环境影响评价与排污许可制的衔接路径分析

彭丽琴 李岚

摘  要：我国近年来对于环境保护和发展绿色经济的重视程度逐渐提高，并出台了一系列政策以保护生态环境。环境影响评价制度和排污许可制度作为其中比较关键的两项制度，对于治理污染源排放和减缓环境恶化有着至关重要的作用，而将两者进行有机衔接更是实现经济结构转型升级的关键。本文阐述了环境影响评价制度与排污许可制衔接的意义及两者衔接当前存在的技术难点，并针对这些难点提出了针对性的解决措施。

关键词：环境影响评价;排污许可制;衔接路径

引言：在国家提倡发展绿色经济、低碳经济的新时代，企业追求经济结构转型和可持续发展道路必须严格执行污染物排放标准。根据我国2016年出台的《控制污染物排放许可制实施方案》，排污许可制度的建设将成为我国新时期环境治理、污染源控制的关键制度，国家通过法律法规和相关政策，对污染物的排放制定符合科学规范的标准，控制污染物排放的总量以及排放的途径，通过实施收费、环境统计、排污权分割等措施有效地对企业生产环节中产生的污染物进行控制。这里还需要提到一项与污染排放相关的制度，环境影响评价制度。环境影响评价制度对污染源的危害进行分级等措施，以确保对不同程度的污染源采取不同的对应措施和排放途径。企业和国家想要对污染源进行有效科学地控制，必须做到将环境影响评价制度和排污许可制度建设有机结合，通过两者的衔接，具体情况具体分析，针对性地给出相关的解决措施。环境影响评价制度和排污许可制度之间关系密切，相辅相成，前者是后者的基础和前提，后者是前者的保障，为前者提供法律依据和解决措施。两种制度的实施不能分割开来，需要根据相关规定对他们进行衔接，然后在具体的污染源排放过程中落地实施。

一、衔接的必要性

环境影响评价制度和排污许可制度作为我国目前管控环境污染的两项最重要的制度，对于控制污染总量、污染指数至关重要，对这两项制度进行良好地实施和应用，不仅从企业角度可以促进可持续发展、推动经济结构转型升级，从群众和自然环境的角度来看，也很大程度上减缓了生态环境和居民居住环境恶化的趋势。[1]环境影响评价制度主要是通过在前期阶段进行干预，通过相关技术人员对具体项目实施过程中可能产生的污染源、污染排放等数据进行评估，预测分析对环境可能造成的影响。针对得出的结果进行讨论，防患于未然，提出应急预案，并给出相应的减轻污染的解决方案，同时在具体项目实施过程中对施工进行全程的实时、动态的监控。排污许可制度则是政府相关部门根据企业上交的项目申请预案，预案中需要注明可能产生的污染源、污染排放途径，在进行具体的评估之后由相关部门下发排污许可证，只有在获取许可证之后，项目才能够开始实施。这两项制度虽然功能不同，实施主体和方法也大相径庭，但是两者都是在通过不同的方法达到同样的目标——减轻污染，保护自然环境，而且两者都是通过控制污染源来进行的，因此两者的有机衔接能够更好地达成目标。[2]

二、两者之间的差别

1.法律地位层面的差别

环境影响制度和排污许可制度存在不少的差异，首先比较明显的就是两者在法律地位上具备的差别。前者是由专项法律声明的硬性规定，我国在上个世纪就已经出台了关于环境影响评价的制度，随着法律的发展和对于环境保护重视程度的提高，相关的法律也同步不断地完善补充;后者是政策上的一种许可，具体表现形式为相关部门对企业的许可证明。

2.源头预防观念的差别

源头预防观念主要针污染物排放的前期阶段，是环境影评评价制度中非常重要的一点，同时也是还未引起广泛重视的一点。传统的环境影响评价制度缺乏全面性和普适性，尤其是我国排污许可制度还没有广泛应用在各个地区，制度的具体规定内容也不够完善，因此很多地区仅针对废水、废气类型的污染物排放有相关的排放标准，而对于噪音污染、固体废弃物以及其他的特殊污染源等都没有做出详细的规定，这些疏漏都会对后续环境影响评价制度的进行造成影响。[3]针对这个问题，首先在实施环境影响评价制度的时候，不仅要对最后的污染物处理和排放进行干预，需要对企业所有与污染物排放相关的节点进行全程、实时的监督管理，对整体污染排放的流程和生产环节需要用到的原材料等都要提高重视程度。同时需要将源头预防作为环境影响评价制度的工作重点，尽最大可能地避免、减轻污染物在源头进行排放的现状。

三、环境影响评价与排污许可制衔接的难点

1.基本内容不一致

上文提到，促进企业可持续发展，降低污染排放的关键是将环境影响评价制度和排污许可制度进行有机衔接，但是不仅现阶段存在应用上的通病，还存在很多难点难以解决。环境影响评价文件作为企业申请排污许可证的基础和依据，两者能够进行内容上的衔接能够保证申报工作的高效运行。但是前者特有的编制格式、参数等具体内容虽然覆盖了具体的申报要求，却在格式内容上与后者并不一致，为申报工作增添了难度，通常需要第三方机构的介入来完成申报工作，不仅在成本和时间上有所影响，也浪费了相关部门和企业的人力资源。

2.管理要求分散

排污许可证的申请核发流程繁琐，需要核对的内容条款数量多，例如核发人员需要对申报企业的污染源种类，大气、水、噪声等环境，企业产能结构，生产方式，企业规模，污染排放源头等进行逐条核对。本身的工作量就非常庞大，但是现有的环境影响评价文件对于这些要求的罗列非常散乱，通常这个章节列出几个标准，其他的标准又分散到下一个章节，对工作人员的熟练度提出了很高的要求。原本排污许可核发就存在数量大、时间紧迫的问题，标准的分散更是导致这个问题难上加难，在这种环境下，很难要求排污许可核发工作能够有差异性地根据不同企业的生产特征和排污方式进行特殊定制。[4]

3.技术规范脱节

两者的技术脱节问题也是衔接的一大难点。首先，两者在关键技术核算存在差异，例如企业的污染因子（包括常规因子和特征因子）、减轻污染源的针对性措施、污染排放量总数等。除此之外，目前還没有完善的技术规范守则，覆盖的行业领域也存在一定的局限性，造成很多企业在申请排污许可证的时候由于技术脱节带来申领难、审批难的问题。

4.时间节点不明确

除了上述这些问题之外，新旧版的不同规定也对排污许可证的核发带来了不少问题。由于环境影响评价制度的发展时间较长，随着我国污染排放观念的不断前进，该制度也在不断地更新，而新版的排污许可制度则是按照已经出台的污染源名录进行核发，还没有覆盖到所有行业，存在一定的局限性。除此之外，在实际情况中，核发单位由于相关的政策文件规定不明确，各个地区也没有出台统一的环境影响评价方法，因此经常会出现核发机构和企业之间由于核算标准不一致产生纠纷的情况。两者之间由于新旧矛盾无法完美衔接，需要通过设置过渡期和对应的过渡期管理方法，不能“一刀切”斩断两者之间衔接融合的可能性。

5.管理平台不统一

两者的管理平台不统一也是衔接困难的重要原因。两者原本应该互为基础和理论依据，但是在实际情况中，數据平台对于信息技术的应用效率较低，信息无法做到共享、一致，对于排污许可证的核发带来了较大的困难。除此之外由于平台缺乏可靠的数据资料，操作人员在进行核发许可证的过程中需要手工填写、逐项审查，大大降低了许可证核发的效率和准确率，是对人力、物力资源的巨大浪费。

四、环境影响评价制度衔接排序许可制度的对策

1.基本内容衔接

首先需要确保两者制度内容上能够进行衔接，这就需要对环境影响评价文件内容进行仔细地审查、修改，做到与排污制度的要求内容一一核对，以提高核发流程的效率和准确率，降低工作人员的工作难度。例如将环境影响评价文件中的每个章节进行重新筛选，对旧版的内容进行汇总，在文件中列出要求汇总表，与排污许可证中要求的企业产业结构、原材料特征、大气污染排放信息、固体废弃物排放信息、污染排放源、污染排放时间节点等关键信息以一一对应，确保内容上能够做到无缝衔接。

2.管理要求衔接

除了内容之外，还需要仔细审查排污许可制度的管理要求，确保影响评价文件输出的内容能够完全符合排污许可证的管理要求。通过管理上的统一，可以大大降低许可证核发的工作难度，缩减原先繁琐的流程，减少核发时间，给了工作人员更大的自由度来实现“一企一证”，针对企业的具体生产情况制定针对性的、个性化的排污许可证件。这一点的操作可以效仿上文制度衔接的措施，将环境影响评价制度的章节形成统一的管理文件，和许可证要求的大气环境、水资源、固体废弃物、噪声环境管理等进行对应衔接。[5]

3.技术规范衔接

对环境影响评价制度和排污许可制度的核算标准和技术规范进行同步编制，也是促进两者衔接的关键。根据现有的实际情况，我国对于排污许可制度的认定标准相对来说较为细致，例如目前已经被覆盖的钢铁、氮肥、有色金属等行业已经针对排污许可核发标准给出了比较具体的系数指标，包括上文提到过的企业产排污系数、常规因子和特征因子的污染系数、污染源排放总量和排放强度等。环境影响评价制度可以借鉴这些有参考价值的数据，统一两者的核算标准，尤其是有些制度中已经给出了经过讨论分析之后得出的针对具体的污染源排放的具备可操作性的解决措施。统一标准对于两者的有序衔接有很大的帮助，避免了由于标准矛盾而导致企业和核发部门可能发生的纠纷。

4.时间节点衔接

把握环境影响评价制度和排污许可制度两者的关键时间节点，根据不同企业的具体情况和文件规定的相关标准设置过渡期，是推动制度之间实现良好衔接的重点。过渡期的设置需要根据企业的具体情况进行分类对待，主要是根据是否核发排污许可证进行划分，这里需要格外注意的是行业内的新兴企业，包括新建的和改扩建的企业，需要考察原企业的核发情况进行分类，做到制度个性化、差异化。对于已核发许可证的新建、扩建企业，需要根据文件要求，做好两者的衔接工作，具体措施可以参考上下文提到的几项措施;而尚未核发许可证的新建、扩建企业则需要根据当地出台的最新的关于排污许可证的核算标准和技术规范准则来编写企业的具体环境影响评价文件，需要对于企业的产排污系数、污染源年排放总量等信息进行汇总，在许可证下发之后同步开展衔接工作。这里需要注意的是，工作人员在核发排污许可证参考企业编制的环境影响评价文件时，必须对于批复日期仔细审查，确保核发按照指定日期的核发文件流程执行。

5.管理平台衔接

管理平台不统一导致环境影响评价制度和排污许可制度无法进行良好的衔接，并且对于核发人员的工作效率、准确率都产生了很大的障碍。考虑到我国目前排污许可证的核发系统相对来说已经较为完善，而环境影响评价系统却没有充分地应用现有的信息技术，整个平台总体而言存在表单简单、无法匹配的问题，导致工作人员需要多次填报，甚至需要第三方机构介入完成申报。根据这个问题，需要对环境影响评价系统进行整改和扩充，对申请表单的内容进行更新，使其能够与排污许可申请中需要用到的各项指标进行匹配，包括主要产品及产能表、污染源排放表、污染年排放量总量、产排污系数等信息。这样企业仅需要填报一次表格就可以同时完成环境影响评价和排污许可的审批，节约了人力资源，也提高了工作人员的核发效率。

五、小结

随着经济化、信息化的蓬勃发展，我国开始发展绿色经济，各行各业开始寻求可持续发展道路，严格控制污染物，提高污染物排放标准成为新时代提高核心竞争力的重点，而解决这一问题的关键就是做好环境影响评价制度和排污许可制度的衔接工作。虽然衔接工作目前存在着基本内容、管理要求、管理平台不一致，时间、技术脱节的问题，但采取针对性的解决措施，建设以排污许可措施为核心的污染源监管体系，将环境影响评价制度和排污许可制度进行有机结合，是推动企业可持续发展，促进我国相关行业提高经济效益的关键，同时也有助于保护环境，提高群众居住标准。

参考文献

[1]乔军.浅谈环境影响评价与排污许可制的衔接路径[J].河北农机，2020，4（11）：129-130.

[2]顾中凤.浅谈环境影响评价与排污许可制的衔接路径[J].经济·管理·综述，2020，10（02）：134-135.

[3]陈楚楚.环境影响评价与排污许可制的衔接路径[J].节能环保，2020，9（03）：48-49.

[4]曹亚酋.排污许可和环境影响评价制度整合中的问题及解决措施[J].工程建设与设计，20188（16）：87-88.

[5]沙克昌，靳杰，杨虎，等.关于建设项目环境影响评价与固定污染源排污许可分类管理衔接的探讨[J].环境科学与管理，2020，12（10）：24-27.