普惠性民办幼儿园的制度意蕴及实现路径思考

（株洲市幼儿师范学校，湖南株洲 412000）

普惠性民办幼儿园作为《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（2010年）的一项重要制度构建，不仅是解决当前学前教育领域“入园难”、“入园贵”这一反映较为强烈民生问题的有力举措，更是实现《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018 年）提出“普惠性幼儿园覆盖率达到80%”目标的重要路径。科学准确把握普惠性民办幼儿园的内涵、明确普惠性民办幼儿园的实现路径，显然是确保普惠性民办幼儿园制度意蕴得以实现的关键。

一、普惠性民办幼儿园的内涵界定

普惠性民办幼儿园作为概念（语词）由“普惠性”和“民办幼儿园”两个语词构成。从文义解释的角度分析，界定普惠性民办幼儿园的内涵，应先明确“普惠性”和“民办幼儿园”这两个概念的含义。“普惠性”的“普惠”一词，最初使用于经济学，指一种普遍的、非歧视以及非互惠的关税优惠制度。“普惠”作为经济学上的概念，具有普遍性、非歧视性以及非互惠性的特征［1］。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出学前教育“普惠性”概念之前，“普惠”一词已为（普惠）金融、社会保险（新农保、养老服务）等领域使用，强调的是对某些特殊对象给予政策优惠或者财政支持。从学术沿革的角度分析，“普惠性”作为专门用语，最初由社会福利理论学家提特穆斯(Titmuss)使用于社会福利领域。1967年，提特穆斯在其经典论文《普惠性社会服务与选择性社会服务》中按照供给方式，将社会福利区分为选择型福利（selective benefits）和普惠型福利（universal benefits）两种类型。普惠型社会福利强调的是非歧视、非排斥。只要具有国家国民（公民）身份，就可以享受由国家提供给国民（公民）的普遍待遇。“民办幼儿园”逻辑上与“公（国）办幼儿园”相对应，是指非由国家举办的幼儿园。民办幼儿园的特征主要体现在三个方面：一是由社会力量作为投资主体举办；二是经费来源社会资本，而非财政性资金；三是面向社会大众招生，服务于不特定的对象。

理论上对于普惠性民办幼儿园的界定，学者们的见解不尽相同。有学者从资金来源和招生对象的角度，认为普惠性幼儿园的“普惠性”主要体现在“公共资金”和“面向大众”两个方面，是“公共资金举办面向社会大众的公共学前教育服务机构”。［2］有学者从举办主体、资金来源以及招生对象三个维度，将普惠性民办幼儿园界定为“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的对3周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构”。普惠性民办幼儿园应坚守普遍原则、非歧视原则和非互惠原则，即普惠性民办幼儿园的受教育者享有普遍的、非歧视的、非互惠的优惠［3］。有学者认为：“普惠性幼儿园是指向社会提供普惠性学前教育公共服务的非营利性幼儿园”，其特征在于接受政府委托，获得财政性教育经费支持、接受政府限价与监督管理［4］。有学者认为，普惠性民办幼儿园为“面向大众、收费较低、质量有保证的民办幼儿园”。普惠性民办幼儿园的特征体现在五个方面：一是办园主体的非国有性，为公益性组织、企业或公民个体；二是办园资质必须合格；三是服务对象必须是对学前教育有需求的普通民众，甚至包括部分弱势人群；四是收费必须面向大众定价，控制在大部分群众承受范围之内；五是能获得政府政策优惠甚至资金扶持”。［5］有学者特别强调普惠性民办幼儿园的认定挂牌和政府监管特征。“普惠性民办幼儿园是指由国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办，由政府认定挂牌，收费可以被普通大众接受，质量有保证，政府给予较多资助与监督的幼儿园”。［6］普惠性民办幼儿园内涵界定，从“种差+属”的逻辑要求来说应明确两个问题：一是普惠性民办幼儿园的上位概念，即“属”的概念；二是普惠性民办幼儿园的种差，即普惠性民办幼儿园所特有的属性。普惠性民办幼儿园的上位概念是民办幼儿园而不是幼儿园。民办幼儿园属于民办学校的范畴。由于《民办教育促进法》对于民办学校内涵的规定非常明确，所以，普惠性民办幼儿园内涵界定并不需要重复民办幼儿园的内涵，而只需要采用“普惠性民办幼儿园是民办幼儿园”的文字表述方式即可。普惠性民办幼儿园特有的属性在于普惠性。由此可见，普惠性民办幼儿园内涵界定的关键在于明确“普惠性”的含义。有学者认为，学前教育的普惠性包含“受益主体的多元性、弱势补偿性质和保教质量的高水平”等三方面的含义［7］。有学者认为，应当从“付得起”（Affordability）“达得到”（Accessibility）“配得齐”（Assorting）“顾得广”（All）“适得度”（Appropriateness）这五个维度来理解学前教育普惠性的含义。普惠性必须满足经济上“付得起”、质量上“配得齐”、空间上“达得到”、服务对象上“顾得广”四个特征，即只有满足了这四大特征才能真正彰显学前教育的普惠性［8］。有学者认为，普惠性学前教育是一种体制性概念，是一种社会福利［9］。有学者认为，普惠性是个蕴含价值主观性和区域差异性的概念。普惠性中的“普”强调是普及，即普通阶层的所有适龄儿童都享有平等的，可以无差异化接受最低要求的学前教育服务；“惠”强调是学前教育收费（学费）的“优惠”，即“人们在经济能力可以接受的范围支付价格合理适中的费用”。［10］有学者认为，“学前教育普惠性是指每个社会成员都享有获得公共福利性教育的权利”。［11］

“普惠”作为学前教育领域的概念，对其含义的理解需要从历史和文义两个不同角度进行考量。从历史的角度考量，国家制定普惠性学前教育政策,积极引导、支持民办幼儿园转型为普惠性民办幼儿园，具有深刻的社会历史背景。学前教育事业在很长一段时期内没有受到应有的重视，学前教育经费的国家财政性资金投入十分有限，公办幼儿园所能提供的园位资源严重不足，无法满足适龄学前儿童的入园需求。公办幼儿园的不足必然会导致高收费的营利性幼儿园大量滋生，“入园难”、“入园贵”因此成为民生领域的一大突出问题。为回应社会（群众）呼声［12］，切实解决好这一难题，让普通百姓以支付相对较低的成本而能够获得满足基本需求的学前教育公共服务，国家提出了普惠性学前教育的改革发展目标，出台了普惠性民办幼儿园相关（制度）政策。普惠性民办幼儿园作为实现普惠性学前教育改革发展目标的重要举措，主要功能在于有效增加普惠性学前教育园位资源的供给。从文义的角度考量，“普惠”可以作两种不同的理解（解释）：一是“普及”“（优）惠”，即将“（优）惠”“普及”于每个人；二是“普通人”的（优）惠，即让“普通人”享受“（优）惠”。（普惠性）学前教育“要特别关注、扶助与扶持‘弱势家庭’”，“必须体现出机会平等和弱势群体优先原则”。［13］显然，后一种理解更能与历史的视角相契合，更能彰显普惠性幼儿园的制度初衷。普惠性民办幼儿园与面向社会普通民众提供普惠性学前教育（园位）资源服务的非普惠性民办幼儿园相比，两者的共性在于均面向社会普通民众提供普惠性学前教育（园位）资源服务；两者的差异在于普惠性民办幼儿园所有的学前教育（园位）资源都面向社会普通民众，非普惠性民办幼儿园只将部分学前教育（园位）资源面向社会普通民众。

综上分析，普惠性民办幼儿园可以界定为：以向社会大众（普通民众）提供能够满足基本需求的学前教育（园位）资源为办园宗旨的民办幼儿园。普惠性民办幼儿园的核心特征在于，全部（园位）资源用于满足学前教育基本需求和获得国家的相关政策优惠。普惠性民办幼儿园对于需要入园的社会普通民众而言，提供了能够满足基本需求的学前教育（园位）资源；对于国家而言增加了面向社会普通民众提供能够满足基本需求的学前教育（园位）资源的渠道。

二、普惠性民办幼儿园的认定标准

普惠性民办幼儿园面向社会普通民众提供能够满足基本需求的学前教育（园位）资源，相当于是受国家委托，将国家向自己所购买的学前教育（园位）资源提供给需要的适龄学前儿童。国家与民办幼儿园之间因此形成一种“权利义务”关系。民办幼儿园对于国家来说负有向社会普通民众提供能够满足基本需求的学前教育（园位）资源的义务；国家对民办幼儿园来说负有给予民办幼儿园相应政策优惠（补贴）的义务。国家与民办幼儿园相互之间的“权利义务”关系由双方自愿“订立”的契约（关系）。这种契约“订立”程序在实证法上体现为普惠性民办幼儿园的认定（制度）。民办幼儿园必须满足一定条件，经过特定的认定程序，才能被认定为普惠性民办幼儿园。多数省份制定了普惠性民办幼儿园认定管理办法（制度）。但从具体内容来看，各地关于普惠性民办幼儿园认定的规则并不尽相同，存在一定差异。各地关于普惠性民办幼儿园认定的差异主要体现在三个方面：一是普惠性民办幼儿园是否必须为非营利性幼儿园？山东、贵州、新疆、江苏等省均明确规定，只有民办非营利性幼儿园才有资格被认定为普惠性民办幼儿园，民办营利性幼儿园不得被认定为普惠性民办幼儿园。湖南、陕西、宁夏、黑龙江、甘肃等省则规定，只要是民办幼儿园，无论是营利性幼儿园还是非营利性幼儿园，均有资格被认定为普惠性民办幼儿园；二收费要求。黑龙江、新疆、贵州等省对于普惠性民办幼儿园收费的要求是“收费较低”，湖南、山东、陕西、甘肃等省的要求是“收费合理”，江苏省的要求是“执行同类公办幼儿园收费标准”；三是办学行为规范以及保教质量要求。黑龙江省的要求是“办园规范、质量较高”，江苏省的要求是“达到同类公办幼儿园水平”，湖南省的要求是“建设水平达标”，山东省、新疆维吾尔自治区、贵州省的要求是“办园规范”，陕西省、甘肃省的要求是“行为规范、质量较高”。［3］

普惠性民办幼儿园是否应为非营利性幼儿园，理论上有两种观点：一种观点认为普惠性当然意味着非营利性，民办营利性幼儿园当然不能被认定为普惠性民办幼儿园；［14］而另一种观点则认为，普惠性与营利性两者没有必然冲突，民办营利性幼儿园与非营利性幼儿园都可以被认定为普惠性民办幼儿园。［15］从法理的角度分析，营利性与否是指法人（或者非法人组织）是否将利润（结余）分配给出资人，分配给出资人即为营利性法人（或者非法人组织），否则便是非营利性法人（或者非法人组织）。营利性不是针对法人组织（或者非法人组织）而是针对法人组织（或者非法人组织）出资人（举办者）的概念，与法人组织（或者非法人组织）本身没有直接逻辑关系，两者并不相互排斥。值得研究的是，如何理解《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018年）中“配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”的规定。小区配套幼儿园，从产权关系来看，可以区分为产权归属于开发商、业主和政府三种不同情形。［16］小区配套幼儿园产权归属于政府，为公办幼儿园。小区配套幼儿园产权归属于开发商或者业主者为民办幼儿园。小区配套民办幼儿园与普惠性民办幼儿园虽然都享受了国家政策优惠，但两者存在较大的差异。小区配套民办幼儿园在建设过程中获得的政策性优惠（主要是土地优惠政策）被固化为幼儿园的固定资产，如《长沙市关于城镇小区配套幼儿园建设用地划拨及产权移交的实施办法》第2条规定：“城镇小区配套幼儿园原则上由开发建设单位配套建设，建设用地采取划拨方式提供”。普惠性民办幼儿园在办学过程中所获得的国家政策优惠在办学过程中消耗掉了，并没有固化为固定资产。小区配套民办幼儿园如果成为营利性幼儿园，因为办学结余要予以分配，则可能会导致国有资产流失。因此，不能以《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的这一规定作为依据，而认为只有民办非营利性幼儿园才能被认定为普惠性民办幼儿园。

普惠性民办幼儿园收费标准的确定需要考虑几方面的因素：一是普惠性学前教育的制度目标，是让所有适龄学前儿童接受最能够满足基本需求的学前教育；二是普惠性学前教育的性质，具有很强的社会福利性；三是普惠性学前教育目标对象为处于一般社会生活水平的普通民众，家庭收入一般，不宜也难以承担过高的学前教育支出；四是国家对幼儿园的补贴（支持、扶持）力度；五是幼儿园办园、办学的（生均）成本。普惠性民办幼儿园的收费标准，应当由地方政府依据上述因素综合考虑确定，原则上不得高于同档次公办幼儿园的收费标准。

从当前学前教育领域的幼儿园办学行为的现状来说，虽然还存在个别幼儿园、尤其是偏远地区的某些幼儿园办学行为不够规范，甚至还存在无证办园、无证办学的情形，但是，这种现象的存在并不是普惠性民办幼儿园认定所需要特别强调办学行为规范的原因。所有幼儿园都必须依法办园，确保办学行为规范。普惠性民办幼儿园的认定如果特别强调办学行为规范，也许会给社会民众造成一种非普惠性民办幼儿园就可以不规范的错误认识。对于普惠性民办幼儿园的认定标准，不需要也不宜特别强调办学行为规范因素。

普惠性学前教育的目的在于满足适龄前儿童对学前教育的基本需求，而不是满足适龄学前儿童对学前教育的所有需求。因此，对于普惠性民办幼儿园的保教质量，应以满足适龄学前儿童对学前教育基本需求为标准，不宜作过高要求，不能以民办营利性幼儿园，特别是高收费的民办营利性幼儿园的保教质量作为参照标准来要求普惠性民办幼儿园的办学质量、保教质量。普惠性民办幼儿园的保教质量与收费标准一样，应当以公办幼儿园的办学质量、保教质量作为参照标准。

由于《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》在描述普惠性民办幼儿园时使用了“面向大众”的术语，导致很多地方认定办法要求普惠性民办幼儿园必须具备“面向大众”的条件。“面向大众”的“大众”，是指不特定的人，相对应的概念是“特定”的人。例如，企业事业单位举办的幼儿园只招收本单位职工的子女，而不招收非本单位职工的子女。除单位举办的幼儿园外，其他的幼儿园，无论是公办幼儿园还是民办幼儿园，理论上都应当是“面向大众”。“面向大众”并不是普惠性民办幼儿园所独有的特征。

综上分析，民办幼儿园被认定为普惠性民办幼儿园，除具备民办幼儿园应具有的特征外，只需要具有保教质量满足学前教育基本需求和收费（较低、合理）两方面的要求即可。

三、普惠性民办幼儿园的制度保障

普惠性民办幼儿园需要在一定的制度体系中才能有效运行，才能有效实现其所蕴含的制度意蕴。保障普惠性民办幼儿园有效运行的制度，主要包括普惠性民办幼儿园的区域性规划布局和资助政策两个方面。

从当前的现实状况来看，一些地方（区域）对于学前教育资源分布，民办幼儿园，尤其是普惠性民办幼儿园的布局，缺乏长期合理的规划，而具有一定的随意性［17］。普惠性民办幼儿园的规划布局既要能够满足社会普通民众对普惠性学前教育（园位）资源需求的需要，又不能造成普惠性学前教育（园位）资源的浪费。普惠性民办幼儿园的规划布局，对于普惠性学前教育（园位）资源供给不足的地区来说，需要大力提倡，鼓励社会力量举办普惠性民办幼儿园或者非普惠性民办幼儿园转型为普惠性民办幼儿园。需要制定相应政策，鼓励、支持小区配套民办幼儿园转型为普惠性民办幼儿园［16］。普惠性民办幼儿园的规划布局，对于普惠性学前教育（园位）资源供给充足的地区来说，则需要引入必要的竞争机制［18］。竞争机制不仅需要考虑民办幼儿园的园舍建设等硬件措施，同时，又要考虑民办幼儿园的教师队伍、管理水平等软性条件。

普惠性民办幼儿园向社会普通民众提供学前教育（园位）资源，有权从国家（政府）获得相应的（政策）优惠（资助）。国家对于普惠性民办幼儿园的（政策）优惠（资助）大致可以区分为三个方面：一是鼓励社会力量举办普惠性民办幼儿园，或者参与幼儿园办学的扶持、引导政策；二是普惠性民办幼儿园提供学前教育（园位）资源的补助政策；三是普惠性民办幼儿园发展的支持政策。从相关政策（制度）文件的具体内容来看，大多比较抽象，可操作的具体举措不多。社会力量举办普惠性民办幼儿园的扶持、引导政策包括但不限于融资、税费减免、土地优惠、规划审批指导等。普惠性民办幼儿园补助政策，主要是按照普惠性幼儿园提供的普惠性（园位）资源以及其他因素而给予相应的财政资金补贴（助）。普惠性民办幼儿园发展支持政策的主要方式有购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等。

教育购买服务主要有公校私营、购买学位、契约购买课程服务和公－私合办教育四种方式［19］。学前教育购买服务通常采取由教育行政主管部门以生均经费补助形式向学前教育机构进行购买学前教育（园位）资源；综合奖补指政府用财政性资金支持普惠性民办幼儿园扩展学前教育（园位）资源，提升学前教育服务质量，主要有生均经费、慰问金、评级奖励等方式；减免租金指对普惠性民办幼儿园租赁国有资产的租金予以一定的减免；派驻公办教师指向普惠性民办幼儿园派驻具有一定水平，能力较强，具有公办编制教师身份的教师，从事保教工作，以提升普惠性民办幼儿园的保教保育质量；培训教师主要是给予普惠性民办幼儿园的教师（园长、骨干教师）以公办幼儿园教师（园长、骨干教师）同等培训政策待遇；教研指导，是指对普惠性民办幼儿园的教师开展教育教学教研活动提供指导，例如，可以采用结对帮扶的方式，由公办示范性幼儿园提供具有丰富教育教学教研经验的教师对普惠性民办幼儿园的教师进行指导，以提升普惠性民办幼儿园教师的教研能力，教研水平［20］。国家给予普惠性民办幼儿园的资助（扶持）政策，从内容上来说可以分为资金奖励型政策和教师能力提升型政策。从政策资助、扶持力度来说，有必要更进一步强化教师能力提升型政策的力度［21］，为普惠性民办幼儿园教师的专业发展、园长的专业管理能力提升提供良好的支持环境和条件［22］。因为对于普惠性民办幼儿园的保教质量提升而言，师资力量、师资水平毕竟是第一位的，是最为活跃的因素。普惠性民办幼儿园的教师队伍直接关系到保教质量，直接关系到受教育者对学前教育的基本需求能否满足的问题。

结语

普惠性学前教育目标的实现需要普惠性民办幼儿园充分发挥其应有的制度功能。从实践操作层面而言，普惠性民办幼儿园充分发挥自身应有的制度功能，不仅需要人们对这一制度意蕴的精准把握，更需要建立、健全和完善相应配套制度。自《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布至今已有十年的时间，普惠性民办幼儿园得到了极大的发展，成为实现普惠性学前教育目标的有力举措。但是，应当承认，普惠性民办幼儿园作为重要的制度构建，当前主要还停留在政策层面，亟需法律化；制度意蕴实现的路径，即相关配套制度，尤其是扶持、支持性优惠政策还缺乏明确的、可操作性标准，且存在“权力性”思维有余而“权利性”思维不足的局限，［23］尚待进一步健全和完善。例如，当前学前教育融资主要采用公共财政支持、政府委托管理、政府购买服务、贷款贴息等财政融资方式，采用股权融资（进行战略投资或风险投资）、政府联合社会资本成立民办学前教育发展引导基金等金融手段较少［24］。

需要特别指出的是，理论研究层面需要正确把握普惠性民办幼儿园与普惠性学前教育（学前教育普惠性原则）两者之间的逻辑关系。学前教育作为国民教育体系的重要组成部分，属于基础教育的范畴，是国民教育的开端，属于“基础教育的基础”，应当面向全体国民（公民）。学前教育作为教育事业具有公益性特征，属于公益性事业。学前教育属于由国家面向全体国民（公民）提供的公共产品（或者至少由国家承担大部分费用，受教育者支付少量付费的准公共产品），应当普惠。学前教育对于国民（公民）而言属于福利性事业，是学前教育的受教育者应当享受的一种社会福利。由此可见，学前教育相对于基础教育中的初等教育以及初中阶段的教育（义务教育）来说，更应当普及、更应当普惠，甚至更应当免费，成为免费教育。义务教育从受教育者不需支付费用的角度来说，才是一种“真正实实在在”的普惠教育，但却没有被称为普惠（性）教育的根本原因在于，义务教育的普惠性目标已经实现，所以，就不再需要强调。同理，学前教育为什么要强调普惠性，根本原因在于学前教育的普惠性目标还未实现，正在实现的“途中”，所以，需要特别强调，从而才有学前教育普惠性一说。从此种角度而言，普惠性学前教育只有去掉“普惠性”的修饰语后，学前教育的普惠性才真正实现，才是真正的“普惠性”教育。因此，普惠性民办幼儿园作为普惠性学前教育制度的组成部分，乃是实现学前教育普惠性目标的一项制度举措，而不是制度目标本身。普惠性民办幼儿园的制度完善，需要牢牢把握学前教育普惠性含义的精髓，以免只见树木，不见森林。学前教育普惠性目标的实现，最根本的路径在于彻底改变当前还在一定程度上存在的公办幼儿园“惠而不普”（不面向全体社会普通民众而只面向特定群体招生），民办幼儿园“普而不惠”（面向社会普通民众招生但收费高）的状况。政府应当增加学前教育经费的财政投入，［25］增加（园位）资源的供给。