智能制造产业政策工具优化路径研究

杜宝贵 陈磊

摘要：随着世界范围内新一轮科技革命和产业变革的兴起，制造业正朝着智能化、柔性化、集成化的方向转变，智能制造产业应运而生，日益成为未来制造业发展的主要趋势。借助政策工具理论，建立政策文本二维分析框架，通过对31份中国国家层面颁布的智能制造产业政策文本的研究，探究我国智能制造产业政策工具的现存问题以提出优化我国智能制造产业政策工具的路径。研究结论如下：优化政策工具结构，完善政策工具配合机制；促进政策工具在智能制造产业发展阶段中的合理使用。

关键词：智能制造产业；政策工具；政策文本

中图分类号：F49；G327文献标识码： ADOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2020.01.007

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

基金項目：辽宁省经济社会发展研究课题（2019lslktwzz-039）；辽宁科学事业公益研究基金计划项目（2019JH4/10100020）

0引言

习近平总书记在十九大报告中指出：“加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”[1]。当前，我国人口红利期结束，老龄化趋势加重，人力成本上涨，智能化生产已经成为现实需要；与此同时，政府大刀阔斧进行供给侧结构性改革，破除传统制造业体制僵化、产能过剩、资源浪费等弊端，以提高我国经济发展质量，也为智能制造产业的兴起提供巨大机遇。国家及时注意到制造业的新动态，在顶层设计上确立智能制造产业为国家战略性新兴产业，制定和实施一系列扶持政策全力助推智能制造产业在我国发展壮大，以增强我国制造业实力。

政策工具是解决社会问题和政策目标达成的具体方式和手段[2]。任何政策的执行都离不开政策工具的运用，政策工具是否运用得当关系到一项政策的成败。政策工具分析以政策的结构性为基本立论基础，认为政策是可以通过一系列基本单元工具的合理组合而建构出来的[3]。本文借助政策工具理论对我国目前智能制造产业政策进行定量分析，探究我国智能制造产业政策工具存在的问题，并有针对性地提出应对措施，为完善我国智能制造产业政策提供思路。

国内关于智能制造的研究热点主要集中于智能制造理论、智能制造与产业、智能制造与企业等方面的研究[4]，研究领域不断拓展，研究内容不断宽泛。在智能制造产业研究方面，我国学者主要从技术创新[5]、发展模式[6-7]、发展举措[8-9]等角度进行研究和探索。因此，从当前智能制造产业研究视角来看，虽然存在着多元的研究视角，但从政策分析角度研究智能制造产业并不多见，因此本文对于丰富这一研究领域具有一定意义。

1政策文本选择与论文分析框架构建

1.1政策文本选择的标准和原则

近年来，随着中国越来越重视智能制造产业的发展，中央和地方纷纷出台一系列政策推动智能制造产业在我国迅速崛起。面对繁多的政策文件，一一分析是不现实的，因此需要对政策文本进行筛选。根据研究需要设置筛选标准：一是代表性标准。由于地方政府的政策多为针对本辖内智能制造产业发展采取的措施，因此不具有代表性和普遍性，所以本文采用国务院及其所属部委颁布的政策文本为研究样本。二是连续性标准。为了保证所选取的政策样本的针对性和有效性，必须确定国家集中持续地出台智能制造产业政策的时间段，在该时间段内进行政策文本的选择。

遵循以上标准，通过中国政府网及与智能制造产业相关的部委官网，以“制造业”“智能制造”“智能制造产业”为关键词检索相关政策文本，2015—2018年总计有31份政策文本成为有效的研究样本（表1）。

1.2构建政策工具二维分析框架

（1）X维度：基本政策工具维度。依据罗斯维尔·罗伊（Roy·Rothwell）和沃尔特（Walter Zegveld）的政策工具理论[10]，本文把政策工具分为供给型、环境型和需求型三类。同时，借助苏竣等[11]的研究结论，本文对三种政策工具类型进行如下解释与划分：供给型政策工具是一种扶持型的工具，在智能制造产业发展的过程中，政府利用自身在技术、人才、资金、信息、服务等方面的优势资源帮助智能制造产业减少发展障碍；信息支持、技术支持、人才培养、资金投入、公共服务是供给型政策工具的主要内容。环境型政策工具属于调控型的工具，政府通过制定和实施公共政策，规范智能制造产业的发展；环境型政策工具通常包括以下子工具：目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制、标准设计、知识产权保护。需求型政策工具是一种拉动型的工具，为了发展智能制造产业，政府将通过多种举措拉动智能制造产业的消费、研发、生产；这些举措包括：政府采购、外包、示范工作、海外机构管理、贸易管制。三种政策工具对智能制造产业的作用见图1。

（2）Y维度：产业发展阶段维度。基本政策工具维度主要从政策的角度出发，分析政府在智能制造产业发展过程中所起到的作用和功能。然而，政策工具的选择与运用不仅仅需要发挥政府的能动性，还必须遵循产业发展的规律和特点，即政策制定应建立在产业规律的基础之上。根据产业发展一般分为研发、投资、生产和应用四个阶段，本文以产业发展阶段建立分析我国智能制造产业政策的Y维度。产业发展的不同阶段具有不同的性质和特点，需要政府在不同阶段恰当地运用政策工具，以满足相应阶段的政策需求。X-Y分析维度框架见图2。

1.3分析单元确定与编码

分析单元是内容分析中最基本、最重要的元素，可以是单词、词组、句子或段落[12]。就本文而言，需要在我国智能制造产业政策文本中寻找表现政策工具的词句段作为分析单元。政策文本内容分析的成败主要取决于对于其内容进行编码[13]。因此为了保证分析单元有效，所选取的分析单元应该具有单一性和针对性。按照以上原则，在已得到的31份政策文本中一共确定123个分析单元，具体见表2。

2双维度政策工具结果分析

2.1基本政策工具维度分析

在编码表的基础上，将每个分析单元归纳到对应的政策工具类型，通过计算各项政策子工具在所在工具类型中的比重、各类型政策工具占样本总量的比重（见表3），具体分析我国智能制造产业政策工具使用状况。

由表3可见，我国比较全面地运用了智能制造产业政策工具，包括了需求型、供给型、环境型三种工具，既发挥了各种政策工具的优势，又可以达到综合施策的效果，从而为我国智能制造产业的发展提供充足的政策支持。具体而言，可以看出三种政策工具的使用各有侧重。其中：环境型政策工具的比例最多，超过一半，为52.03%；供给型工具占29.27%；需求型工具比例最少，为18.70%。从目前来看，环境型工具运用过量，供给型政策相对平衡，然而需求型政策工具的使用仍不足，这将影响智能制造产业起步阶段的发展动力。

在供给型政策工具中，技术支持占据最大份额，为41.67%，依次为人才培养25.00%，资金投入占16.67%，公共服务和信息支持比较少，分别为11.10%和5.56%。这说明政府非常重视产业技术的研发和创新、培养智能制造相关技术人才、为智能产业发展给予相对充足的资金扶持；但是财税政策、公共服务和信息支持方面需要进一步完善。

在环境型政策工具中，各种政策工具的分布同样有所差异。首先，目标规划占据垄断地位，为57.81%，标准设计占18.75%，这说明政府非常重视该产业未来发展布局、产业标准设计；其次，法制管制占7.81%，知识产权保护占6.25%，说明政府在维护智能制造产业市场秩序、知识产权保护制度方面有所欠缺。

在需求型政策工具中，虽然包含5种政策工具，但是只使用了示范工作和贸易管制两种工具。而政府采购、外包、海外机构管理缺失。其中，示范工作占据82.61%，贸易管制占17.39%，这说明政府特别重视智能制造产业的示范效应，希望通过扶持一批优势企业，以强带弱，促进智能制造产业在我国尽快发展起来。

2.2产业发展阶段维度分析

为了进一步对我国智能制造产业政策工具的运用情况进行了解，本文将智能制造产业政策按照产业发展一般阶段分为研发、投资、生产和应用四种政策类型，并在不同的政策类型中统计政策子工具的使用频数，相应阶段的频数分布如表4所示。

由表4可以看出，在智能制造产业发展的研发、投资、生产、应用的四个阶段中，均存在政策工具缺失的情况，这在一定程度上反映了我国智能制造产业政策存在缺位问题。同时，我国智能制造产业的研发、投资、生产、应用四个环节都运用了政策工具，但是各环节的政策工具运用比重不够合理。其中，研发环节31.71%，投资环节占比较低，仅为3.25%，生产环节26.83%，应用环节38.21%，说明我国政府比较重视在智能制造产业的研发、生产、应用阶段的政策工具投入，以此来快速增强我国智能制造产业的创新能力，缩短从生产到应用的周期，加快我国智能制造产业的发展速度。然而，政府在投资环节的支持力度明显不足，除人才培养、目标规划、金融支持三种工具，在投资环节其他政策子工具全部缺失。

3我国智能制造产业政策工具的现存问题

通过上文分析可知，我国政府在促进智能制造产业发展过程中制定了一系列有力举措，利用供给、需求、环境等政策工具推动我国智能制造产业发展迈向新的台阶。然而，当前我国智能制造产业还处于起步探索阶段，发展过程中仍然面临诸多挑战。同时，我国智能制造产业政策也存在许多有待优化和改善的地方，政府政策工具的使用不可避免会出现缺陷和漏洞之处。

3.1供给型政策工具有待优化

供给型政策工具中技术支持工具所占份额最大，为41.67%，这与智能制造产业的高尖端技术性质相符合。然而，仅仅依靠技术支持是远远不足以推动智能制造产业的发展，在信息支持、公共服务领域，我国政府的重视程度明显不足，分别只占5.56%和11.10%的份额。当前是信息化的时代，产业的发展与信息紧密相关，交流与合作才能取得发展机会。因此政府应该做好信息支持工作，为企业的研发创新合作提供及时的服务，这也是我国供给侧结构性改革和政府职能转变的主攻方向。

3.2环境型工具泛化且内部分布不均

根据上文统计结果，环境型政策工具占据全部样本总量的52.03%，这一方面反映了我国政府渴望大力发展智能制造产业的强烈愿望，另一方面则表明我国目前的政策环境不适于智能产业的发展，因此需要不断改善产业环境。然而，环境型政策工具的过度使用可能会适得其反。同时，在环境型子工具中，目标规划工具过度运用，占比為57.81%，而金融支持、税收优惠、法制管制、知识产权保护四种子工具使用则远远不足，这必将影响环境型工具整体功能的发挥。

3.3需求型政策工具运用比例过少

需求型工具是三种政策工具中占比最少的一项，仅占三类工具的18.7%，这显然无法有效拉动智能制造产业发展动能。此外，政府采购、外包、海外机构管理明显缺失，这直接影响智能制造产业发展的活力和市场空间的拓展。

3.4政策工具在产业发展阶段中存在缺位

智能制造产业作为国家认定的战略性新兴产业，政府需要结合产业活动的自身规律和特点制定政策，才能促进产业的快速发展。然而，从前文的统计结果来看，政府在产业的研发阶段、投资阶段、生产阶段、应用阶段都存在政策工具的缺位现象，这将造成政策工具无法跟产业过程较好的契合。政策与产业发展需求不相匹配会直接造成产业的畸形发展，不利于形成健康、完备的智能制造产业发展体系。

4优化我国智能制造产业政策工具的路径

4.1优化政策工具结构，完善政策工具配合机制

4.1.1优化供给型政策工具

加强政府信息共享，消除信息孤岛。一方面，政府应建立信息共享与合作平台，完善企业间交流机制，促进产业发展；另一方面，应加强人才培养与储备，为产业发展提供人才资源。此外，应进一步完善公共服务体系。政府应加快建立智能制造产业公共服务平台，根据智能制造产业发展需要，建立各类公共服务平台，为智能制造产业的发展提供精准有效的公共服务。

4.1.2适当减少并优化环境型政策工具

大范围使用环境型工具势必减少供给型、需求型工具的使用，不利于智能制造产业的长远发展，应适量减少环境型工具的使用，增加其他工具的使用比例。应对智能制造产业实行多种税收优惠，完善税收制度，加强税收监督，保障税收政策落实到实处，创新融资方式，帮助企业解决融资过程中的阻碍。

4.1.3提高需求型政策工具的运用比例

需求型工具在三类政策工具中运用最少，这将不利于该工具功能的发挥，引起产业需求动力不足。我國智能制造产业作为战略性新兴产业，正处于起步发展阶段，由于未形成较为成熟和完善的产业基础和市场，仍受到来自传统产业的冲击，产业的基础薄弱。因此，政府需要为该产业的发展制造市场和需求，从而带动智能制造产业的发展和创新。政府对智能制造产业的需求，一方面为该产业提供市场资源，积累产业发展基础；另一方面将对社会形成引导示范效应，从而推动产业的腾笼换鸟。

4.2促进政策工具在智能制造产业发展阶段中的合理使用

一是加强研发阶段的法规管制。研发阶段法规管制的缺失是一项严重的政策职能缺位。尤其是在知识产权保护方面，我国法制建设一直无法跟上现实的步伐，亟待出台健全的法律。二是强化投资阶段的政策扶持。政府在智能制造产业政策中应补全政策工具缺口。三是增强生产阶段的消费动力。政府需要在采购、外包方面为智能制造产业制造拉动力。四是建立完善的产业政策体系。完善的政策体系可以纠正市场失灵、防范政府失灵、弥补系统失灵、修正伦理失范[14]。四是政府应建立统一的工作机制或者机构，完善智能制造产业政策目标规划工具相对应的实施措施，加强市场调研，了解产业发展的实际需求和发展现状。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_ 5234876.htm.

[2]陈振明.政府工具研究与政府管理方式改进——论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义[J].中国行政管理， 2004（6）： 43-48.

[3]黄萃，苏竣，诗丽萍，等.政策工具视角的中国风能政策文本量化研究[J].科学学研究， 2011， 29（6）： 876-882，889.

[4]王友发，周献中.国内外智能制造研究热点与发展趋势[J].中国科技论坛， 2016（4）： 157-159.

[5]江鸿，贺俊.发展智能制造，产业政策亟需跟进[N].经济日报， 2016-10-13（ 14）.

[6]雷心恬.我国智能产业发展的实施战略分析[J].当代经济， 2015（21）： 46-47.

[7]杜晓君，张序晶.发达国家制造业高技术化的国际经验[J].中国科技论坛， 2003（4） ： 116 -119.

[8]罗仲伟.智能制造与地方政府作为[J].决策， 2015，（8）： 28-29.

[9]李晶，井崇任.促进高端装备制造业发展的财政税收政策研究[J].财经问题研究， 2013（4）： 68-75.

[10] ROTHWELL ROY， ZEGVELD WALTER.Reindusdal-ization and technology [M]. London： Log man Group Limited， 1985： 83-104.

[11]赵筱媛，苏竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[J].科学学研究， 2007（1）： 52- 56.

[12]邱均平，邹菲.关于内容分析法的研究[J].中国图书馆学报， 2004（2）： 5-7.

[13]孙瑞英.从定性、定量到内容分析法——图书、情报领域研究方法探讨[J].现代情报， 2005（1）： 2-4.

[14]苏竣.公共科技政策导论[M].北京：科学出版社， 2015： 17-67.

Research on Optimization Path of Intelligent Manufacturing Industry Policy Tools Based on Text Analysis of 31 National Policies in China