我国城市生活垃圾分类治理历程中的问题及其治理之道

孔竟

[内容提要] 目前，我国城市生活垃圾的年产量已超过了1.5亿吨，并仍以8% -1 0%速度不断递增，我国现在已成为垃圾制造大国。垃圾是放错地方的资源，而每年因垃圾处理方式失当而造成的资源损失价值约在250-300亿元之间，因此我国的生活垃圾分类治理的实施迫在眉睫。本文通过梳理我国城市生活垃圾分类治理的历史演进过程，指出了我国在垃圾分类治理方面存在的主要问题，并提出了我国生活垃圾分类的治理之道。

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一、我国城市生活垃圾分类治理的历史演变进程

城市生活垃圾分类治理在我国的发展历程十分缓慢，主要经历了“萌芽”阶段、“试点”阶段和如今的“强制”阶段。

（一）“萌芽”阶段

上世纪五六十年代，我国对废旧重点物资回收系统才初见雏形，其作用主要表现在对生活垃圾中的可回收资源进行统一收购、加工和-次销售，如1965年北京建立的约2000多家国营废品收购厂，就在一定程度上完成了对生活垃圾进行简单分类回收任务;20世纪80年代，我国开始研究生活垃圾管理与技术应用，但当时只关注垃圾的末端处置;20世纪90年代，我国的研究视线才从末端处置拓展到对垃圾管理全过程的关注，这时垃圾分类理念的种子才刚刚发芽，并没有明确提出垃圾分类的要求，直到1992年召开的联合国环境发展大会上李鹏总理才首次提出了城市生活垃圾要逐步做到分类处理的要求;1993年《城市生活垃圾管理办法》与1996年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的陆续颁布，使得我国的垃圾分类治理具有了一定的法律地位，但仍然处于发展阶段。

（二）“试点”阶段

2000年《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》的发布，确定北京、上海、广州、南京、深圳、桂林、厦门八个城市为首批垃圾分类治理的试点城市，这也正式标志着我国垃圾分类治理工作进入“试点”阶段。此后，各试点城市陆续开展了垃圾分类治理的落实工作，如北京白2000年起计划每年花费2000万元用于垃圾分类治理，上海制定了生活垃圾的分类标准，即将生活垃圾分为可燃垃圾、废玻璃、有害垃圾三大类。广州在2002年率先宣布建立生活垃圾处理的监管机构，还制定了与之配套的专项法规与评价制度。随后几年时间，国家也陆续发布了一系列相关的政策文件来规范试点城市的垃圾分类工作。如2004年《城市生活垃圾分类及其评价标准》的颁布，制定了垃圾分类的行业标准和垃圾分类的评价指标;2007年建设部制定的《城市生活垃圾管理办法》，对试点地区的单位与个人提出了垃圾分类的要求。2011年国务院制定的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，再次强调要推动垃圾分类治理工作。此后，我国开始陆续借鉴德国、日本等先进国家的垃圾分类治理经验，短短几年间垃圾回收的资源量已经明显上升，大大缓解了垃圾的终端处理压力。虽然“试点”阶段取得了一定的成效，但是我国的垃圾分类治理工作并未取得重大的突破性进展。

（三）“强制”阶段

2016年，我国垃圾分类治理工作进入了发展的快车道。为建设资源节约型与环境友好型的“两型”社会，制定发布了《垃圾强制分类制度方案》的意见征求稿，这预示着垃圾分类将要进入“强制”时代，《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》的征求稿再次强调了垃圾分类工作的重要性;随后，习近平总书记在当年12月召开的《中央财经领导小组第十四次会议》上提出：“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系能否实现垃圾的减量化、资源化、无害化处理，要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度的覆盖范围。”2017年3月制定的《生活垃圾分类制度实施方案》指出，要在46个试点城市先行实施生活垃圾的强制分类政策，到2020年底要基本建成垃圾分类的相关法律的标准体系，并探索出可推广的应用型的垃圾分类模式，在垃圾强制分类的试点城市的回收利用率要达到35%以上。2019年7月1日，《上海生活垃圾管理条例》落地实施，制定了将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、干垃圾、湿垃圾的垃圾分类标准，并对违反垃圾分类规定的个人进行相应的罚款，这也正式标志着我国的垃圾分类已进入“强制”阶段，垃圾分类由原先的选择题变成了—道必答题，必将在全国掀起垃圾分类的热潮。

二、城市生活垃圾分类治理历史进程中存在的主要问题

我国城市生活垃圾分类治理方面的问题主要是围绕“三化四分”目标来讨论。

（一）过分强调减量化，轻视资源化与无害化

我国生活垃圾以填埋、焚烧、堆肥等粗放型的垃圾处理方式为主，特别容易忽视垃圾的资源化与无害化等根本性的目标。一是填埋会占用一定的土地资源，混合垃圾中残留的有害物质会污染土地资源与水资源，使得垃圾治理无法实现无害化目标，表面上实现了生活垃圾的减量化目标，实则对居民的身体健康带来安全隐患。二是焚烧垃圾危害性巨大。因為未经分类的混合垃圾焚烧后会产生致癌性的二噁英气体，空气的二次污染是具有毁灭性的。三是堆肥的垃圾处理方式对垃圾的纯度要求较高。不经分类的混合垃圾不能进行堆肥处理，会导致土地资源污染。三种处理方式都会不同程度地浪费掉大部分的可回收的垃圾资源，因此生活垃圾处理的粗放型方式只注重了减量化目标，而忽视了垃圾的无害化与资源化的目标。

（二）城市居民在垃圾分类投放的持续性的参与度不高

垃圾分类治理是需要全体社会成员多方参与的一项全民性工作。居民的垃圾分类行为不仅可以实现垃圾资源的回收利用，还可以为垃圾分类体系中的分类收集、分类运输、分类处理等后续环节的顺利进行奠定基础。而作为生活垃圾生产者的居民对于公共物品的垃圾分类仍有部分人存在“搭便车”的侥幸心理，过分依赖政府而不约束自己的行为;大部分居民虽然也意识到了垃圾分类的重要性，但由于居民对垃圾分类的知识不够充分且习惯作用使得人们仍然摆脱不了原来的垃圾投放习惯，因此居民的垃圾分类的践行能力较低。上述原因都导致了作为生活垃圾分类的社会主体持续性的参与度不高。

（三）垃圾分类治理的公共设施不完善且末端处理系统落后

我国垃圾分类试点城市中存在公共设施不完善问题，如分类垃圾桶的数量严重缺乏且投放的位置和布局缺乏科学化和人性化，这为居民的垃圾投放带来了诸多不便。由于我国的社区数量多且区域分布较分散，日常的垃圾数量和种类较多，垃圾桶的数量已不能满足居民的投放意愿。另外，我国垃圾的末端处理体系也比较落后，垃圾的处理大多采用粗放型的垃圾处理方式，垃圾处理机器设备较陈旧，经常造成垃圾堆积，长此以往就造成了“邻避效应”下的居民“无地填埋”的困境产生，进而出现严重的“垃圾围城”问题。

（四）城市生活垃圾分类治理有关的法律机制不健全

城市生活垃圾分类治理机制缺乏一套系统的法律法规。法律能够强制引导居民的垃圾投放行为，当人们没有履行垃圾投放行为时，依据法律可对居民的行为进行约束、规范，情节较严重应适当惩罚，促使居民尽快形成垃圾投放习惯;但由于我国的垃圾分类治理正处于探索阶段，国家对于垃圾分类治理的各个环节的约束与监督还不够完备和细化，缺乏完整的法律法规体系来规范居民的垃圾投放行为，进而造成垃圾分类治理问题的泛滥。

三、我国城市生活垃圾分类的治理之道

城市生活垃圾分类治理是从源头破解“垃圾围城”的重要抓手，必须要掌握生活垃圾分类的治理之道。

（一）平衡协调好“三化”目标之间的关系

城市生活垃圾的分类治理不能单方面地追求生活垃圾的减量化，要充分考虑减量化与资源化、无害化的关系;只注重垃圾的减量化目标，虽然表面上可以解决“垃圾围城”问题，但是许多浪费的可回收垃圾资源会造成巨大的经济损失。根据统计数据显示，每年的垃圾资源损失的价值在200 - 300亿元之间，况且混合垃圾中残留的有害垃圾会造成环境的二次污染，损害居民的身体健康。在制定处理生活垃圾的对策时，不能仅强调减量化的目标，应把生活垃圾治理的无害化和资源化目标作为前提性目标，切实平衡协调好“三化”目标，使得三者齐头并进。

（二）宣传、教育并引导居民参与垃圾分类治理工作

城市生活垃圾的分类治理是从源头上解决城市生活垃圾问题的关键性一步，应该加大宣传力度，鼓励人们养成垃圾分类投放的习惯。在互联网时代，可以利用互联网+的形式来推广垃圾的分类治理理念，可以利用手机App、微信公众号向公民推送有关垃圾分类的相关知识，并提供实时的垃圾查询业务，使得用户登录到操作界面就可以迅速地获知垃圾的种类，提高垃圾投放的正确率;对大件垃圾的处理，要提供网上预约和上门收取垃圾的便捷服务，切实使得人们的生活垃圾得到分类投放。上海推行的“绿色账户”模式就具有广泛的推广性，城市居民对生活垃圾的分类投放可以获得积分，而积分又可以兑换一些生活用品，这种模式激励了居民的垃圾分类投放意愿，有助于居民快速形成垃圾分类投放的习惯。

（三）实现与市场经济体制相适用的城市生活垃圾分类治理模式

为解决垃圾分类治理的“最后一公里”问题，推进垃圾分类政策的尽快落地，政府要投入一定的财政资金支出来购买公共设施，增加了政府的财政压力，因此要调动社會各方力量参与垃圾分类治理，而PPP模式下的垃圾分类治理体制可以吸引社会企业、社会资本参与垃圾分类。通过政府购买服务、特许经营、承包经营、租赁经营等方式吸引专业性的服务公司参与其中，不仅可以促使垃圾分类治理尽快落地，还可以大大降低国家的财政压力，一举两得。资本的引入使得垃圾分类的各个环节都能有资金扶持，垃圾桶、垃圾车、垃圾处理机器的供给量也会增加，进而提高垃圾分类处理的效率。形成与市场经济性匹配的垃圾分类治理模式，引入竞争可进一步推动我国垃圾分类治理的发展进程。

（四）建立城市生活垃圾分类治理的完整体系

建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理完整的垃圾分类治理体系。一是政府要发挥引导作用，调动社会的多方力量参与垃圾分类工作，特别是要引导垃圾分类主体居民的自主参与意识，形成居民为核心的多元主体的垃圾分类治理机制，进而提高垃圾分类治理的效率。二是政府要统筹规划好与城市生活垃圾分类的各个环节相配套的基础设施建设，这是垃圾的分类治理的物质基础。三是政府要积极推动生活垃圾分类治理的相关法律法规的制定与完善，真正实现城市生活垃圾的分类治理有法可依。另外，还要健全执法检查的监督机制，对违法主体进行适当惩罚约束，才可以规范居民的垃圾分类行为。四是要创新生活垃圾治理的模式，尽早实现生活垃圾分类治理体系的智能化、市场化与社会化，有助于提高垃圾分类治理的专业化水平，形成城市生活垃圾分类治理协调发展的互动体系。进而探索出一条适合我国城市垃圾分类治理的模式，推动我国垃圾分类治理进程的发展。

（作者单位：辽宁大学哲学与公共管理学院）

责任编辑：宋爽