上海滨江留白区域规划与土地管理机制研究

2020-02-24

福建质量管理 2020年14期

(上海吴泾投资开发有限公司上海 200000)

一、研究背景

为应对城市未来发展的不确定性，实现“底线约束、内涵发展、弹性适应”的发展模式，上海2035总规明确提出建立空间留白机制，结合市域功能布局调整进行战略空间留白。

闵行2035总规在规划城市开发边界内划定了约14.14平方公里左右的建设范围作为战略留白空间。区总规明确提出“吴泾工业区逐步引导现有污染型工业用地的退出，严格控制留白地区的建设活动，预留大型文体设施空间，作为大型综合性国际赛事场馆选址，实施生态修复。由此开展本研究，探索出一条滨江留白区域规划与土地管理机制的新路。

二、技术路线

本次研究旨在充分认识留白空间重要意义的基础上，准确把握市级相关政策中关于留白区规划土地管理的工作原则和办法，结合同类案例的学习借鉴，优化吴泾镇内留白区域在过渡期的规划和土地管理机制。以期能够提前做出有利于长远且近期可操作的行动计划，适度释放锁定空间，涉及编制或调整控制性详细规划的，能够按照相关规定有序推进。

三、现状问题归纳

留白区域的现状问题总体可以概括为：由于规划的长期“冻结”，这片大型的工业存量地区无法通过常规的二次开发，来一并解决老旧工厂搬迁、产业结构调整、滨江环境面貌改善等问题，成为城市管理的“禁区”，并且与周边发展的差距越拉越大。

具体分析主要有以下方面问题：

(一)存量企业生产安全隐患大

过去吴泾是上海重要的化工区，国有企业聚集于龙吴路两侧黄浦江沿线。随着老化工区的转型升级，原本活跃于黄浦江沿线的大型企业逐步将生产线搬离，留下了闲置的厂房、仓库和码头。原先龙吴路沿线39家国有企业，考虑到经济利益，部分企业将这些资源转租给了中小型企业，形成了“厂中厂”的现象。

(二)环境污染难治理

上述情况不仅存在安全隐患，也给市民带来困扰，道路被大型车辆压得坑坑洼洼，影响市民的出行和生活，养护维修工作也从未间断。谈到监管，地方政府直言“相当被动”。龙吴路上的39家国企绝大多数是央企、市属国企，监管权不在属地政府，许多企业“门都敲不开”，导致镇政府想管也管不上。

(三)滨江绿带无法贯通

在全市大力开展黄浦江滨江贯通工程和闵行开发建设南滨江的契机下，吴泾镇原本拥有的滨江岸线，却被封锁了很大一部分。如果长期不能打通这段滨江岸线，将对全市、全区的滨江发展计划带来负面影响。

(四)产业结构和绩效得不到提高

近年来，吴泾镇在努力发展科技创新和时尚产业，全镇的产业升级成效显著。但是，北部的这片老化工和仓储企业不转型，比重那么大，全镇的产业结构和土地产出绩效始终都得不到本质的改变。

四、相关政策解读

2018年07月25日上海市规划和国土资源管理局出台了《关于落实“上海2035”，进一步加强战略预留区规划和土地管理的通知》沪规土资规〔2018〕3号，对留白区域过渡期的规划和土地管理规定如下：

根据“上海2035”的要求，战略预留区实施过渡期管控政策，战略预留区内的现状建设用地，在不影响长远战略发展的情况下可以继续使用，除完善生态环境和基础设施配套以外，原则上不得进行大规模改建、扩建和新建。

(一)规划编制管理

过渡期内，战略预留区已批控制性详细规划中止实施。过渡期内，除下列情形外暂停区域内规划的编制和审批：

1.绿化、交通、市政等生态环境、基础设施以及涉及城市安全的项目可以根据需求开展专项规划编制或控制性详细规划局部调整。

2.对于中心城、沿长江干流及黄浦江1公里范围以外的战略预留区内现状项目所在地块，为产业升级、技术改造提出扩建需求的，在符合产业发展导向、地区规划控制、环境保护要求、不影响相邻地块合法权益的基础上，采取“一事一议”的方式，经区政府同意，并由市经济信息化委会同市发展改革委、市规划国土资源局、市环保局、市科委等相关部门按照优质项目标准联合认定后，允许按规定组织编制或调整控制性详细规划。

(二)建设项目管理

过渡期内，除下列情形外，暂停办理战略预留区内各类项目的规划和土地管理手续：

1.绿化、交通、市政等生态环境、基础设施以及涉及城市安全的项目可以按照规划进行土地供应和项目建设，并按规定办理有关规划和土地管理手续。

2.战略预留区内，在本通知印发之日前已合法取得工程规划许可证的项目可以按批准的许可证继续建设，按规定组织竣工验收、核发登记证书。允许按程序审批临时用地规划许可，允许进行危房改建、翻建。

(三)土地储备管理

过渡期内，允许办理土地储备相关的规划和土地管理手续。收储土地可以用于临时绿化等，具体按照《上海市土地储备办法》的规定办理相关手续。

五、留白区内企业发展的诉求

(一)区域内的森马服饰公司

2006年通过国有建设用地使用权出让方式取得一期用地使用权并签订《国有土地使用权出让合同》(沪闵房地(2006)出让合同第55号)，用地面积140.79亩，总建筑面积106393.6平方米，容积率1.134，建筑密度39%;园区于2008年开工，于2011年顺利竣工并正式投入使用。

(二)区域内的苹果化妆品公司

地块面积39346平方米，建筑面积47058.65平方米，容积率1.2，目前一期项目已经吸引近90家企业和项目入驻。

以上企业所在的单元控规均未覆盖，且企业本身都有着扩容改扩建的需求。目前，所在的街坊地块正在编制规划，已经上报区规资局，准备召开专家评审会。

六、案例借鉴与研究

(一)用地构成案例比较

1.北京奥运用地构成。北京奥林匹克中心区——奥林匹克公园集中了50%以上的奥运重要场馆和设施,包括“鸟巢”、“水立方”、国家会议中心、奥运村、主新闻中心、多功能演播塔、下沉花园等。

2008年奥运会前完成了开放空间及六成建设用地的建设,未建设的用地约为55公顷,按照2006年版中心城控规,这部分用地用于大型文化设施、文化娱乐设施、会议展览设施以及商务及商业设施。奥林匹克公园南区包括第11届亚运会主赛场地国家奥林匹克体育中心、奥体中心南侧预留地、中华民族园及元大都遗址公园。北京奥运会结束时,奥林匹克公园中共有113公顷，用地未进行建设,这是为奥运后储备的开发空间。通过对这些区域的开发,将增设文化和商业设施,这将完善区域业态结构,并且平衡奥运会筹备时用于基础建设的投入成本。

2.伦敦奥运用地构成。伦敦奥运会所建成的奥林匹克公园边界是有机的，根据地形和土地使用权限划定而成，占地250英亩，是19世纪以来英国新建最大的城市公园。公园以流经基地的河流和运河为绿色脊梁。设计采用最具有可持续发展的方法，不仅为奥林匹克运动会提供服务，同时考虑将来成为英国乃至国际的城市绿地空间，转化为一个新的社区公园。

3.巴塞罗那奥运用地概况。巴塞罗那的奥林匹克公园在布局上属于多中心均衡布局，空间分布特点表现为几个场馆形成一个单中心，整个奥运赛事集中在2-4个中心。这样的设计有助于城市交通和市政资源整合，带动区域发展，奥运赛事集中在4个地区和15个奥运会协办城市。

(二)占地面积案例比较

1.北京奥运占地面积。北京奥林匹克公园位于北京市朝阳区，地处北京城中轴线北端，北至清河南岸，南至北土城路，东至安立路和北辰东路，西至林翠路和北辰西路，总占地面积11.59平方千米，集中体现了“科技、绿色、人文”三大理念，是融合了办公、商业、酒店、文化、体育、会议、居住多种功能的新型城市区域。

2.伦敦奥运占地面积。伦敦奥林匹克公园由英国伦敦伊丽莎白女王奥林匹克公园规划建筑设计。在2012年夏季奥运会落成的公园，配套体育设施与活动枢纽。在奥运会后使国际游客作为休闲度假旅游目的地。占地101公顷。

3.里约奥运占地面积。位于里约城区西南、占地118万平方米的奥林匹克公园是里约奥运的最核心区域，其中的9座场馆将举办24个项目的比赛，此外主新闻中心(MPC)和国际广播中心(IBC)也坐落于此。图为11月11日拍摄的里约奥林匹克公园全景。

七、留白区土地规划管理的探索与研究

(一)方案设想一：留白地区位于滨江南部

规划的绿带中央正好形成一块大约200公顷的地区，可以用作奥运核心区。该地区现状有较多的三类工业用地和杂乱的半城市化用地，大量闲置的林地和空地。靠近镇中心，基础设施较其他选址方案来说相对较好，城市建设压力较小。公共交通较为方便，而且有铁路遗存，具有改造成轻轨的可能性。处于规划绿带中央，靠近滨江，生态环境较好，建设时也可以向滨江和绿带用地扩张。

(二)方案设想二：留白地区位于滨江中部

原本用地是较为统一的工业区，奥运核心区域将取代大片旧工业区，由于该地区都是成片的公司工厂，统一搬迁规划管理会比杂乱城镇化用地方便一些，留白面积约192公顷。现状用地都是三类工业，较为统一，公共交通比较少，距离镇中心有一定距离，周边现存的体育设施和公共服务设施都较少，面临工业转型与更新改造。

(三)方案设想三：留白地区位于滨江北部

奥运核心地区取代原本的仓储用地和重工业用地。面积约190公顷。这块留白用地可根据奥运规模发展需要，向北延伸到梅龙镇的战略留白地区。现状中，这块用地以三类工业用地和物流仓储用地为主，临近滨江与港口，2020年规划有地铁线路可达，公共交通情况尚可。其周边现存较低端的公共服务设施，以水果和蔬菜批发为主，都是半城市化地区，较为繁杂，滨江但周边绿化资源较少。该留白地区与梅陇镇紧邻，关系密切，可以带动两个镇区联动发展。