论党政联合发文的分类治理机制

姚 琪

内容提要：党政联合发文是我国独有的政治实践，是党政机关之间因特定需要而共同发文的一种行文现象，已从纯粹的政策载体演变为一种治国理政的常态化工具。党政联合发文具备很强的溢出效应，内容以国家社会事务为主，影响公民权利义务的分配和公权力主体之间关系，并且承担法律供给的作用。在我国党政体制下，党政联合发文成为一种可被研究和规范的对象。党政联合发文可区分为中央党政联合发文和地方党政联合发文。根据中央党政联合发文调整对象不同，将其区分为法源性发文和非法源性发文。就法源性发文而言，最重要的是做好源头治理，促进部分法源性发文尽快入规入法；适当引入联席会议制度进入党内备案审查制度。针对地方党政联合发文，引入 “权利义务”要素，尽快将其纳入人大备案审查和司法审查范围。

党政联合发文是党委及其工作机关与其同级国家机关之间因特定需要而共同发布文件的一种行文现象。它承载着两方或者多方制定主体的意志和主张，是公权力主体为解决社会分工产生的部门协作需要，将相似或相近的事项和内容制定在同一文件内，使之运用在多个系统或领域，是节约办公资源而常采用的一种公共管理方式。从公文秘书学来看，党政联合发文实质是一种文件载体，是根据实际需要采用不同公文种类体现联合发文主体意志的载体。然而，党政联合发文在长年实践中已经超越了公文秘书学范畴，从临时性、过渡性的政策载体演变为一种常态化的治理工具。

党政联合发文的标题、发文机关署名中既包括党组织也包括政权机关，视需要采用不同的公文种类来发布，包括 “通知”“意见”“纲要”；这些公文起告知性、通知性作用，并要求下级机关贯彻落实。《党政机关公文处理工作条例》中规定 “同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”实际工作中哪些情形满足 “必要时”则由党政机关自行裁量。“一旦一个文件加上党委大印，同时以党的名义发布，文件的性质就变了，就从行政文件变成了党的文件设置党内法规。”①王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，载 《中国高校社会科学》2012年第2期。然而，“加上党委大印”的后果是这部分联合发文只能按照党内备案审查程序来处理，无法受到有效的监督。部分市县乡镇机关对发文 “必要性”要求把握不准，造成联合发文数量有泛滥之势，甚至 “连安全生产、种子市场管理，也要党委或党委部门一起参与行文。”②陈文锋：《基层联合行文 “四多”现象及对策》，载 《办公室业务》2001年第5期。若党政机关以规避国法规范适用为目的，滥用党政联合发文形式，则不可避免地导致法治规范的认同危机以及对既有中国特色社会主义法治体系造成冲击。③参见章志远：《挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探》，载 《党内法规理论研究》2019年第1期。在实现依法治国和依规治党有机统一要求下，应当从公法角度理解党政联合发文现象中固有的要素和特征，对其进行定位，分类治理，以期适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。

一、党政联合发文的演变

联合发文主体之间的行政层级一般是对等关系，根据主体可分为中央党政联合发文、中央部门党政联合发文、地方党政联合发文。中央党政联合发文的主体是党中央和国务院；中央部门联合发文主体为党中央各部门和中央国家机关，包括中共中央办公厅和国务院办公厅 （以下简称 “两办”）等中央部门、党中央各部门办公厅和中央国家机关办公厅等；地方党政联合发文主体包括地方党委和同级地方政府、街道党工委与街道办等。

从1979年到2019年，中央党政联合发文一共有822件。2014年以前，每年发文量保持在10-20件左右。自2013年进入全面深化改革时期以来，党政联合发文的数量极速上升；仅2017年到2019年三年间发文数量达到了300件以上，相当于过去30多年的发文总量。④本文中关于党政联合发文数量的数据都是从北大法宝收集的从1979年到2019年中央党组织和中央工作部门发布的相关文件中筛选出来。至于地方党政联合发文，一般各地政务网在 “政府信息公开”一栏只设置政府文件和政府办公厅文件，而没有收录党委政府联合发文。但是据新闻报道和一些实务工作者对此现象的描述，可以合理推测地方党政联合发文广泛存在于各级党委和政府的工作中。因受党在不同历史时期对党政关系、国家社会事务的认识和理解不同，党政联合发文的形态和作用亦有所分殊。党政联合发文从一种临时性、过渡性的政策主张的载体正演变为一种治国理政的常态化工具。

（一）政策载体

党和政权机关联合创制并发布文件的做法由来已久，最早可追溯到党在苏维埃时期的执政实践。1935年 “八一宣言”即 《中华苏维埃政府、中国共产党中央为抗日救国告全体同胞书》是党中央与政权机关第一次共同对外发文。在土地革命战争时期，中国共产党以中央委员会名义与苏维埃中央政府共同发文，主要内容不涉及具体施政方针而是以政治宣传为主。党在抗日战争和解放战争时期，受战争影响，尚不存在成熟的政权组织形式，所以并不具备考察联合发文的意义。新中国成立以后，党一直警惕以党的名义直接管理国家社会事务的倾向，尤其反对直接取代政权机关的做法。然而，受重大事项汇报批示制度的影响，涉及更多的国家社会事务活动。⑤1953年3月中共中央发布了 《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，中央人民政府凡是要作出重大决定，都要及时向党中央提出报告，在中央作出明确批示后方可执行。1956年，《中共中央、国务院关于加强农业生产合作社的生产领导和组织建设的指示》是新中国成立以后中共中央首次与国务院共同发文，意在解决当时农业合作化以后出现的新问题和新矛盾。党政联合发文既能避免党直接面对公众发号施令，又能将自己意志贯彻于大政方针。

改革开放以后，党和国家领导体制推行以 “党政分开”为目标的改革，党政联合发文的数量逐步上升，党政联合发文的规则也得到统一。1993年国务院办公厅发布 《国家行政机关公文处理办法》，“各级行政机关的公文处理工作，应贯彻 ‘党政分开’的原则，”如确有必要，“政府及其部门与同级党委、军队机关及其部门可以联合行文。”“确有必要”语焉不详，但是经过实践发展，党一般在涉及到党外组织和党外人员一般不以自己名义直接发文，尤其在党务和国家事务交叉时多采取联合发文的做法。由于多数党政联合发文是政策性文件，其过渡性和临时性的特征比较明显。这些文件渐渐被更为正式、稳定的规范性文件所替代、吸收。

（二）治国理政的工具

进入全面深化改革时期以后，党政联合发文在运行中呈现出一种初步制度化和常态化的特征，并且体现现代化治国理念。

第一，内容紧紧围绕国家治理体系和国家治理能力现代化的客观需求。过去党政联合发文的内容多数以人才建设和干部管理为主要内容，而现阶段发文内容则围绕国家现代化的建设和国家文明的塑造，关注权利保障、权力规制和法律制度供给。内容也不再局限于传统的党政体制归口管理的“口”，如政法 “口”、宣传 “口”等朴素主观认识，而是根据公共事务的属性，结合 “五位一体”总体布局来判断。比如 《新时代公民道德建设实施纲要》对应精神文明建设；《中央生态环境保护督察工作规定》对接生态文明建设；《法治政府建设与责任落实督察工作规定》对接全面依法治国新理念新思想新战略。

第二，党的主张的具体化。党政联合发文与党的全国代表大会报告、中共中央全会报告和决定之间形成一定的先后逻辑关系。党政联合发文对以上党的主张类文件具体化，使大政方针进入中观甚至微观层面。以生态环境保护为例，十八届三中全会作出的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了深化生态文明体制改革和加快建立生态文明制度的要求。从2015年到2019年，中共中央、国务院先后发布了 《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》。“两办”对党中央和国务院的发文又进行了具体化。先后有 《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》《中央生态环境保护督察工作规定》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》等文件的出台。

如果仅仅对党政联合发文采用的公文种类进行类型学研究，或者仅将视角局限于现代政府组织分化而带来的碎片化和官僚主义对行政资源集中的需求以及节省开支的现实效果，则无法反映新时代党政联合发文的本质。在新实践面前，党政联合发文曾经呈现的临时性、过渡性等特征已经无法被证立，它作为一种常态化的治国理政工具，具有强烈的溢出效应，必须符合我国宪法促进社会发展的国家积极义务的功能主义需求、保障人权的规范要求和社会主义法治国家的理念。

二、党政联合发文的正当性和现实必需性

党政联合发布文件是我国特有的政治现象，这些 “管到党外”的文件发挥着事实上的约束力，它们数量惊人，却因为既无法律规定又缺乏党规作具体规定而受到一定的批评。秦前红教授的观点比较具有代表性，他认为党政联合发布文件是一种重效率轻法治的做法，偏离依法行政的要求。⑥秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制，载 《法律科学》2016年第5期。实际上，之所以产生党政联合发文的现象，部分是因为 “无心插柳柳成荫”，更大部分原因是 “制定者的巧妙安排或者执行者用力而为使然”。⑦参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第512页。因此，理解党政联合发文必须将其放在我国党政体制下理解，否则就无法成为一种可被讨论和研究的规范对象。

（一）党政联合发文的正当性

党的领导是中国特色社会主义本质特征，而中国特色社会主义法治理论核心关切是党的领导法权结构化。⑧参见翟志勇：《监察委员会与 “八二宪法”体制的重塑》，载 《环球法律评论》2017年第2期。对此有理论贡献的如陈端洪教授提出的二元代表制、高全喜教授提出的政治宪法学论说、强世功教授提出的不成文宪法和党章宪法论等，虽然他们的理论阐发并未提出具体的和成熟的法权结构安排，但是党的领导权作为一种公权力能够得到一定的理论支撑。⑨参见陈云良、蒋清华：《中国共产党领导权法理分析论纲》，载 《法制与社会发展》2015年第3期；蒋清华：《党的领导权与执政权之辨——“执政权”之歧义和误用》，载 《政治与法律》2016年第8期。这两篇文章对中国共产党领导权进行了法学理论阐释，从党是主权之政治代表、人大是主权之法律代表的 “人民主权双重代表制”思想中可以阐释出党的领导权。党的领导权是一种国家权力，包括修宪建议权、立法与国策建议权、宪法解释与审查建议权、政要提名权、执政监督权。第一，党的领导核心地位被写入宪法第一条，是党不同于普通政党的根本所在。在中国特色社会主义法律体系中，多部法律规定了党的领导权责。第二，党的领导所具有的实际控制力和支配力是来自于广大人民群众对党的路线方针政策和工作绩效的认可。第三，党的领导权包括哪些内容应以 “实质宪法”党章中规定的内容为基准。由此，中共十九大报告提出的关于党的全面领导的论断也与党的领导权有一定的契合度。“党政军学民，东南西北中，党是领导一切的。”党的领导地位是具体的，不是空洞的、抽象的，“必须体现在治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制和制度等的设计、安排、运行之中，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”

党政联合发文的正当性来源于党的全面领导。第一，在党的全面领导论断下，党的活动可被分为党的领导、执政活动；党的自身建设活动；党的机关运行保障活动。⑩参见前引⑦，宋功德书，第141页。党领导、执政活动指的是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关的核心作用，党的领导、执政活动的主体是党组织和党员，但是对象却包括党外组织和个人。第二，与多数党内规范性文件不同，党政联合发文具有很强的 “溢出效应”，它所调整的范围不是纯粹党内事务，而是党务和国家社会事务的交叉之处或者纯粹国家社会事务。面对纯粹党内事务，党政机关没有必要也不会采用联合发文的形式发布文件。第三，党政联合发文带有公权力属性。联合发文不仅体现党的意志，还有其他负有国家社会事务管理职能的主体意志参与其中。党透过它能够发挥领导各方面工作、协调各方的作用。党政联合发文一般不调整私法领域，也不能超越宪法法律规定，超越上位法规定。它能够创设规则，影响着公民权利义务的分配、公权力部门之间的关系，改变权力设定和行使方面的程序性和实体性规定，对公民法人或其他组织的行为选择提出限制或禁止性规定。它能够提出立法建议，提供法律制度供给服务。

（二）党政联合发文的现实必需性

除提高效率、节省成本的需要以外，我国 “双轨制”的权力体系衍生了对党政联合发文的需求；而新时代的党政机构统筹改革和小组政治运行规范化进一步催生了需求。

第一，“双轨制”权力体系衍生了需求。“双轨制”是对我国实际政治运行中存在两套并行的权力体系即 “宪法的权力体系”和 “政党权力体系”的描述。①参见翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，载 《法学研究》2014年第3期。并存的国家宪制和政党体制两套权力结构演绎出具有双轨特性的制度，由此形成了组织上和人员身份的竞合关系。从组织形式来看，党实行对政府部门的 “归口管理”，政府具体职能被切割为若干对应的 “口”，针对同一事务或相似事务设置不同管理机构使得党组织和同级政府之间具有高度的同构性。不仅横向上具有同构性，纵向组织上也存在着同构性，党组织通过自身渠道来管理和控制下级党组织，从中央政府到地方政府的职责、机构也具有高度同构性。党政 “两条线”上的同构性必然导致机构职能交叉和重合居多。从人员身份来看，中共党员和国家公务员、党员干部和国家领导身份多半存在重叠现象。按照 《中华人民共和国公务员法》，党的机关的工作人员同时也属于依法履行公职的国家工作人员。在党管干部原则之下，中共党员和国家公务员、党员干部和国家领导干部大范围存在竞合和重叠关系。因此，党的活动对兼具双重身份的党员、国家机关工作人员必然产生事实上的影响。

第二，党政机构统筹改革和小组政治运行规范化催生了需求。首先，“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并或合署办公。”机构改革目标是整合原先职能相近或相似机构，形成执行合力，党政联合发文将内容合并在一个文件内。较典型的是2019年中共中央纪委国家监察委员会联合印发 《监察机关监督执法工作规定》，该工作规定是以党政联合发文的形式发布的党内法规。其次，小组政治决策模式的整合和强化影响着党政联合发文的运行。当下，小组政治运行机制逐步固定化，稳定使用标准化工作流程；小组作为决策起点，衔接各国家机关的职能，形成一定的秩序。②参见刘旭：《宪法组织机构视角下的新时代小组政治》，载 《第十届海峡两岸公法学论坛 （学生论坛）论文集》，第82-94页。在这种决策机制下，各领导小组作为政治领导机构牵头各国家机关发文具有必然性。如中央农办、农业农村部发布的 《关于学习推广浙江 “千村示范、万村整治”经验深入推进农村人居环境整治工作的通知》。

三、中央党政联合发文的分类和治理

分类是源头治理和事后监督的前提条件，能起到甄别、规范、审查、清理等作用。根据中央党政联合发文调整的事项，可区分为法源性发文与非法源性发文。若党政联合发文调整的对象是党执政、领导活动，则属于法源性发文；若调整的是党的自身建设活动和机关运行保障活动，则属于非法源性发文。

（一）中央党政联合发文的分类

1.调整对象为党领导、执政活动：法源性发文

法律渊源就是法的来源，“表明法可以或应该由哪些原料构成，出自何种途径，基于何种动因。”③周旺生：《法的渊源与法的形式界分》，载 《法制与社会发展》2005年第4期。在区分法律渊源和法律形式的前提下，党政联合发文不一定满足党内法规或者行政法规、规章的名称、体例和表述规范等要求。之所以认为调整党执政、领导活动的党政联合发布的规范性文件可被称为法源性发文，主要原因如下：第一，个人和组织实施活动和行为的依据。《党政机关厉行节约反对浪费条例》印发以后，财政部印发了 《中央和国家机关培训费管理办法》，财政部、外交部印发了 《因公临时出国经费管理办法》等配套法规制定，形成了以 《党政机关厉行节约反对浪费条例》为基础的 “1+20”制度框架。从实施过程中看，政权机关重点发挥保证执行作用。部分印发此类 “通知”时，会采用 “已经党中央、国务院同意，现印发给你们，请遵照执行”等表述。

第二，法律渊源可区分为进路性、动因性和资源性要素。以 “河长制”为例，“两办”印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称 《意见》），2018年修改后的 《中华人民共和国水污染防治法》增加了一条建立 “河长制”的规定，却并未对河长制的指导思想、基本原则、组织形式、工作职责、主要任务、保障措施作具体规定。全国人大法律委员会经研究，认为 《意见》已经规定明确，《水污染防治法》作衔接性规定即可。④全国人大法律委员会在提交给全国人大常委会关于修改 《中华人民共和国水污染防治法》的报告中有明确说明，北大法宝网：http：//www.pkulaw.cn/，2020年1月3日访问。《意见》阐明因何提出河长制政策主张，并为正式法律制度填充资料。

第三，调整对象为党的领导、执政活动意味着主要涉及国家社会事务或者党务与国家社会事务交叉之处。此类文件涉及政府职责，对公民权利义务调整性更强。比如 《公职人员政务处分暂行规定》虽是中纪委国家监委联合印发的，体例形式上符合党内法规，但是由于其制定依据是 《中华人民共和国监察法》，并非党章或其他党内法规，且以国监委的文号发布，可被归为国家监察委员会发布的规范性文件。⑤《公职人员政务处分暂行规定》出台之时，监察委尚无权力制定监察法规。此类规范性文件直接影响公职人员权利义务。

在法源性发文内部，根据是否 “党规化”，还可进一步区分为 “党规类”的法源性发文⑥以党政联合发文的形式发布党内法规，也被称为 “混合性党规”。参见欧爱民、赵筱芳：《论党内法规的识别标准》，载 《湖南科技大学学报 （社会科学版）》2019年第1期。和“党的主张类”的法源性发文。根据 《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等规定，有权制定党内法规和党内规范性文件的主体是依据规定或授权享有党内立改废审议批准权的党组织，包括党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委等。而党的主张类文件与党内法规在文本的逻辑结构、主体和名称等外观上有明显不同之处，党政主张类文件不具有严格的规范形式和外观，但是内容以全局性、动员性、指导性和纲领性为主，一般由党中央、国务院发布或者由 “两办”发布。党规类文件重在创设职权职责、设定权利义务、明确处分方式、规定处分程序等。党主张类文件是未 “党规化”的文件，包括党中央、国务院联合发布的决议、方案、纲要，以及 “两办”发布的指导意见和实施意见。党的主张类文件具备独特价值，不应被矮化为党内法规，也并非所有的党的主张都要转化为提炼为党内法规，党的主张也必须在党内得到落实。⑦参见王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，载 《中国法学》2018年第2期。

这种具备所谓 “治理化渊源属性”的联合发文并不与法律形式等同，⑧参见王家伟：《党政 “联合发文”宪法定位研究》，辽宁师范大学2017年硕士学位论文。但是这并不妨碍法源性发文成为个人、组织实施相关活动的直接依据。这些具有普遍约束力、可以反复适用的规范性文件，在贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面发挥重要作用。

2.调整党自身建设活动和机关运行保障活动：自治规范

调整自身运行行为的党政联合发文主要涉及执政党内部自身运行的各种问题，这类文件虽然也是服务于执政目标的实现，但是并不直接产生溢出效应，不能将其定位为法源性发文，而是属于社会组织的自治规范。⑨参见谢宇：《宪法惯例与自治规范的二元界分：论党内法规在我国法治体系中的定位》，载 《学习与探索》2017年第6期。它并不直接调整党的领导、执政行为，适用的对象一般不包括党外组织和党外人士，因此交由党内法规备案审查体系即可。但值得探讨的是，当党在调整自身建设活动和机关运行保障活动时，是否还需要政权机关参与制发文件。党在调整纯粹党内事务之时，应当不需要采取联合发文形式，以免滥用联合发文。

（二）治理机制

第一，加强源头治理。首先，做好 “党规类”的党政联合发文与国家法律体系的衔接和协调。如果国家法律没有对某项事务作出规定，此时不存在和国法协调的问题；但如果国法和法源性联合发文都对某项事务作出规定，则需要尽快推动法源性发文入规、入法。针对同一事项，应尽量避免在党内法规中规定，又在国家法律体系中规定。党内法规既可以转化为国家法律，又可以提高党内法规的普适性和执行力。党政联合发文与国家法之间重合的部分，应当在其符合法律规定的前提下，才能进行衔接和协调；党政联合发文不合法的内容则不得衔接协调。其次，就纯粹党内事务和纯粹国家社会事务而言，尽量不使用党政联合发文的形式，党政联合发文今后应当在调整党的领导、执政活动中党务和国家社会事务交叉重合之处发挥作用。最后，借助 《中国共产党党内法规制定条例》即改的机会，明确认可中央党政联合发文制发的 “党规类”文件的效力，明确党内事务的范围。增加文件的发布程序，主要是主办主体的发布方式，协办主体的协助义务等。比如 《国务院工作规则》规定了起草和审批程序，“拟提请中央有关会议审议或提请以党中央、国务院名义联合发文的文件稿，内容主要涉及政府职责且牵头起草部门为国务院部门的，应依照中央有关规定，先按程序报国务院履行相关审议或审批程序。”

第二，完善党内备案审查机制。首先，引入人大备案审查存在理论和实践困境。一方面，在当前党内法规审查归党管、国家法规审查归国家管的二元审查模式下，党的主张类文件只有党中央才有权解释和作出决议，包括全国人大及其常委会在内的党外国家机关均无权作出解释和决定。另一方面，党内法规和党的主张类文件实际上具有某种先导性，人大审查难以超越中央意图。其次，在党内备案审查机制可适当引入联席会议制度。联席会议制度即党内法规和规范性文件备案审查机构根据党内法规涉及的国家法律制定机关提出的意见，依具体情况会同国家法律的制定和解释部门，并吸收党务、法律及其他综合部门的代表，就党内法规及规范性文件与国家法律、法规、规范性文件是否协调的问题进行充分讨论，从而吸纳相关意见作出决定的制度。⑩参见胡肖华、聂辛东：《论党内法规二元双维备案审查机制的建构》，载 《湘潭大学学报》2017年第1期。引入联席会议制度的党内备案审查机制仍然是以党的机关为主导，可适当增加互动层次，联合发文主体亦可以参与互动，减少协商成本。

四、地方党政联合发文的分类和治理

（一）地方党政联合发文的分类

地方党政联合发文可分为两类。一类是党政联合发布的具有普遍约束力，在一定时期内可反复适用的文件。另一类则是 《党政机关公文处理工作条例》中认可的一般公文，包括但不限于人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件、请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、机关内部工作方案。比如上海市普陀区党委和政府联合发布的 《关于命名苏州河工业文明展示馆等2个普陀区爱国主义教育基地的决定》。

相较于中央党政联合发文，地方党政联合发文的内容更加具体，对一定区域内公民权利义务的影响更加直接。在 “佛山市南海区狮山镇人民政府与欧玉龙行政处理决定纠纷案”①“佛山市南海区狮山镇人民政府与欧玉龙行政处理决定纠纷案”，来源：中国裁判文书网。中，上诉人狮山镇人民政府主张依据中共佛山市南海区委员会发布的文件，非婚生子女不应具备农村集体经济组织成员资格；二审法院认为政府所依据的党委 “红头文件”对被上诉人权益的限制超出了 《广东省人口与计划生育条例》的规定，与上位法相冲突，所以不应予适用。

以发文文号来判断联合发文性质是最常见的一种标准，《根据党政机关公文处理工作条例》，文号体现主体之间的主次关系，联合行文一般采用主办机关的发文文号。在政府信息公开案件中，以发文主体或发文文号的形式标准排除对公民知情权的保护是法院常见的做法，如果以党的文件文号发布联合发文则属于党的文件或党务信息，不在政务信息范围之内，因而不属于 《政府信息公开条例》中政府信息范围。2017年最高人民法院发布的典型案例支持了这种做法。在 “郭小兵与江苏省人民政府政府信息公开行政纠纷再审案”中，因为申请人申请公开的信息是以中共江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合文件，并非行政机关在履行职责过程中制定或者获取的信息，所以不属于 《政府信息公开条例》的调整范围。

由于地方党委和同级政府之间的政治地位是领导与被领导关系，多数党政联合发文采用党委的文号，执行主体主要以政府和政府部门为主；从规制对象上来看，被规制的对象仍然是行政相对人。以文号为识别标准的弊端在于地方党委和党组织不属于 《行政诉讼法》规定的 “法律法规授权主体”，所以其制定的文件不属于 《行政诉讼法》第五十三条规定的规章以外的规范性文件范围。这部分党政联合发文只能依据党内工作机制来处理。

在最高人民法院典型案例 “郭小兵案”判决之前，有些法院还运用实质判断标准来认定党政联合发文是否属于政府信息，是否具有可诉性。党政联合发文如果涉及公共管理职责内容，也可被认定为政府信息。在 “袁西北、袁龙云与于都县人民政府不履行信息公开法定职责案”②“袁西北、袁龙云与于都县人民政府不履行信息公开法定职责案”，来源：中国裁判文书网。中，申请人请求公开的文件是一份党委文号的党政联合发文。江西省赣州市中级法院认为 “党委履行其职责过程中制作或获取的信息，一般不属于政府信息公开范围，但党委制作的信息涉及履行社会公共管理职责内容的，应纳入政府信息范畴。”

（二）治理机制

第一，引入功能识别机制。单纯以发文文号为识别标准，事实上使得大部分党政联合发文成为“法外之地”。在文号和主体识别标准之上，还需要考虑文件的审议、批准和发布的过程。同时，引入实质识别标准。综合考虑该文件是否借助行政机关的行政行为产生了影响党外组织和个人权利义务的结果，该文件内容是否具体对下级机关或有关个人组织执行而言毫无裁量之余地。《白沙路街道北二环路东延综合改造工程三期拆迁所涉房地产权属人口综合认定表》虽是以党委文号发布的党政联合发文，但是对被拆迁人房屋土地权属、可安置人口、可安置面积等进行了认定。“且该认定表将第三人胡冕列为安置对象，并依此增加两个虚拟人口，可能影响原告可得的安置补偿权利。”③“柳毓艳与慈溪市人民政府白沙路街道办事处一审行政判决书”，来源：中国裁判文书网。拆迁办公室和被拆迁人都对该认定表予以遵从，该认定表是行政机关作出行政行为的直接依据。

第二，增强地方人大备案审查制度的实效性。依据 《中华人民共和国监督法》，人大有权对规范性文件进行审查，制定主体之一的政府或政府部门应该报送人大进行备案审查。一是主动审查。引入 “权利义务”要素，凡是可能出现超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的，同法律、法规规定相抵触情形的，应当纳入主动备案审查的范围。这种设置也与中央 “禁止地方制发带有立法性质的文件”的原则和精神相符合。二是被动审查。赋予公民法人或其他组织审查建议权，被动审查强调对文件的实质审查，具有当事人主义的对抗特质，可以有效激发提请人的积极性，形成倒逼机制，推动备案审查高效进行，更好地检验和提升被审文件的制定质量。

结语

在中国特色社会主义法治体系中，党政联合发文不仅具有法理正当性还具有一定现实急需性。党务、政务和党务政务交叉事务的区分是一个非一蹴而就、不断发展的过程，社会复杂性决定了公共事务本身的复杂性。在党的全面领导的主流意识形态引领下，相对于传统上党的领导以思想、组织和政治领导的做法为主，④王若磊：《依规治党与依法治国的关系》，载 《法学研究》2016年第6期。党务和和国家社会事务的交叉之处日益增多，党政联合发文作为常态化的治理工具也将日益增多。

规范的路径绝不是断然摒弃和否定当前的政治实践，理解党政联合发文的功能和目的不是迁就政治，而是规范政治，将政治权力纳入到轨道之上。长期以来，学界一直存在着党内法规不是“法”，不是依法执政的 “法”，不是治国理政的规范性依据等观点，对富有中国特色的党政联合发文、党政合署办公、党规的溢出效应等中国法治实践持否定态度。因此，有必要跳出传统党建理论的话语惯性和 “国家法中心主义”，理解党政联合发文的公法要素，使其符合国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。