浅谈我国班轮运价备案制度的现况与改善——美国航运法的借鉴与参考

颜 云

(上海海事大学 上海 201318)

运价备案制度作为航运政策的重要制度之一，长期以来备受各国航运界的关注，运价备案制度的前世今生及发展趋势，成为近几十年来航运界讨论的焦点。我国在过去的二十年里，航运实力的逐渐展现及航运大国地位的奠定，也使运价备案制度在我国变得举足轻重。

一、我国运价备案制度产生的背景

随着改革开放的深入开展，中国的国内外贸易得到了飞速发展，集装箱运输行业也随之迅速崛起，短短的40年，中国已一跃成为举足轻重的航运大国。中国市场的巨大商机吸引了大批外资航运公司纷纷来抢滩我国的一些重要口岸，中国海运市场上就出现了多个航运巨头互博的局面。

本世纪初，国外多家航运巨头在我国各大主要港口的抢滩，打破了我国原有的航运市场完全由国家调控的局面。各大航运巨头对我国海运班轮市场的激烈争夺，引起了我国集装箱班轮市场的强烈震荡，市场上的供求不平衡，诱发了国际集装箱运输市场的不公平竞争，最为明显的现象就是运价的剧烈波动，各方恶性竞争的后果最终都体现在运价上，班轮市场运价的不稳定，严重影响了贸易买卖双方对贸易市场前景的判断，影响了了贸易市场的稳定，抑制了贸易市场的繁荣发展，我国航运企业及外贸企业均成为运价战的受害者。

集装箱运输市场的过度竞争与过度垄断都不利于集装箱运输市场的良性发展。在市场经济条件下，为防止市场失控给经济发展造成不利的影响，国家的适度调控和干预是非常必要的。目前国际上“自由化发展”的呼声一直高涨，但是对于我们这样一个航运需求庞大而航运供给总量不高的国家，完全彻底放弃保护肯定是非常不可取的，我国的航运政策应该以国家利益为出发点,以维护我国航运市场的稳定、健康发展为目标。

航运业是一个全球性的行业，各国的航运市场受国际航运市场影响巨大。国际航运市场上稍许的风吹草动都会波及到我国的航运市场。如何应对这些变化给我们带来的不良影响，成为近十几年来我国航运管理部门工作的重中之重。在这样的大背景下，运价报备制度应运而生，国际集装箱国际班轮运价备案中心，上海航运交易所成为运价备案指定受理机构。

二、运价报备制度的内容和运价管理的目的

(一)运价备案内容

运价(Freight Rate)是承运单位货物而付出的运输服务的价格。

运费(Freight)是承运人根据运输契约完成货物运输后从托运人处收取的报酬。

运价本(Freight Tariff)，也称费率本或运价表，是船公司承运货物向托运人据以收取运费的费率表的汇总，运价本主要由条款和规定、商品分类和费率三部分组成。

《中华人民共和国国际海运条例》第17条：经营国际班轮运输业务的国际船舶运输经营者的运价和无船承运业务经营者的运价，应当按照规定格式向国务院交通主管部门备案。国务院交通主管部门应当指定专门机构受理运价备案。

备案的运价包括公布运价和协议运价。

公布运价，是指国际船舶运输经营者和无船承运业务经营者运价本上载明的运价。

协议运价，是指国际船舶运输经营者与货主、无船承运业务经营者约定的运价。

公布运价自国务院交通主管部门受理备案之日起满30日生效；协议运价自国务院交通主管部门受理备案之时起满24小时生效。

国际船舶运输经营者和无船承运业务经营者应当执行生效的备案运价。

(二)运价管理目的

1、实现运价稳定

运价报备制度要求新制定费率、或导致托运人成本增加的新费率，应该在公布后30天才能生效。这种规定被认为能够使运价在一定时期保持相对稳定，对国际贸易当事人在订立买卖合同时可以初步预计运费的多少。但是，运价报备在在一定程度上确保了运价的稳定。

2、实现信息公开和可获得性

信息是交易的基础。国际班轮运输关系中当事人的交易能力是不平等的。一般来说，承运人处于较有利的地位。海商法律制度关于提单中承运人必须承担的最低法律义务即是为保护托运人的利益而设计的，但作为调整平等民事法律关系的海商法不能完全解决承托双方之间信息不对称的问题，

运价报备制度的核心是信息的公开性，并进一步保障托运人获得与订立运输合同有关的充分、可靠的信息。运价本的公布可使托运人获得公会或承运人关于费率、货物分类、规则等方面的信息，以订立公平合理的运输合同。

3、对外国竞争者进行监管

对外国竞争者的特别监管主要体现在“受控承运人制度”上。美国认为，外国国有航运公司以政府为后盾，可以不计成本和公司亏损地进行销价竞争，损害到美国航运公司的正常竞争。因此，对受控承运人的运价进行特别监管，除了要求受控承运人履行一般承运人关于运价本、服务协议的有关的规定外，FMC(美国联邦海事委员会)还有权审查受控承运人的运价水平是否存在不公平、不合理的情况。

4、有利于主管机关全面掌握信息

运价报备制度可以使主管机关获得市场运价的全面信息，即使在取消运价本备案制度，改为承运人自己公布制度后，FMC(美国联邦海事委员会)也能够无偿获得承运人运价本的全部信息。对运价信息的掌握和利用是主管机关制定政策、修改法律的重要的根据。

三、我国运价备案制度的简况

(一)我国运价备案制度发展历程

集装箱班轮运价备案制度是我国针对多个国际集装箱班轮运输集团垄断运输市场而采取的，为维护市场秩序、保护公平竞争、保障运输各方的合法利益而设计的重要制度，该制度于1996年在江苏、浙江、上海三省市开始试行。自2009年在全国范围内正式实施以来，虽仍处于推进完善阶段，但在规范集装箱班轮运输市场行为、稳定班轮市场运价、遏制不正当价格竞争等方面发挥了重要的作用。

然而，需要关注的是，我国集装箱班轮运价备案制度在实施过程中尚存在诸多待解决的问题，其中，构建有效的运价备案监管制度就是迫在眉睫的任务。没有完善的运价备案监管制度作为关键支撑，整个运价备案制度就难以从真正意义上发挥在班轮运输企业市场准入后对其进行事中和事后管理的积极作用。运价备案制度起源于美国，美国《1916年航运法》首创了运价报备和服务合同报备制度，随后的《1984年航运法》以及《1998年航运改革法》对运价备案制度均做出了较大修改，但其作为美国政府管理国际班轮运输市场的一项基本制度至今仍保留并实施。

我国集装箱班轮运价备案制度基本借鉴美国模式，依托相关法律法规，将运价备案予以制度化、规范化。特别是在2001年，为使得我国在加入WTO后能够对逐步开放的国际班轮运输市场仍保持必要且适当的政府监管，运价备案制度写入了《中华人民共和国国际海运条例》，实现了法律化。但是 ，在实践层面，运价备案制度并没有立即得到具体实施，一方面是由于当时在技术上存在一定的障碍，另一方面是由于在2002～2008年这段时间内，我国国际班轮运输市场整体保持较为健康、良好的发展态势，市场秩序相对正常、有序，潜在的市场问题在一定程度上被繁荣的市场景象所掩盖。自2008年全球经济危机爆发后，遭受较大打击的班轮运输需求与日益扩大的班轮运力供给之间矛盾突出，并引发一系列市场问题的集中凸显，部分班轮运输企业为保证自身市场地位和利润，通过恶性竞争以低于正常、合理的运价水平揽取货源，有些航线甚至出现了“零运费”“负运价”现象。为矫正班轮运输市场所出现的市场恶性问题，2009年6月9日交通运输部出台《国际集装箱班轮运价备案实施办法》，在全国范围内全面实施运价备案制度。随后在2010、2013、2014年分别针对无船承运人、我国台湾航线、国内水路运输出台相应的运价备案规定。①

(二)国际海运条例等关于运价备案的相关规定的不足之处

《中华人民共和国国际海运条例》中关于运价备案的规定存在几个不足之处：

1.就备案制度而言，应该是运价本和服务合同完整备案，非仅仅其中的运价需要备案。

2.协议运价没有包括无船承运人与货主之间订立的服务合同。

3.在没有协议运价条件下，无船承运人公布运价的方式和有效期限应该可以更灵活些。②

交通运输部门、航运监管部门等出台的关于运价备案的规定在实际操作中经常碰到执行难、执行依据不清的问题，如何克服我国备案制度及相关法律规章的缺点，找出不足之处并加以完善，使之更好地为我们的航运事业保驾护航，是我们目前关注的焦点和需要攻克的难题。

四、借鉴美国的运价备案经验，完善我国的运价备案制度

(一)美国航运法关于运价备案的简况

美国曾经是航运大国，目前主要是货主国(尤其在班轮运输领域)。美国航运法关于服务合同的管理以备案制度为核心。目前，美国拥有的运力世界排名第8，占世界运力的3.36%。集装箱运力世界排名第15，市场份额为1.0%。

1998年航运法核心：第一、确立协议成员独立行动权(independent action)； 第二、协议可以制定自愿性指导规则，但不得具有强制性；第三、服务合同保密备案制度(be filed confidentially)

2004年4月21日，当时我国交通部副部长洪善祥与美国运输部副部长杰弗舍恩分别代表两国政府互换外交照会并签署联合声明，宣布双方政府已完成使协议生效所必须的各自国内相关手续，该《中美海运协定》自2004年4月21日起正式生效。根据该《中美海运协定》，双方履行需各自承诺。

美方承诺：给予中国航运公司享受非歧视性待遇，在美国的所有外贸航线上在制定和实施运价方面具有与其他承运人相同的待遇。中方承诺是：在美国给予中国航运公司受控承运人制度豁免的前提下，给予美国在华独资航运公司更宽的经营范围和经营地域，允许在中国内陆地区设立经营机构，并为本公司经营的船舶提供船舶代理服务。③

美国航运法以国际航运市场竞争规则为核心。运价报备制度在美国已有八十年的历史，是美国实现其航运政策的重要手段之一，深入分析不难发现它实质上是一种新型的保护主义政策手段，通过中美运价报备制度的比较分析，我们发现，美国的运价报备制度作为一种重要的政策手段通过诉诸法律的政策形态、完善的操作规则、严明的处罚措施达到了相应的政策效应，其借鉴作用十分明显。

《1916年航运法》首次规定了服务合同报备制度。美国自1817年开创定期班轮业务以来，班轮公司作为活跃于航运市场的主要承运人，发挥了其独特的优势。在19世纪中后期，国际班轮市场出现严重的运力过剩，使得当时在班轮市场上运营的各个船公司为了增强自己的市场竞争力，与托运人指定各种“特惠契约”，在这种背景下使得国际班轮运输业务陷入无序的恶行竞争。为了约束和限制这种竞争，尤其是运价竞争，班轮公会应运而生。在班轮公会占主导地位的时代，主要是通过运价本的形式揽活，并以此确立承运人与托运人之间的运输关系。所谓运价本是指公共承运人关于费率、收费、分类、规则和惯例公布的文件。④受此影响，在很长的一个历史时期内，承运人对于相类似的托运人给予区别待遇是不被允许的，航运业以公开的价目和合同条款平等对待所有托运人，目的是为保证航运业有一个公平的市场环境。⑤为了解决班轮公会的法律地位方面的问题，美国第一部航运法《1916年航运法》首创了美国的运价报备制度和服务合同报备制度，在赋予班轮公会反垄断豁免的同时，通过报备制度实现对班轮公会协议的规制。⑥

该法也突破了班轮运输只能采用运价本揽活的形式，允许双重运价合同，即除了运价本所规定的标准费率之外，以托运人将其全部或者一定比率的货物交付于承运人承运为条件，可以得到相较于运价本更为优惠的运费费率。这种合同就是所谓的忠诚合同，在《1916年航运法》中只要该合同无损于美国贸易，不违背公共利益，并且没有不公正的歧视或者不公平即为法律所允许。⑦

《1984年航运法》实行十多年后的发展表明，该法无法实现托运人和承运人之间真正的利益平衡，过于严格的管制使航运企业的运营效率难以得到提高，限制了市场的充分竞争，使得美国在国际航运市场上的竞争力日益下降。如此现实促使了以提高美国国际航运市场的竞争程度为核心的《改革法》的产生。与《1984年航运法》相比，该法增加了一项新政策，即在更大程度上依赖市场，通过有竞争力和有效率的远洋运输，促进美国出口的增长和发展。⑧

价格是商业合同的核心条款，具有很高的敏感性，《改革法》取消了运价公开制度，说明了此次服务合同的保密性是此次改革的重要考量内容。

近年来，联邦海事委员会规则制定工作主要集中在无船承运人协议运价制度领域。我国在无船承运人运价备案方面也借鉴了美国的做法，2010年11月，我国交通运输部在上海举行的无船承运业务经营者备案制度宣贯会上宣布，过渡期为60天的《无船承运业务经营者运价备案实施办法》将于12月1日起正式实施。宣贯会上，交通运输部水运局局长宋德星、上海市交通运输和港口管理局局长孙建平共同为无船承运业务经营者运价备案中心揭牌。

(二)中国运价备案制度的问题点及改善建议

我国的运价备案制度在创设时参考了美国航运法服务合同备案的一些制度和架构，并结合我国的立法现状和发展水平，创设了适合我国国情的运价备案制度。由于当时我国的法律工作仍处于初始阶段，各个方面还存在一些欠缺和不足，运价备案制度中还存在有些规定的制定不太规范，许多细节没有进行详细的规定，在后来的航运实践中逐步暴露出了不少问题，部分制度的不规范直接导致了一些法律方面的纠纷，不足和欠缺之处主要表现在以下几个方面：

1、中国目前运价备案制度的问题点

(1)关于运价备案的立法层次较低，总体比较分散，没有形成一个完整的体系。虽然在多个法律文件中涉及到了运价备案的内容，却并没有形成一个关于运价备案的体系和制度。我国的运价报备是以《海运条例》和实施细则作为国际海运经营的基本法律框架，并通过《精细化报备实施办法的公告》和操作指南细化报备的规定，基本建立了我国协议运价报备制度的体系。但显然上述的文件多数以交通部部门规章、通知、办法等形式为主，其立法层次、权威性、强制性都较低，无法与其他政策配套实施。⑨

(2)运价报备的条款和内容明细过于宽泛，容易引起纠纷。对于未按照规定履行运价报备义务而需承担的法律后果规定得比较模糊，导致处罚机关有极大的自由裁量权，影响执法的公正性。

(3)我国航运实践中存在大量的一票一价现象，即使船公司已经和托运人签订了运价协议，但是随着市场行情的变化，双方还会根据实际情况自行调整运价。这种临时达成的、短期的不稳定的运输合同，会对承运人履行报备义务造成很大的障碍，加大承运人的工作量。同时这也导致协议运价报备制度在稳定航运市场防止运价异常波动上的功能丧失殆尽。⑩

2、中国目前运价备案制度的改善建议

通过对目前我国运价备案制度现状的研究，借鉴和学习美国的航运法，针对运价备案制度几个方面的不足，提出以下几个主要改善建议，希望能进一步完善和发展我国的运价备案制度：

(1)为了进一步发挥运价报备制度的政策效力，应明确运价报备制度的政策形态， 从长远看应制定相关的航运法，在其中规定运价报备制，相应制定实施细则， 提高运价报备可操作性。目前我国运价报备制度没有形成一完备的法律体系，法律效力层级较低。目前的服务合同制度引入《海运条例》应当吸收和运价报备有关的公告、规定、操作指南等实务方面的内容，使运价报备制度法律化，提高其法律效力，以法律法规的形式表达最新的海运政策。虽然计划、通知、报告等形式确定的海运政策比较灵活，有较大的宏观指导性，能够迅速地反应形势的变化，但是这种非法律化的形式不具有权威性，不能确保其稳定性。

具体而言，在服务合同设计时应该尽量地沿用我国现有的运价报备制度，以基本原则、备案义务人、备案范围、受理机构、备案程序、监督检查、处罚措施这几个方面为基本内容，结合我们的具体情况，借鉴并吸收美国航运法的优越之处。

(2)明确合同运价报备的具体内容和公布事项。报备程度中应该明确服务和运价合同的具体报备程序应该参考规定的操作指南。只有法律明文规定，才能具有相应的法律效力。我国的运价报备制度在一些方面还存在操作性问题，尤其使对比美国航运法对服务合同、运价报备的规定，在很多内容的规定上不够细致，应该细化这些具体内容，避免在适用时产生不必要的纠纷。

设立相关的航运价格管理机构，并明确上海航运交易所功能定位，应发挥上海航运交易所运价协调及运价信息整理、储存、发布、检索等功能。

(3)针对“一票一议”的服务合同，应该规定一定的服务期限，由航交所根据过去的实践和未来的趋势，确定一个服务期限并要求承运人遵守，能够使承托双方之间的运价在一定期限内保持稳定。在实践中，可以规定服务期从三个月到一年不等的期间。

(4)发挥行业组织价格协调的作用的同时，政府部门对违反规定的单位进行处罚。

对价格最为敏感最先感受到市场行情变化的应该是航运界的承托方。对于运价的协调，航运界的承托方最有发言权。双方的组织可以向航交所提供反映市场行情的数据信息和资料，使航交所能够在运价备案实施过程中作出正确的判断和决策。此时，行业组织的协调作用就显得尤其重要，班轮公会、航运组织、航运团体等，都可以根据申请或者情势的需要，提供最新的一手数据给航交所，与航交所进行协调磋商。

对于因环境或者情势的变更带来的运价结构的变化，则更需要行业组织来牵头，利用自身的优势地位，为行业成员发生，以最快的速度应对这些变化。

根据国务院发布的《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》，无船承运业务取消审批(无需保证金、无需保险)改为备案。交通运输部将建立无船承运人备案和信用管理制度，及时向全社会公开信用记录，建立失信企业联合承接机制。通过“双随机、一公开”监管等方式，加强对无船承运市场的监管，支持行业协会发挥自律作用，维护市场经营秩序。

但是，依旧有一些无船承运公司有运价未备案或实际执行运价超出备案幅度的情况。2019年6月，交通运输部检查各地无船承运企业运价备案执行情况，对部分未备案和实际执行运价超出备案幅度的情况予以处罚。部分物流航运企业没有按照交通运输部的规定，存在未备案和实际执行运价超出备案幅度的情况，违反了《中华人民共和国国际海运条例》第十五条，并且按照《中华人民共和国国际海运条例》第四十一条的规定进行执行行政处罚。

五、运价备案制度的综述和展望

每个国家的政策的发展都受到本国的经济发展水平的影响，我国的海运政策也概莫能外。我国从建国到改革开放，从改革开放到进入21世纪，从2000年在到如今的2019，海运事业也经历了从起步，到海运大国地位的逐渐建立，再到今天的向海运强国的逐渐转变。每一个阶段，我国的海运政策都根据海运形势的发展而发生了很大的变化。为了更好地适应市场经济的发展，与世界上的航运强国进行真正的比拼，我国逐渐开放航运市场、减少了对本国航运的保护，海运政策也相应地从改革开放初期的保护主义逐步转向今天的自由主义。

但无论是美国一贯目标明确的海运政策还是我国在经济和社会发展的过程中不断变化着的海运政策，无论是保护主义政策还是自由主义政策，其本质都是一样的，即以国家利益作为其制定海运政策的最高目标。换言之，任何一个国家在制定海运政策时，都会通过立法手段实施维护本国安全、保护本国航运业、促进本国对外贸易发展的目标。

尽管保护主义和自由主义所采取的政策大相径庭，但其本质却是相同的，都是为了确保本国的海运利益，发展本国的经济，增强本国的各方面的国力。由此可见，美国的航运政策和我国的航运政策都具有共同性，可以相互借鉴利用。美国的航运法律制定时间早，经过了更长时间实践的检验，在系统和制度上都具有先进性，我们可以借鉴美国在运价报备方面的法律制度，促进我国运价备案制度的完善和发展。

【注释】

①张强,刘越.水运管理 2015,(06).

②刘盈,郏邴贵.航运服务合同管理制度研究.海大法律评论.2010(00);351-352

③2004《中美海运协定》.

④王雪峰，郏邴贵.国际货运代理概念 上海.同济大学出版社，2006：148

⑤Marc levinson.Two Cheers fir Discrimination:Deregulation and Efficiency in the Reform of U.S.Fright Transportation,1976-1998.Enterprise&Society.2009.10.(1):178-215

⑥严露.美国航运法下服务合同法律研究—兼对中国修改《国际海运条例》的借鉴(硕士学位论文).大连大连海事大学，2017.16～ 17

⑦See 46 U.S.C app.803

⑧於世成 .美国航运法研究北京：北京大学出版社，2007：30-33

⑨王晓惠.对我国实施的运价报备制度相关问题的探讨.水运管理.2001,(10):19-21

⑩刘盈,郏邴贵.航运服务合同管理制度研究.海大法律评论.2010,(00);351-352.