依法行政考评社会评议的实证研究——以广东省X市为例

梅献中

（韶关学院 政法学院，广东 韶关 512005）

我国的法治政府建设正如火如荼地进行。为进一步推进依法行政、加快建设法治政府，中共中央、国务院于2015年印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，对五年内的法治政府建设作了总体安排，目标是经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。在此背景下，为深入推进依法行政、加快法治政府建设，广东省人民政府根据有关法律、法规和规范性文件的规定，制定了《广东省法治政府建设指标体系（试行）》，并结合广东省实际，制定了《广东省依法行政考评办法》。法治政府考核指标体系和考评办法的内容主要包括八个方面：制度建设、行政决策、行政执法、政府信息公开、社会矛盾防范和化解、行政监督、依法行政能力建设和依法行政保障等。指标体系设：一级指标8项，二级指标40项，三级指标108项。根据规定，依法行政考评采取行政系统内部考核与社会评议相结合、上级考核与被考评对象自查相结合、书面审查与实地考查相结合、定性评价与定量考核相结合的方式综合进行，其中行政系统内部考核与社会评议的比例：内部考核所占总分值的比例不高于80%，社会评议所占总分值的比例不低于20%。

为做好广东省X市依法行政考评社会评议工作，自2015年开始，X市人民政府通过市法制局（机构改革后统称司法局）与韶关学院进行合作，委托韶关学院作为独立的第三方对该市下辖的七县三区，包括生态环境局在内的28个行政执法任务较重的部门进行了依法行政考评社会评议（以下称“社会评议”）工作。接受委托后，韶关学院组建考评小组，制作考评问卷，深入考评第一线，开展了具体的考评工作。我们认为，五年来这项工作取得了很好的成绩，积累了有益的经验，探索了许多切实可行的办法，对推进X市的法治政府建设具有重要意义。同时我们也发现依法行政考评工作和法治政府建设中存在一些问题，我们对此进行了总结与反思，提出了若干改进该项工作的意见和建议。本文对此进行评介，并提出完善该项工作的若干建议。

一、依法行政考评社会评议工作的背景与现状

（一）依法行政考评社会评议的背景

依法行政考评社会评议是指社会公众作为考评主体通过网上测评、问卷调查等方式征求意见，对被考评对象的依法行政状况进行的评价和议定。依法行政是依法治国的关键所在，也是建设法治政府的必由之路。在我国，依法行政工作由政府主导，在体制内通过自上而下推行实施。行政管理的内在要求决定了有组织就有考评，因此，依法行政考评与依法行政相伴相随。通过考评，依法行政的目标和任务得以明确化、可测量化，使考评成为衡量和推进政府依法行政的重要工具，对推进法治政府建设、全面落实依法治国的基本方略起到了重要作用。一般认为，我国的依法行政考核评议工作，是在国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》和2008年《关于加强市县政府依法行政的决定》的推动下展开的，是推行依法行政的必然结果，是法治发展的必然需要。上述两个规范性文件颁布后，我国各级政府依法行政的步伐不断加快。当然，依法行政的目标愿景不会自然实现，当法治发展到一定阶段后，就需要建立一套可以衡量法治化成效的体系，同时这一体系也作为中国法治化的风向标和指南针，这一体系就是法治政府建设指标体系以及与之相配套的考评办法。

学界认为，依法行政考评制度是由政府绩效考核制度发展而来的，是将行政法学的依法行政理论与公共管理学的政府绩效评估理论相结合而形成的一项新型制度。在考评活动中，为明确考评主体、考评内容与考评程序，约束考评主体与考评对象之间的权利义务关系，规范考评过程中所形成的一系列规则与惯例，就构成了依法行政考评制度。作为我国法治发展的一项法治文明成果，依法行政考评制度包含了考评理念、考评主体、考评方法、考评内容、考评程序、考评权限等方面的规则与原理，社会评议成为整个依法行政考评制度的有机组成部分。它的实质是对行政主体的一种内外部监督，以考评的方式来督促行政机关合法行政、合理行政，保证法治政府建设目标的最终落实［1］。

（二）依法行政考评社会评议的现状

在国务院的推动与指导下，各级地方政府和有关部门开始探索依法行政考评工作的实施路径和有效方法。近年来，依法行政考评探索的步伐不断加快，并取得了一定的成效。2012年初，浙江、安徽、甘肃、吉林、广东等省和南京、成都2个省会城市都已正式实施依法行政考评工作。例如，南京市政府制定了《南京市区县依法行政考核实施细则（试行）》，并建立了与之配套的考核评价指标体系和评分标准；湖南省2008年开始开展依法行政考评工作；北京市于2007年底组织有关部门和研究机构历时一年多，完成了北京市依法行政考核指标体系的建设并进入实施阶段。从2013年开始，广东省各级政府和一线执法部门基本被纳入到依法行政考评当中，至今已经开展了六年多，X市人民政府及有关执法部门和下辖各县、区人民政府也在此期间开展了依法行政考评工作。其他省、市地方也都在积极的研究和探索之中。虽然依法行政考评取得了一些成效，但仍然存在许多不足，如理论指导不足，考评方式僵化，考评指标设计上存在科学性问题，考评权重设置上主观性大，以及信息采集困难等等，都是现有考评工作存在的突出问题。

二、依法行政考评社会评议取得的成效

从依法行政考评工作的性质与内涵来看，从开始对政府依法行政情况的单项考评，到对法治政府建设情况的综合考评，依法行政考评作为衡量法治政府建设状况的工具，其所具有的导向、激励、监督、优化等功能，对深入推进依法行政、加快法治政府建设，起到了十分重要的作用。概言之，旨在推进法治政府建设的依法行政考评，既是衡量法治政府建设的技术工具，也是一个监督工具［2］。作为社会评议部分，通过社会公众的角度观察、评价有关行政机关的依法行政工作，也起到了收集信息、发现问题、督促提醒的作用，对考评对象而言，无疑也起到了促进依法行政的效果。

（一）定量评价具有客观性，增强了考评的公信力

作为衡量法治政府建设的技术工具，一方面，从量化评价的角度看，自2004年国务院依法行政纲要明确建设法治政府的目标，确立依法行政的原则和要求以后，以“依法行政考评”为抓手的法治政府量化评价蓬勃发展，有“法治指数一小步，法治建设一大步”的赞誉［3］。虽然法治政府、依法行政内容丰富，要将相关目标和内容予以量化的确有一定困难，但现实往往更迫切需要对不容易量化的事物进行比较，而比较的方式最为直观和最可操作的就是将一定的评价指标予以量化。因此，在实践中，人们往往通过把抽象概念转化为经验事实，形成可实际测量的客观指标，使其具有可计量性、直观性和现实性，从而使评估成为可能。同时，辅之以定性的主观评价指标与定量的客观评价指标相结合，保证了考评工作的可操作性和全面性。另一方面，通过社会评议，有效弥补了系统内部自我评价的不足，打破了评价的封闭性，使依法行政考评具有一定的开放性，增强了考评的公信力。

（二）考评对政府行为起到了监督作用，促进了依法行政和地方法治建设

作为衡量法治政府建设的监督工具，一方面，通过对政府依法行政的内容、形式和程序进行确定、约束和监督，衡量政府依法行政状况，通过直观的量化数据，反映依法行政是否偏离方向，并予以警示，进而督促考评对象对法治目标的完成，纠正对法治方向的偏离。另一方面，依法行政考评注重内外部相结合，通过社会评议，收集民意，了解民情，在开放的考评框架下，政府部门成为社会公众评议的对象，社会评议的结果反映了社会公众对政府的诉求和期待。只有回应诉求，满足社会公众的期待，政府才具有更强的合法性基础。也就是说，依法行政考评社会评议既是社会公众监督政府是否依法行政的一个途径和窗口，也是衡量政府法治建设状况的一个重要标尺，因而受到了各级政府和社会各界的重视与参与，在一定程度上取得了促进依法行政的作用。

三、依法行政考评社会评议存在的问题

依法行政考评旨在推进法治政府建设，但就法治政府的具体内涵和推进方式而言，依法行政考评及其社会评议的作用、模式显然还有其局限性。特别是在具体实践中，所体现出的工具主义倾向和方法上的欠缺，致使当前的考评手段与考评目标的实现之间，还有相当大的距离。有学者认为，总体上的不足之处，可概括为考评权力异化、人身依附制度化、公众参与表面化、考评结果唯数量化等方面，意即考评沦为了上级部门或领导手里掌握的“紧箍咒”，随时可以对下级“生杀予夺”；同时，相对封闭的考评方式也容易忽略社会公众的诉求和热情，导致考评行为脱离群众，因而具有较浓重的人治和依附色彩［2］。在我们几年来的社会评议工作中，也发现了一些具体的问题需要重视。主要表现在以下三个方面：调查工作存在的问题，行政机关存在的问题，以及社会上存在的问题。

（一）调查工作存在的问题

1.考评指标。依法行政考评由内部考核和社会评议两个部分组成。为确保考评的公正性，内部考核设置的问题和外部考评设置的问题应当大体保持一致。参照上级的规定，X市结合本市实际制定了《X市法治政府建设指标体系（试行）》和《X市依法行政考评办法》，同样设置了8项一级指标，40项二级指标，108项三级指标。这些精致的指标设置一方面能尽其所能地涵盖考评的内容，不至于留下漏洞和缺陷，另一方面也呈现出极强的专业性和复杂性，这对考评主体和考评对象来说都是一个很大的挑战，因为准确理解和正确把握这些考评指标的内涵，对于没有接受过专门法律学习和考评培训的人而言，是一件令人生畏的事。如何准确理解和正确把握这些考评指标的内涵，无论我们在调查问卷设计上还是在调查考评的过程中，都是令人纠结的问题。

2.问卷设计。我们设计了对X市10个县、区政府和28个行政执法部门的调查问卷。这些政府部门数量多，管辖事务广，每一个部门都有行政上的独立性和管辖事务的独特性。但调查对象对它们的了解往往具有偶然性和不确定性，很多人一辈子可能都没有在业务上和这些行政机关直接打交道的机会，更不用说很清楚地了解并回答它们的依法行政状况了，这导致通过一张问卷涵盖所有行政部门上的困难。如果不是通过一张问卷而是根据每个部门分别设计不同的问卷，然后再想方设法找到对这些部门都能了解的群众进行调查，这将意味着巨大的人力物力财力消耗和高昂的时间成本，这对调查工作的委托方和受托方来说，都是难以承受的负担。

3.调查对象。本文所称的调查对象是指问卷调查的受访群众。调查对象的选择并非是一件简单的事。在现代社会尤其在城市生活中，各人都在为生计、为工作、为学习而忙碌着，如果冷不丁地打断一个人让他来回答一些他并不熟悉的问题，而且问题和占用时间比较多的话，一般人是不愿接受的；即使通过有奖问答方式来吸引他们参与答卷，效果仍然不够理想，同时还意味着调查成本的提高。

4.调查方式。调查方式涉及调查的组织、调查对象的确定、调查问卷的回答等。首先是调查的组织。调查组织不是前述的整个调查工作的组织动员和职责分工，而是说每次调查要去什么单位、要联系什么人，怎样让对方很好地配合调查，而不能走形式。事实上，每次调查前，都是根据市依法行政领导小组办公室提供的联系单位和联系方式，找到联系人，由联系人提前通知相关人员到指定地点参与问卷调查。由于是政府部门出面组织的，这些单位和人员一般都比较“配合”，能够在约定的时间内很快完成调查问卷，大大提高了工作效率。但凡事有其利必有其弊，在能够高效率地完成调查工作的同时，也意味着公正性和客观性的弱化，因为由政府部门安排调查其他部门的依法行政状况，碍于人情世故和业务上的管理与被管理关系，参与问卷调查的单位在态度上总会有所保留，很少能直截了当地提出被调查的行政机关存在的问题，他们宁可选择对行政机关有利的选项，也不愿意做出不利的评价，往往导致问卷调查“看起来很美”，实际上可能在“走过场”。可以说，要想从调查对象那里得到有价值的意见和建议，是勉为其难的。其次，关于调查对象的确定。一方面，调查对象由政府有关部门提前通知确定，其利弊自不待言。另一方面，调查对象还存在调查小组能否自行联络安排的问题。自行联络安排调查对象应当是调查小组的自主权，本来无需质疑，但是要想真正选择一个合适的调查对象却非常不容易，因为这些调查对象一要有时间能参与调查，二要有水平懂得问卷所涉及的问题，三要有与行政机关打交道的经历。要同时具备以上几个条件回答问卷所涉及的问题，并非是一件容易的事。第三，关于调查问卷的回答。一方面受调查问卷本身的局限，调查对象很难作答，容易应付；另一方面受调查方式的影响，调查对象要提前登记个人信息，他们害怕受到“打击报复”或者有其他顾虑，不敢或不愿真实地回答问卷所涉及的问题，导致问卷作答千篇一律或者“千卷一面”，真正有价值的答卷不多，走过场的现象较为严重。

5.调查费用。俗话说，“兵马未动，粮草先行。”只有充足的调查费用才能保证调查工作的深度开展，也才能发掘出最有价值的法治问题，从而发挥出社会评议的真正效用。调查费用多少为好，目前的费用合适吗，这个数额是怎么算出来的，依据何在？目前尚无明确的资料可以佐证。太多的费用容易增加行政开支，增加财政负担；费用不足则容易使人不认真对待，使调查工作走过场。如何确定一个科学合理的调查费用数额，并且能最大程度地调动调查人员工作的积极性，更好地取得调查和评议的效果，是一个非常值得研究的问题。

6.结果反馈。调查工作结束后，调查小组将结果统计汇总好，提交给市依法行政领导小组，再由依法行政领导小组提供给被调查的行政机关作参考。这里存在的问题是，调查结果被考评对象了解后，他们是否认同这一结果？如果不认同，那么他们的意见是什么、有哪些？调查结果对他们有什么样的影响？如何通过吸取他们的意见和建议，促使社会评议工作在今后做得更好？……这些都是值得思考和完善的地方。

（二）行政机关存在的问题

通过五年来的调查，我们发现：虽然依法行政考评工作已经推行了好几年，但对依法行政、建设法治政府的理解与实施还存在一些不足之处，这既反映在思想认识上，也反映在领会贯彻上。通过调查我们发现，行政机关存在的问题主要体现在以下几个方面。

1.思想认识。思想是行为的先导，有什么样的思想，必然有什么样的行为。在建设法治政府问题上，并非每个行政机关、每个公务人员都能理解“依法行政”的含义，都能懂得什么样的政府才是“法治政府”，并非都能按照法治政府建设的指标要求做好本职工作，这必然会反映在依法行政考评社会评议的态度上。当然，依法行政、建设法治政府是一个庞大的系统工程，它涉及到众多的领域、繁杂的标准，不同的人对法治政府也有不同的理解，这都是可以理解的。更何况，我们国家建设法治政府的时间还不长，如立法的数量和质量都还不足，执法的水平和效果还有限，全社会还没有完全形成崇法尚法的良好风尚，这必然会影响到法治政府建设的程度。不过，作为政府公务人员，在法治政府建设问题上，应当更有紧迫感、压力感、使命感，应当比一般公众更积极、更主动地学习法律知识，健全法治思维，并将之落实到日常工作中去。

2.宣传普及。近年来，我国颁布了大量的法律法规，中央也制定了许多推进法治政府建设的规范性文件，它们对依法行政、建设法治政府起着重要的基础性、纲领性和指导性作用，各级政府应当通过各种行之有效的方式大力宣传普及这些法律法规和规范性文件，使全民都能知法懂法，守法护法，按照法律办事。但我们通过调查发现，不少行政公务人员对法律知识的了解和掌握还比较欠缺。一方面，说明法律法规颁布的比较多、比较频繁，我们的法治宣传工作很难及时跟上，实际上也并非每个法律法规都需要不计成本地宣传普及；另一方面，也说明我们的法治宣传工作还存在一定的问题，在普法方式和效果上还有不少改进的空间。

3.监督检查。行政机关的依法行政状况、法治建设水平固然需要年度考评，通过考评也的确能发现有关机关在法治建设工作中存在的问题。考虑到督查成本和检查周期的问题，考评机关不可能无计划性地随时进行考评。但我们认为，除了正规的年度考评之外，如果辅之以日常性的监督检查，或者是不定期的抽查，能够给有关机关及时加以警示，要求他们加强法治建设，而不是到了年终岁末才按部就班地开展“正规的”考评工作，效果将会更好。

（三）社会上存在的问题

依法行政考评社会评议工作，有赖于社会公众的参与，他们的参与能力和思想觉悟，也会影响到考评工作的成效。通过四年的调查我们发现，在社会上还存在与法治建设要求不一致的现象，不少群众还存在对依法行政考评不了解，对调查工作不热心，法治观念比较淡薄的问题，具体如下：

1.缺乏了解。通过调查发现，不少群众对依法行政考评工作不是太了解，对考评所涉及指标的概念含义更是缺乏认知，所以，在面对问卷调查的时候，他们对繁多的调查题目往往不知所措，不知如何回答。这说明一方面群众对依法行政考评工作本身不是太了解，舆论宣传还不够；另一方面也说明依法行政考评所涉及的问题可能过于专业，公众难以理解，影响了他们的知悉程度和参与效度。

2.热心不够。在调查中我们发现，不少群众对社会评议工作不是很热心，对问卷调查个别人还有抵触情绪。我们认为，出现这种情况的原因是多方面的。一方面，近年来群众出于对个人隐私泄露的顾虑，加上担心时间占用，对名目繁多的各种问卷调查本能地保持距离，不愿参与；另一方面，他们对依法行政考评不了解，对相关题目不熟悉，担心答不好，为顾及脸面也不太愿意作答。这说明我们的宣传与沟通工作还有待加强，我们的调查方式、调查题目也有待改进。

3.观念不强。建设法治政府，仅靠各级政府及其公务人员是不够的，还需要动员、发动广大人民群众广泛参与。目前来看，经过这么多年来的法治建设和普法工作，人民群众的法治观念和权利意识大为提高，“以权利约束权力”“以权力监督权力”的思想深入人心。但建设法治政府是一个复杂的系统工程，人民群众不仅应当是私人权利的维护者、公共权力的监督者，还应当是法治建设的参与者。一方面，要调动他们参与法治政府建设的积极性和主动性；另一方面，还要赋予他们具体的知情权、表达权、参与权和监督权，使他们能够全过程地参与到法治政府建设中来，只有这样，法治政府建设才有更好的群众基础，才有强大的生命力。建设法治政府如果没有强大的群众基础，仅靠政府自身来推动，那就极有可能成为一场缺乏观众和配角的自娱自乐的舞台剧，很难热烈和持久。

四、完善依法行政考评社会评议的对策思考

以上我们分析了在依法行政考评中社会评议工作中存在的问题，针对这些问题，我们认为可以从以下几个方面加以完善。

（一）精心设计问卷，改进调查方式

问卷设计不好，调查对象就很难作答，调查工作便难以顺利进行，调查结果的真实性、客观性和公信力也便会受到影响；调查方式不科学，调查组织不超脱，调查工作的中立性、公正性同样会受质疑。为此，精心设计问卷、改进调查方式就成为首先要解决的问题。

1.精心设计问卷。学界认为，依法行政考评指标及调查问卷具有以下功能：（1）描述功能，即依法行政考评指标和调查问卷是将或者应当将能够准确再现依法行政现象的各个要素，按照一定的顺序加以客观描述，如实反映依法行政实施的状况，便于人们了解和把握。（2）解释功能，即通过分析依法行政考评指标和问卷调查的结果，不但能够发现问题，更主要的是能够发现问题产生的原因。（3）评价功能，即通过对依法行政考评指标和问卷结果进行定性定量的分析，可以对不同地方、不同部门的依法行政状况做出准确的判断和恰当的评价。（4）监测功能，即通过依法行政考评指标情况的比较和分析，定期监测政府依法行政的运行状况，如当违法行政或者行政复议、行政诉讼的比率有所变化时，这些敏感指标能够迅速反映该领域的运行状况，起到“警示器”作用，提醒有关主体积极应对。（5）预测功能，即借助依法行政考评指标和调查问卷，我们可以观测到政府依法行政方面的变化，在对过去和现有数据进行分析的基础上，探索发现依法行政发展变化的规律，依此我们就可以计算出该地区依法行政的建设状况，并在此基础上统筹协调和规划本地区或有关部门法治建设的方向和目标［4］。在此意义上而言，依法行政考评指标及问卷设计，蕴含着巨大的价值，需要慎重对待。

基于以上理解，考评指标及问卷设计应当遵循以下几个原则：（1）全面性与系统性。全面性是指所定指标能够准确全面地反映法治政府的本质内涵，既要考虑宏观方面又要考虑微观方面；系统性是指我们所选择的这些指标不是简答的问题堆砌，而是内部有着严密的分层和逻辑结构。在问卷设计上，遵循全面性和系统性原则，不是每个问题都要涉及到，而是要抓住最关键、最本质的问题，有分层有逻辑地将问题呈现给调查对象。（2）科学性与可行性。科学性是指指标和问卷在确定名称、内涵、口径时，要有理论上的科学依据；可行性是指指标和问卷数据的获得可以利用现有技术和方法获得且成本不能过高，要使公众轻易能够回答且不会产生歧义。（3）统一性与可比性。统一性是指指标和问卷问题的含义、口径、范围、计算方法、起止时间等都必须是统一的。可比性有两层含义：一是在相同时间内具有可比性，二是在不同的空间具有可比性。为此，在问卷设计上，应当下功夫简化问题、简明语言、把握关键、凝练本质，使考评工作举重若轻，使调查问卷更好理解、更好操作，避免过于抽象、过于复杂，同时还要照顾到问卷的统一性和可比性，在此基础上制作一份高质量的调查问卷。

2.改进调查方式。调查方式主要涉及两个方面：一是调查的组织工作，二是调查对象的确定。一般情况下，被组织者通知的调查对象都会考虑到与组织者的工作关系，他们会尽可能地揣摩组织者的心理而物色合适的答卷人员，从而做出令组织者“满意”的调查问卷。这种情况下，调查问卷的客观性、真实性便会受到影响，调查结果的公正性自然产生偏差。调查对象的确定与调查组织相互依存，是一枚硬币的两个方面，一般情况下谁组织调查就由谁来确定调查对象。此时，如果确定调查对象的工作能够独立出来，则能减少组织工作产生的影响，由此增强问卷调查的公正性。

关于改进调查方式，我们的意见是：（1）调查的组织工作能否由组织部门、纪检监察部门或者政法委员会来承担，市依法行政领导小组只参与评估考核，不参与具体的组织呢？这样建议的理由有二：一是组织部门、纪检监察部门、政法委不是行政机关，不作为考评对象，本身比较超脱，独立性强，有公信力。二是上述部门属于党政机关的部门，本身就负有一定的监督考核职责，有权威，有经验，具有其他部门无可比拟的优越性。（2）调查工作由一年一次的集中调查改为一年两次进行，即在保持一年集中调查的同时，增加一次分散、随机调查的机会。分散调查由调查小组随机进行，可以采取座谈会、报告会、互联网、微信、微博等灵活多样的方式获取行政机关依法行政的信息，将平时获得的数据与集中调查获得的数据相结合，再将两次调查的数据汇总，就是调查对象本年度的依法行政结果。通过集中与分散相结合的方式，获得更丰富、更真实的信息，从而使社会评议的结果更加公正。

（二）增强普法力度，强化法治观念

对此问题，我们有四点建议：一是加大法治宣传力度；二是提高公务人员依法行政的观念和水平；三是加强对依法行政工作的监督检查；四是做好考评结果的反馈，保障渠道的双向畅通。

1.加大法治宣传普法力度。自从建设法治政府的目标确立以来，从中央到地方的各级政府都日益重视法治宣传工作，各个地方每年都以不同形式开展普法宣传教育，也取得了不少成绩。但是，与国家的法治发展目标相比，与人民群众的迫切需要相比，与公务人员素质提升的现实要求相比，法治宣传教育的效果还很不足，普法的力度还不够大，形式上还不够丰富多样。俗话说：“群众的眼睛是雪亮的。”政府是否依法办事，是否依法行政，公务人员的法治素养和水平如何，群众历历在目。只有踏踏实实、认认真真地学法知法、守法用法，严格按法律办事，才能获得人民群众的认可和称赞，此外，别无捷径可走。公务人员法治素质的提升不是一朝一夕的事，“罗马不是一夜建成的”。现实中，每个行政机关的业务内容和领域不同，专业知识要求不同，学法用法的紧迫性和能动性也自然不同，社会各界不能要求公务人员学习掌握好所有的法律法规。但是，那些具有普遍性、基础性、日常性的法律法规，那些贯穿在法律规则背后的程序意识、平等意识、权利意识、公正意识，尤其被社会主义核心价值观所确认的法治理念和精神，则应当被每个行政机关及其公务人员所掌握、所遵循，因为它们代表了永恒不变的“法的精神”，也是架设在社会公众与行政机关及其公务人员之间一座相互沟通和合作的桥梁。这些知识、理念是所有行政机关及其公务人员务必经常学习、一再强化和不断提升的东西，任何时候都不能放松。

2.提高公务人员依法行政的观念和水平。受传统法律文化重实体、轻程序，重结果、轻过程，重实质正义、轻形式正义的观念影响，许多行政机关及其公务人员还比较缺乏现代法治应当具备的保障私权、限制公权、民主平等、协商对话、正当程序等观念，以及严格的证据意识、法律意识，致使行政行为经常面对合法性、合理性等基本问题的拷问。虽然法治政府建设推行若干年来已经取得了很大成效，但不少行政机关及其公务人员身上的法治理念和思想觉悟还跟不上时代的发展，依法行政的思想和水平仍有待提高。为此，加大对行政机关及其公务人员的法治培训与考核力度，不断强化他们的现代法治观念。

3.加强对依法行政工作的监督检查。相比于一年一次的年度考评，上级行政机关或者依法行政领导小组的监督检查具有日常性、动态性和随机性。相比固定化的年度考评而言，日常性的监督检查因其临时性、随机性、动态性的特点，被考评单位往往来不及准备，会使考评效果更真实、更直观、更有说服力。应当将年度考评和日常性的监督检查有机地结合起来，将二者的结果按照一定的权重比例搭配，使之最终成为被考评单位的考评成绩。

4.做好对考评结果的反馈。反馈工作涉及两个方面：一是依法行政考评领导小组对其委托的第三方机构的信息反馈，二是被考评的行政机关对考评者的反馈。前者是因第三方接受委托，做了大量的调查工作之后，总希望得到被考评单位对调查结果的看法，不管是肯定的还是否定的，接受的还是拒绝的；肯定、接受的有哪些，否定、拒绝的原因又是什么，等等。考评信息反馈有着十分重要的意义，因为只有得到被考评单位的信息反馈，作为考评者才能知道哪些工作做的好，得到了对方的认可，哪些方面做的不好，对方不愿意接受。对于得到认可的工作，考评者自然会进一步保持并强化；对于没有得到认可的工作，考评者自然会查找原因，反思在工作中存在的不足，进而调整策略，使下一步的调查做得更好。如果没有必要的信息反馈，考评者凭着惯性思维和主观想象开展调查工作，必然会越来越脱离实际，甚至有“盲人骑瞎马、夜半临深池”的危险。从几年的考评工作来看，由于考评经验不足，相关制度不完善，还没有在考评者与被考评者之间建立起制度化、科学化的信息反馈与沟通机制，这是需要改进的。

（三）注重考评效能，扩大公众参与

在考评工作中，我们调查小组接受委托后深入大街小巷，走访调查对象，获得了社会公众关于法治政府建设方面大量的意见和建议，以实际行动体现了公众参与的原则和要求，也贯彻了《法治政府建设实施纲要》等提出的“加强与社会公众的沟通，健全公众意见采纳情况的反馈机制，广泛凝聚社会共识”；“增强公众参与实效”的精神［5］。

不过，实践中的公众参与，由于缺乏可操作性的制度安排和问责机制，常使公众参与流于表面。这主要表现在以下几个方面：一是公众参与度低。以广东省为例，在社会评议环节，参与评议的一般都有“两代表一委员”、企事业单位的代表、政府机关代表等，完全没有任何“身份”的“公众”难以产生。二是政府信息不对称有碍公众参与。依法行政的内容、程序、方式方法都具有很强的专业性，一般情况下社会公众了解较少，特别是在对政府信息不能很好掌握的情况下，社会公众的评议只能凭主观感受。从现实情况看，我国各级政府信息化、公开化仍然较低，导致公众与政府掌握信息的严重不对称，给社会公众参与依法行政考评带来了一定的困难。三是考评结果不公开，降低了公众参与的热情。从制度规定的精神看，一般都要求考评结果向社会公开。但在具体实践中，往往只是笼统地公布考评对象的最终成绩，甚至只公布考评对象的等次，并不公布具体细节，还有的只在内部公布。如此，社会公众对具体的考评结果无法得知，也就无法感受到自己参与考评工作的价值和意义，自然会降低参与的热情。

针对以上问题，对政府的依法行政考评就不能再局限于对过程的评价，不能局限于评价相关目标是否完成及其程度，还要从源头上去评价政府的行为是否符合法治的本质要求，是否是公众理想中的法治政府。所以，依法行政考评要由目标导向转向以追求绩效为原则的结果导向和公众满意度导向。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民是国家的主人，政府的权力来源于人民的委托和授权。因此，服务人民是政府的职责，人民拥有对政府的最终评价权。也就是说，公众满意度是衡量政府工作成效最基础的一项标准。就依法行政考评而言，公众满意度导向就是要求政府的行政行为除了“依法”之外，还要注重公众对政府行为“效能”的满意度，注重对公众诉求的回应。

满意度与结果相辅相成。要获得公众较高的满意度，必须要有高质量的结果，且这一结果务必与公众的预期相契合。从当前的依法行政考评来看，所考核的主要是对上级目标的完成情况，是对实然性结果的考核，属于内在性考核，因缺少对社会公众期待的回应而少了公信力、说服力。就政府的本质而言，对政府依法行政的考核，不仅要考核其“实然性”的结果，还要从公众期待的角度，评价政府“应然性”的实现。应然性结果是一种价值追求，当依法行政考评以应然性结果为导向，那么就体现了考评的价值追求，反映了政府的本质。通过考评测量政府依法行政实然性结果与应然性结果的差距，从而形成倒逼机制，促进依法行政必须符合社会公众的需求。进一步而言，依法行政考评也因此必须打破内部考评的壁垒，在结果和公众满意度导向下，开放考评，引入多元考评主体，植入外向的、可为社会公众理解和接受的评价指标，畅通公众参与考评的渠道，扩大考评结果的应用，接受社会公众的监督，回归法治国家和法治政府的本质［6］。

此外，依法行政考评制度是对行政机关依法履行职责的监督与评估，其目的在于实现依法行政、建设法治政府。但考评行为本身亦属于运用权力的方式之一，作为考评主体的行政机关与第三方机构在行使考评权力的过程中，是否存在方法上、行为上的瑕疵，都直接影响考评结果的公正性。而考评结果是否公正，又直接影响被考评行政机关及其领导成员的职务升降、奖先评优。因此，考评主体也应受到监督，应为考评对象提供相应的救济途径，以保证考评结果的公平、公正。但对考评主体如何监督，对考评对象如何救济，不少地方并未规定。“有权利必有救济”是法治的一项原则，依法行政考评制度中救济制度的缺失，导致该项制度并不完美。我们认为，建立依法行政考评救济制度，应包含两个方面的内容：首先，对作为被考评者的行政机关而言，应当在考评制度中对救济途径加以明确规定。我们认为，可以建立考评复核制度，即当考评对象对考评结果存有异议时，可按规定申请复核。其次，对作为考评主体的行政机关、第三方机构而言，应在考评制度中建立考评主体责任制，明确考评主体的行为不仅仅是简单的打分、评判，还需要对考评结果负责［1］。

长远来看，做好这项工作不能仅靠政府内部制度和机制的完善。地方立法机关通过制定地方性法规的方式建立健全相应的考核评价制度和考核方法，规定相关主体和人员的法律责任，必将具有更大的权威性和公信力，推动依法行政考评和法治政府建设的可持续性。只有这样，我们的依法行政考评及其社会评议工作，才能走得更远。