进行保护。而对于风景区的其他区域，则按照自然生态系统完整性、物种栖息地连通性、保护管理可操作性等原则，酌情考虑是否划入国家公园，或划入国家公园的一般控制区。对于具有省级及以下价值的风景遗产，则可考虑将其作为自然公园（图2）。

2 风景遗产纳入自然保护地体系示意图Schematic diagram about integrating landscape heritage into protected area system

4.3 在不降低保护级别的前提下采取适合风景遗产的管理方法

根据《指导意见》，国家公园建立后在相同区域一律不再保留或设立其他自然保护地类型，由国家公园统筹管理。因此，包含风景遗产资源的国家公园，针对风景遗产应遵循“保护级别不降低、管理方法有差别”的保护管理原则。

在保护等级方面，将具有国家级重要价值的风景遗产划入核心保护区，采取最严格意义的保护。严控风景遗产区域的设施建设，将服务于公众教育和游憩的游览设施置于保护级别较低的一般控制区。考虑到风景遗产自然与人文相交融的特点，在划定管理分区时，风景遗产应与其他具有国家重要性的自然生态资源处在不同分区。在科学研究的基础上，针对风景遗产的古迹修复、视觉景观、声音景观、宗教场所管理等特殊要求，采取相应的保护管理措施。由于中国很多风景区同时也是自然保护区，当出现风景遗产与自然生态资源重合的情况时，还要统筹考虑多方保护管理要求。

由于自然生态资源管理与风景遗产管理的内容差别较大，在国家公园统一管理的总体要求下，建议在国家公园管理机构中专设风景遗产保护管理部门，负责风景遗产资源的监测、保护、修缮和管理工作。在人员配置方面，基于各国家公园的风景资源特点，吸收有宗教文化、文物保护、风景园林、民族学等专业背景的人员从事风景遗产的研究和管理。

4.4 在原有风景区制度的基础上进一步完善风景遗产管理制度

尽管存在一定的问题，但风景区管理制度在如何处理遗产保护与设施建设的矛盾、如何协调保护与社区发展的冲突等方面积累了符合中国国情的丰富实践经验，为国家公园体制框架下保护风景遗产奠定了重要基础。

国家公园是实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域，国家公园内完全不进行设施建设几乎是不可能的。在如何科学控制国家公园内设施建设规模、建设风貌和建设方式方面，风景区已经进行了诸多有益的探索。基于风景区关于重大建设项目的管理、规划审查和违法建筑监管等已有制度[24]，国家公园的设施建设管理应当进一步扩大所监管的建设项目范围，细化建设项目的管控和引导内容。

对于国家公园“最严格的保护”如何兼顾居民生存与发展的问题，风景区制度同样积累了丰富经验。我国风景区的人口密度几乎与我国平均人口密度相当，在如何将当地居民经济发展纳入风景区管理和旅游经营活动方面，有很多好的实践案例[25]。国家公园体系下的风景遗产管理应在此基础上，进一步深化细化特许经营和社区参与制度，同时在产权和财政管理等方面进行制度完善。

总之，中国以国家公园为主体的自然保护地体制建设既要借鉴国际经验，更要符合中国国情。风景遗产及其管理制度是中国几十年来自然保护事业中最富国家特色和文化内涵的内容。在新的自然保护地体系中，风景遗产应当得到妥善的保护。基于风景区保护管理经验而进行国家公园体制下风景遗产的保护管理制度和技术方法研究，是当今风景园林学科的重要研究议题之一，有待广大专家学者进一步关注。

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