基于危机生命周期理论的城市轨道交通运营应急管理研究

张新源

摘 要：随着社会经济不断发展以及群众出行习惯的改变，城市轨道交通运营应急管理的责任及面临的考验越来越大。因此，城市轨道交通运营应急管理研究，对强化城市轨道交通运营管理、提高城市轨道交通运营质量、推动城市轨道交通运营可持续发展具有重要意义。本文运用危机生命周期等理论基础，以城市轨道交通运营单位应急管理为研究对象。通过实地考察对城市轨道交通运营单位应急准备、预防、响应和恢复阶段的制度建设、人才队伍建设、应急预案建设和应急流程等进行调查和分析，运用访谈法、比较分析法等研究方法，从内因和外因两个方面提出对策建议：在应急准备阶段，组建科学的应急管理人才培养体系;在应急预防阶段，通过改进方式和采用新装备、新技术使得公共治安防范匹配当前的治安形势;在应急处置阶段，通过机制建设提升应急管理过程质量和效率;在应急恢复阶段，通过制度建设和人文关怀填补应急恢复阶段的漏洞，完善应急管理过程，提升应急管理水平。

关键词：城市轨道交通;运营管理;应急管理;公共交通

城市轨道交通是一种公共交通方式，为城市居民提供公共客运服务，是城市公共交通的重要组成部分。相较于公交车、BRT等传统的公共交通来说，城市轨道交通系统具有节能、省地、运量大、无污染或少污染、安全性能高等特点，是一种绿色环保交通体系，被越来越多的城市选择以发展和完善城市公共交通网络。中国城市轨道交通协会披露的信息显示，截至2019年底，中国内地累计有40个城市开通城市轨道交通运营线路6730.27公里，仅2019年当年，中国内地共新增5个城市轨道交通运营城市、共新增运营线路26条，新增运营里程968.77公里，再创历史新高。

城市轨道交通运营应急事件的与公众利益，严重的突发事件甚至会造成人员伤亡;此外，城市轨道交通应急事件管理成效直接关系到公共交通的秩序的好坏，甚至对社会公共秩序产生影响。

城市轨道交通运营突发事件管理是城市轨道交通运营管理的重要组成部分。城市轨道交通运营管理既包含对人的行为的管理，又包含对设备的管理和对运营组织的管理，近年来，随着外部环境的变化，城市轨道交通运营管理还包括公共安全管理和公共卫生管理等内容。

危机管理的生命周期理论不同于短期的危机应对，而更倾向于一种过程，是对危机整个成长周期的长期关注，它关注着突发事件从潜藏、发展、爆发、减弱到恢复的全过程，每个阶段具有不同的特征，应急管理应该针对不同阶段的特征有针对性地采取措施进行管理。管理学者斯蒂文·芬克提出了生命周期理论，将危机的生命周期分为四个阶段，即危机征兆期、危机突发期、持续影响期和危机痊愈期。现阶段，城市轨道交通运营应急管理各个阶段包括以下管理方面：

1.应急准备阶段需要开展人、财、物和预案准备。人员的准备包括应急管理人才和应急抢险队伍。按照国家法律要求，应急管理的资金和物资应当予以保证并充分。《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》中规定了应急预案框架、种类和内容。

2.应急预防阶段主要开展应急防范、应急预案演练、应急措施准备等内容。应急防范以对风险点的管理的形式推进。《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》对应急预案演练的频次、内容提出了明确要求，对于大客流引发的突发事件，在国家标准《城市轨道交通客流预测规范》中对客流预测的科学性、合理性给予了指导。

3.應急处置阶段包含突发事件应对、联动、处置和信息汇报。关于信息上报的要求在《安全生产法》和《城市轨道交通运营险性事件信息报告与分析管理办法》中，对上报时限、内容、程序等做出了要求。突发事件应对和处置根据突发事件特点的不同而有所区分。

4.应急恢复阶段包括事故事件调查、人员恢复、设备和环境恢复、善后处置和保险理赔等。受损不严重的设备恢复以城市轨道交通运营单位的故障修复规程为指导，受损严重的设备可以采取更换或其他的方式恢复。保险理赔等由运营单位和受损方根据商业保险条款进行索赔、理赔。

城市轨道交通运营应急管理的流程遵循危机生命周期理论的发展规律，基于该理论，笔者建议从以下几个方面进行完善或优化，以期提升应急管理水平：

1.在应急准备阶段，应急资金和物资的投入要结合运营线路的特点和风险情况，有针对性地准备。应急预案的编制要力求准确、实用和富有操作性，尤其是在对上和对下衔接方面，要有科学的分级，组织流程顺畅。除此之外，近年来，应急管理人才的短缺是对提升应急管理水平的掣肘，城市轨道交通运营管理单位应当适时地组建科学的应急管理人才培养体系，在制定应急管理人才制度时，要充分考虑应急管理人才组织架构、来源途径、培养过程、发展通道以及考核标准;在应急管理人才的组织架构方面，运营管理单位要设定科学的层级。运营管理单位还应该科学规划应急管理人才内部培养过程，详细规划培养方式、培养周期、课程设置和标准化教材编写，形成一套适合于自身情况的运营应急管理人才培养方式。

2.在应急预防阶段，多管齐下应对日益严峻的公共治安风险显得尤为重要。城市轨道交通运营单位在可以研究推进分类安检，思考创建信息共享机制。公共治安安全的防范涉及到多个部门，如公安部门、信访部门、国安、社区等多个管理部门或组织，如果这些部门的关键数据和敏感信息能够共享，对敏感人员进行识别和分类，有针对性地预防，将会对公共治安安全防范形式带来信息化的变革。城市轨道交通的安全防范技术和装备应该随着乘客携带违禁物品的变化而更新、迭代。传统的违禁物品是管制刀具，X光机可以对管制刀具进行感应识别和轮廓描述。现阶段的公共治安安全防范形势有所变化，高风险乘客所携带的违禁物品也有所变化，从管制刀具向固体、液体、气体等多形态发展，客观上对轨道交通运营安全检查的技术和设备提出了研究和进步的要求。

3.在应急处置阶段，通过“社会共治机制”，争取多方资源帮助。引入“社会共治机制”它有利于充分发掘、发挥社会力量，在车站大客流应急处置、安全文明乘车和综合环境治理等方面，与市民、与政府组织和非政府组织的深入互动。通过引导公众参与，能够提高乘客乘坐地铁的公共安全意识;通过吸收乘客和组织参与志愿服务活动，共建“文明安全地铁”;通过与相关组织建立联系，既能激发组织活力，又促进资源共享和优势互补。城市轨道交通运营单位还可以通过“应急救援联动机制”，提升应急处置效率。“应急救援联动机制”是城市轨道交通运营单位在应急处置阶段调动各方支援和救援力量的重要机制，城市轨道交通运营管理单位应当强化各类应急救援力量的联动，只有内部的应急救援队伍是不全面、不合理的。“应急救援联动机制”要引入外联机制，当面对仅凭运营单位自身力量难以应对的突发事件时，应对及时报请上级部门，建立集团级别，甚至是市级应急联动机制，建立集团级别甚至是市级层面的应急救援队伍。

4.在应急恢复阶段的内容既繁杂又重要，可以分为事故调查、环境恢复、后勤保障和善后四个方面，关系到运营条件的恢复状况、事故调查及经验、教训的汲取情况，关系到应急恢复是否有序、高效，甚至关系到运营单位的社会责任和社会形象。应急恢复阶段得以有序、高效开展的基础是明晰的职责。城市轨道交通运营单位应当根据内容和部门职能，明确应急恢复阶段各部门的职责，并写入单位规章制度进行发布。事故的调查在国家法律规定的程序下进行，查明原因，查清影响，分析责任，制定恢复措施和后续防范措施，拟定处理决定。环境恢复包括设备设施恢复和场所环境恢复，设备设施的恢复职责应该由运营管理单位中相关设备设施管理部门承担，对于造成重大环境影响的场所环境恢复，运营管理单位还应当请求环保管理部门和专业机构支援。后勤部门还应做好应急人员的出行交通，用餐、住宿后勤保障，必要时还会有电视电话会议、视频会议、会务准备等。对于未产生人员伤亡后果的突发事件的善后工作可以由设备设施、场所环境恢复部门兼任，伤亡人员的善后工作应当成立专门的善后工作组织，该组织可以由党、政、工、团和应急管理部门人员组成对受伤人员的救助，对伤亡人员家属的安慰抚恤，帮助受伤人员身体康复。

城市轨道交通运营应急管理紧紧围绕“以人为本、保障畅通”为目标，要立足轨道交通发展规模、发展趋势，立足于应急管理的全过程，从制度化、规范化和科技化入手，不断在应急管理人才体系、公共治安安全防范、应急联动机制和应急恢复管理上下功夫，完善机制、补全规章、建立体系，着力提升城市轨道交通运营应急管理水平，才能适应未来城市轨道交通运营应急管理形势不断发展、变化的需要。

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