以色列定居点背后的国际法问题

李永花

2019年11月18日，美国国务卿蓬佩奥宣布，美国不再认为以色列位于约旦河西岸的定居点违反国际法，特朗普政府认为关于以色列定居点是否合法的问题应由以色列法院裁决。这一表态改变了美国过去40余年所持立场。

以色列定居点主要是指以色列在其公认边界外，不顾国际法和有关协议规定在巴勒斯坦被占领土上建立的居住区。这样的居住区多在1967年第三次中东战争后建立，目前主要集中在约旦河西岸、东耶路撒冷等。这些定居点被用于军事目的，同时作为农业生产地向以色列前线哨站提供服务，以色列政府不仅为这些定居点提供资金借贷服务，还着力建设配套基础设施，并派遣军队驻守保护定居者的人身财产安全。国际社会普遍认为以色列定居点非法，是实现中东和平的障碍。2016年12月，联合国安理会以14票赞成、1票弃权（美国）的结果通过2334号决议，指出以色列的定居点活动“公然违反”国际法，“没有法律效力”，要求以方马上停止这种活动并履行《日内瓦第四公约》中规定的占领国的义务。这是1979年后联合国安理会首次通过有关以色列定居点的决议，得到不少国家和组织的认可。

从国际法角度看，以色列的定居点活动主要涉及占领法。占领法的主要内容体现在两个国际公约中。一个是1907年制定的《陆战法规和惯例公约》附件，即《海牙章程》，规定了军事占领制度相关的两项基本原则：一是军事占领不转移占领地主权原则。《海牙章程》第43条规定“占领者应尽力采取一切措施，在可能范围内恢复和确保公共秩序与安全，并且除非万不得已，应尊重当地已经存在的法律”。这一条款表明占领者的权力范围仅限于行政管理权方面，占领者要尊重占领地已经存在的法律，意即占领者不得行使立法权，也不得制定规章。《海牙章程》第53条规定“占领军只能占有严格属于国家的动产”。第55条规定“占领国对其占领地内属于敌国的公共建筑、不动产、森林和农庄，只是被视为管理者和收益的享用者。占领国必须维护这些产业并按照享用收益的规章加以管理”。从这些条文可以看出，《海牙章程》限制了占领者对占领地内财产的行使权力，占领者只能占有属于国家的动产，对私人的财产和国家的不动产无权通过占有的方式取得所有权，也无权变更其所有权，仅可基于实际权力享有国家不动产的收益。二是维持社会现状原则。如前所述，占领者在占领期间对于占领地的社会现状无权进行改变，应尽力确保公共秩序和安全。

另一个国际条约是1949年制定的《关于战时保护平民的日内瓦公约》，即《日内瓦第四公约》。该公约对“占领”的规范已被普遍认为是习惯国际法的一部分，因此不仅适用于缔约国，也适用于整个国际社会。《日内瓦第四公约》第49条第6款规定“占领国不得将其本国平民之一部分驱逐或移送至其所占领之领土”。这一规定是为了防止再次发生二战时一些国家将自己的居民迁往被占领土，危及被占领土居民的经济生活和生存状况、危害其他独立民族生存的事件。

东耶路撒冷和约旦河西岸的法律地位始终是被占领土。尽管以色列对这些地区的占领长达几十年，同时以色列内部一直有人主张兼并这些占领区，但直到目前为止，以色列并没有正式兼并这些地区，就是因为占领法中的占领地不转移主权基本原则。该基本原则有着强大的威力，联合国关于巴勒斯坦问题的决议也多次重申了该原则。但是，以色列在被占领土严格限制巴勒斯坦村鎮发展，频繁拒绝巴勒斯坦人在私有土地上建住宅的申请，通过各种手段征用、没收和封锁巴勒斯坦人的土地，驱赶巴勒斯坦人，用以建设、扩建定居点及道路，严格限制非以色列人进入定居点等，这些行为显然违反了上述国际法原则。

此外，有国际组织认为，以色列当局在巴勒斯坦被占领土的定居点活动根据《国际刑事法院罗马规约》构成了战争罪。国际刑事法院是根据2002年生效的《罗马规约》设立，对犯有灭绝种族罪、战争罪、反人类罪和侵略罪的个人追究刑事责任。理论上，以色列定居点活动已经触及《罗马规约》的规定，比如第8条第2款第8项，“占领国将部分本国平民人口间接或直接迁移到其占领的领土，或将被占领领土的全部或部分人口驱逐或迁移到被占领领土内或外的地方”将构成战争罪。2015年巴勒斯坦签署《罗马规约》，以色列则于2002年取消了对《罗马规约》的签署。但是，《罗马规约》第13条第2款规定“安理会根据《联合国宪章》第七章行事，向检察官提交显示一项或多项犯罪已经发生的情势”。也就是说，一国即使不是《罗马规约》的缔约国，但在该国情势被安理会提交国际刑事法院调查的情况下，也可以对其产生约束力。国际刑事法院自2015年开始对巴勒斯坦指控以色列在被占领土上所犯战争罪和危害人类罪展开初步调查。2018年5月，巴勒斯坦向国际刑事法院递交诉状，要求对以色列在巴被占领土上所犯罪行和兴建定居点的情况立即展开调查。对此，美国政府不断向巴勒斯坦和国际刑事法院施压，并宣布关闭巴解组织驻华盛顿办事处，取消对联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处提供的援助，并威胁制裁国际刑事法院的法官和检察官。

此次美国政府对以色列定居点的表态，可以说是对国际社会有关此问题的共识以及国际法的无情践踏。但由于国际法缺乏强制执行力和执行机构，国际法在具体问题上的适用往往受到政治等因素的影响。