区域视角下“法治浙江”的理路、阻却与对策

葛天博 谢雨晴

(绍兴文理学院 法学院，浙江 绍兴 312000)

1989年9月，前国家主席江泽民同志于中外记者招待会上提到，“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。我想我们一定要遵循法治的方针”[1]，“法治”的重要意义在国家层面上得到彰显。1997年9月，中共十五大正式提出“依法治国”理念，将国家治理目标聚焦于建设“社会主义法治国家”[2]。2002年12月，十六大将依法治国作为党领导人民群众治理国家的基本战略，首次实现法治化管理模式在政治领域内运用[2]。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”[3]《决定》强调了基层法治建设对于全面推进依法治国的重要意义。随后，以吉林、江苏、浙江等地为代表，紧跟国家发展脚步，相继推行区域法治建设。从本质上来说，区域法治是基于依法治国理念之上的一种拓展性延伸。它将法治建设与地方国家机关相结合，充分调动地方能动性，为国家法治体系现代化转型服务[4]。在这之中，“法治浙江”模式的成功建构充分展现出地方法治建设的可能性、科学性，同时也为推进区域法治建设提供了先行经验。

自1996年浙江省委做出“依法治省”政策至今，“法治浙江”取得了巨大的成就。主要表现为：一是地方立法法律法规体系逐步健全。全省共计新制定地方性法规107件，政府规章116件，批准杭州、宁波两市人大及其常委会和景宁畲族自治县人大报批的法规、单行条例102件[5]；二是民生改善的法治效应逐步显现。“最多跑一次”“网格化管理”等制度的建设与完善，不仅全面贯彻落实依法行政政策，提高行政效率，而且拉近干群关系，形成改革合力[5]；三是权力清单制度实施得到法治系统保障，权力清单制度、行政自由裁量基准设立等地区特色制度的率先推行[5]，为公权力的法治化运行探索出一条行之有效的法治之路。然而，受社会现代化转型的影响，浙江在地方法治建设上同样面临着许多新的阻却，需要总结“法治浙江”的建设经验，以问题为分析标识，提出应对性法治方案。

一、“法治浙江”建设的实践理路

“法治浙江”从内容上可解释为：坚持国家法治发展总体方向不变，根据当地的实际发展状况，组建具有区域特色的地方治理模式。将法治思维贯穿于基层建设之中，既符合全面推进依法治国的现实要求，又能够有效调节社会纠纷、维护社会运行秩序。

(一)“法治浙江”建设的三个发展阶段

首先，确定“法治浙江”理念阶段。早在1996年11月，浙江省第八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议听取并审议关于实行依法治省议案的主张，将“法治”理念引入地方管理之中[6]。2000年，省政委下发《关于进一步推进依法治省工作的决定》，进一步贯彻落实“依法治省”政策[6]。2006年4月，在省委十一届十次全会上审议《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》文件，并于次月24日通过[7]，首次确定由“依法治省”向“法治浙江”转变。《决定》提出“将‘法治浙江’建设分为‘五三四一’即五项基本原则、三个坚持、四个加强、一个确保共四部分”以此确定“法治浙江”建设的基本方向[7]。这一阶段，浙江省顺应国家法治建设主流思想，重新规划并调整地区特色法治建设政策。同时，“法治浙江”政策的制定，也标志着浙江正式进入国家治理方式在省级区域探索的先行阶段。

其次，构建“法治浙江”模式阶段。2006年2月8日，习近平同志在余杭调研时强调：“要培养普通群众的法治观念、法治信仰、法治习惯，让群众学会运用法治思维和法治方式维护权利。”“法治浙江”模式归根到底是群众的建设，其框架的构建必然要以群众作为基础[8]。2007年，浙江省第十二次党代会召开。会上重点强调政府对于“法治浙江”建设的主体作用，提出以加强政府建设作为地方法治建设的主要环节[7]。随后，相关部门在全省范围内以“建设法治政府、深化法制教育、发展基层民主”为基本方向，积极推广法治市、区等先进创建活动，为构建法治浙江模式奠定稳固的社会基础[7]。“法治浙江”模式并非只局限于法律层面进行改造，其早已延伸至生态环境、经济市场、教育等领域。例如，就教育领域而言，2018年1月，省委教育工委、省教育厅下发“一号文件”《关于全面推进“清廉教育”建设的实施意见》，提出了实施清明政风、清净校风、清正教风、清新学风“四项工程”的建设策略[9]。7月20日，中国共产党浙江省第十四届委员会第三次全体会议通过了《关于推进清廉浙江建设的决定》，就建设“清廉学校”提出具体要求[10]。在这一阶段，浙江省委针对不同领域出现的问题，采取相应的法治政策，使得“法治浙江”建设更加全面化、系统化。

最后，深化“法治浙江”建设阶段。在“法治浙江”模式深化过程中，主要以加强政府管理能力为依托，全面深化“法治浙江”建设。2014年12月，省委做出关于全面深化“法治浙江”建设决策[11]。2017年，浙江《法治政府建设工作报告》中写道：“浙江开展法治政府建设，坚持考评工作并向考评单位反馈。全面深入实施‘七五’普法规划，营造法治政府建设良好氛围。”[12]2018年，省委办公厅下发《2018年全面深化法治浙江建设工作要点》，以建设法治政府为目标，以“最多跑一次”改革为牵引，全面落实科技成果转化法等科技创新领域法律法规，完善依法行政制度体系，强化对行政权力制约监督，着力提升依法治理能力[13]。2019年，浙江省贯彻中央及省委的精神，依据指示确定了当前“法治浙江”建设的149项工作任务。同时明确了包括建立实施乡村振兴战略法治保障机制，完善“基层治理四平台”工作体系以及推进基层整合审批服务执法力量，制定法治浙江建设规划和法治社会建设实施纲要等在内的18项重点任务清单[14]。在该阶段，省政府紧紧围绕强化地方政府职能、完善制度建设等重要内容，采取一系列措施，进而推进地方法治体系优化升级。

(二)“法治浙江”建设的先行经验

1.坚持法治建设与为民服务相结合。

“法治浙江”模式建设之初，主要以省域内各地积极推动法治建设由预防控制型向便捷服务型转变为基本内容。2003年11月，浙江印发《浙江省“民主法治村”建设基本标准》文件，以建设“民主法治村”为中心环节，全面实现法治建设与基层人民群众相结合[15]。例如，杭州在6个城区大力推广“律师进社区”活动，开放“市民学法大讲堂”，将基层市民文化与营造法治氛围相融合[15]。之后，法治建设为民服务的形式更为多元化。2008年，舟山市率先推行“网格化管理、组团式服务”的新型管理方式。其具体是指以家庭为基本单位，规定每网格所能容纳的户数，对所有乡镇、街道进行建构管理服务网格。该方式有效整合了社会资源，以信息网络化代替传统咨询模式，为当地居民提供更为多元化、细致化、针对化的服务[16]。这一方式将地区特色与法治化管理相糅合，真正做到法为民服务。2016年，浙江省委经济工作会议上，首次提出进行“最多跑一次”改革。2017年省政府工作报告中，正式开始进行“最多跑一次”改革[17]。2019年浙江省委部门全面深化“最多跑一次”改革，大力推进一窗受理、集成服务工程建设。所有民生事项和企业事项开通网上办理，80%以上的政务服务事项实现“掌上办理”，90%以上的民生事项实现“一证通办”[18]。在“法治浙江”建设过程中，浙江以为民服务作为第一理念，充分实现地方法治建设与人民群众相结合。

2.坚持基层自治与社会法治相结合。

坚持枫桥经验的自治内涵与国家法律的法治要义二者有机结合。“枫桥经验”主要是指：在最早时间内，以和平手段，依据法律规定调解地区矛盾，达到法律成本最低化，打造并健全浙江特色矛盾纠纷疏导调解制度。2004年5月，浙江省委做出了建设平安浙江、促进社会和谐稳定的政策，为推进“枫桥经验”建设提供有利于其发展的条件[19]。2014年，青田县成立浙江首个涉侨调解中心，除设立法官、书记员之外，还拥有遍布全球的1253名华侨联络员[19]。2018年2月，浙江通过实施“六大工程”的方式打造新时代“枫桥经验”升级版[20]。例如，自治、法治、德治“三治融合”基层社会治理体系建设推广工程以及社会组织参与社会治理规范提升工程这两项工程的推行不仅能够充分调动居民的主体参与性，同时也丰富了基层自治载体。“法治浙江”建设与“枫桥经验”相结合做到了基层自治与社会法治相融合，为全国各地区构建高效矛盾调解制度提供新思路。并且浙江还将“枫桥经验”与“网格化管理、组团式服务”模式相融合，致力于消除政府管理、法治建设的“盲区”。二者结合打破浙江传统法治工作的载体，将固有的法治途径化为无形。它以网络化的形式增强自身的管理能力、约束能力，将各种矛盾纠纷控制于萌芽初期，避免因时间拖延导致纠纷严重化、矛盾升级化，打造一套独具浙江特色的地方调解方式。将“枫桥经验”融于地方法治建设，丰富基层法治模式的同时也向全国打出一张极具区域法治特色的省域名片。

3.坚持司法工作与科学技术相融合。

新时代发展下，科技对于人们日常生活的作用日益凸显。浙江抓住这一时代要素，将其融合在自身特色法治建设当中。2017年8月，杭州成立首个互联网法院。作为全国第一家集中审理涉网案件的试点法院，它以“全业务网上办理、全流程依法公开、全方位智能服务”为目的，通过网上诉讼平台进行起诉、立案、举证、开庭、裁判等实现全流程在线。值得一提的是，杭州互联网法院最大限度地将网络大数据的优势利用了起来[21]。例如，针对涉网案件进行多模块比较，使得裁判结果更加公正。杭州互联网法院以“浙江ODR平台”的区块链电子存证法律审查规则为依托，构建结构化、完善化、公正化的互联网司法裁判规则[21]。2018年4月，杭州互联网法院正式启动全球首个异步审理模式并且发布《涉网案件异步审理规程(试行)》[21]。异步庭审模式突破了传统“面对面”的形式转而向“键对键”过渡，打造了一套新型涉网案件审判机制。2018年9月，最高人民法院审判委员会第1747次会议审议通过了《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》。在该文件中正式明确了杭州互联网法院的管辖范围。浙江坚持与时俱进，打造一套先进而又极具地方特色的司法审判模式。这一模式,既是司法主动顺应时代发展潮流的表现，也是浙江探索地区法治建设的产物。这在一定程度上健全了浙江地方法治体系，将法治建设与科技发展相融合，打造一套司法建设长效机制。

4.坚持先行试点与推广经验相结合。

浙江善于在国家总体发展战略布局下，结合省情，探索基层法治模式的创新之路。2004年2月，金华市公安局为减少同案不同判局面，设定全国首个行政处罚自由裁量基准[7]。其后金华市陆续就赌博、偷窃、无证驾驶、违反互联网营业场所规定等常见违法行为推出相应的行政处罚裁量基准[22]。2006年，金华市政府在全市9个县市区及市级25个具有行政处罚权的部门全面推行规范行政处罚裁量权工作[22]。这一制度的设计为过去缺乏标准的自由裁量制度带上枷锁，防止权力的超限行使，同时也对全国范围内解决同类型案件产生了巨大影响。2007年7月，国务院召开全国市县政府依法行政工作会议。会上明确要求推行行政处罚裁量权基准制度[22]。2008年6月，余杭出台全国首个法治指数，以法治指数监控余杭地区的法治效应。2010年，余杭推行法律顾问担任换届选举观察员制度[23]。2013年，余杭进一步深化行政审批制度改革，取消、合并和调整审批事项111个，取消区级自行设置行政审批前置条件116个[23]。浙江在地方法治建设过程中，一直以先行先试的方式探索法治建设方向，做到在体制建构方面不断突破、创新，使得地区特色法治体系更具活力。

二、“法治浙江”发展的阻却因素

现今伴随着社会结构发生转型，“法治浙江”已进入全面深化改革的攻坚阶段。这一阶段既是浙江深化地方法治建设的机遇期，又是“法治浙江建设”问题的凸显期，地方立法质量略有欠缺、个别权力部门法治建设低效以及县级地域法治建设专业人才稀缺等成为深化“法治浙江”建设新阻却。因此，迫切需要将其置于国家法治建设框架下予以解决。

(一)地方立法质量略有欠缺

由于各种认知、技术等方面的局限，浙江在地方立法上出现部分问题：首先，浙江在立法过程中部分缺乏具体性。例如，《浙江省劳动保障监察条例》第13条第3款规定:“劳动保障行政部门之间对管辖有争议的，应当报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。”这一规定恰好与国务院《劳动保障监察条例》规定的内容是相同的[24]。之所以赋予地方部分立法权，其主要目的是通过具体性规定落实国家法律政策。地方立法缺乏具体性，使其功能未能正确发挥。其次，在制定地方法律文件过程中立法原则被加以模糊。例如，《浙江省劳动保障监察条例》第26条规定：“劳动保障行政部门在调查拖欠工资的投诉时，被投诉的用人单位负有提供工资支付凭证等证据的义务。”这一条例在一定程度上与民法基本原理和最高法院司法解释规定的谁主张谁举证的原则相背离[25]。最后，在程序方面，立法辩论制度、立法听证制度尚未完善；表决程序缺乏具体规定，内容过于简单；规划程序缺乏法定化[26]。由此可以看出浙江在地方立法方面质量略有欠缺。区域进行法治建设，立法工作是根本。“法治浙江”建设应不断提高地方立法工作质量，及时将正确实践经验反映于地方性法规和政府规章之中，最后通过法制化的方式将其转化为先进的地方性法律规定。

(二)个别权力部门法治建设低效

简政放权的背景下，地方各级国家机关的权力迅速扩大。受权力天然的向恶性影响，不少国家工作人员在执法过程中极易误入歧途。例如，2015年，杭州市国土资源局江干分局征地拆迁科原科长姚敏，在拆迁工程中因犯贪污罪被判处有期徒刑12年，犯受贿罪被判处有期徒刑15年，合并执行有期徒刑19年[27]。2018年，浙江省共立案审查违反政治纪律案件275件，党纪政务处分309人，同比分别增长73%和95.6%[28]。这些数据在一定程度上反映出“法治浙江”模式深化过程中个别权力部门法治建设低效。是否推动区域法治的发展即意味着政府权力扩大？如何实现权力的最大化利用？江平教授认为：“法治问题实质上来说是涉及权力和权利的关系，一个是公权力，另一个是私权利。也就是配置全国性政府与各个行政层级区域性政府之间的权力与利益关系。”[29]浙江进行区域法治建设时，须着力加强对于公权力机关的监督力度，通过公平公正、民主科学的决策，做到公权力机关执法规范、严明。

(三)县级地域法治建设专业人才稀缺

县级地域由于基础设施、经济水平、科技水平等方面较城镇相对落后，出于谋求更大发展的现实需求，人才纷纷向发达地区转移，外流现象严重。并且受县级地域局限所致，对于外来专业人才其地区吸引力不强。例如，在浙江基层法治建设中，绝大多数县级地域法治机构存在只有2—4名专职人员甚至只有1名专业人员的情况[11]。从中可以发现县级地域法治建设队伍专业人才稀缺，专业法治机构人才的不健全使得县级地域法治建设工作开展困难，影响全面深化“法治浙江”进程。基于此，若是想要提高县级地域法治水平，首先应当结合当地实情，最大化、可持续化地利用特色资源，推动特色产业发展，提高经济水平。只有当县级地域经济水平提高，基础设施较为完善，才能具有足够的吸引力使得人才涌入，从而带动本地文化、法治等发展。其次，基于这种社会基础，加强法治建设须紧紧围绕人才这一核心要素，补充县级地域相关法制机构人员，打造与此相配套的制度，增强县级地域法治建设专业性。

三、“法治浙江”模式完善的对策回应

“法治浙江”的先行实践为国家法治建设提供了许多经验。当前面对社会发展现代化转型，浙江又该如何破解全面深化法治建设过程中出现的阻却，率先完成全面建成小康社会的目标？这是需要研究的。本文主要从立法审查、权力运行、群众监督三者结合起来考虑，提出更为法治化的对策，以此促进当代“法治浙江”模式再完善。

(一)建立地方立法审查制度

经济的飞速发展使得社会关系日益复杂化。基于此，为满足各地发展需求，地方立法工作层出不穷并呈现着多类型、范围广、数量多等特性。但由于区域法治体系的庞大及复杂性，若是缺乏必要的法律制度进行规制，其造成的结果将会是社会秩序紊乱。因此，需要建立地方立法审查制度，平整出一个秩序井然的地方法治社会。

根据我国现行《中华人民共和国行政诉讼法》第53、64条规定：法院对于诉讼人提请的关于对规范性文件的意见的受理，具有基本的审查权利。从中可以推断人民法院具有一定审查权利。因此，建立地方立法审查制度，可将其下放于法院实施，就地方制定的全部文件进行审查。在此过程中，存在与上位法冲突的地方，法院须着重标出，并告知相关部门，召集专家会议再次讨论整改。同时法院也应审查立法文件当中存在的不合理、明显不当的法律条文，并向制定机关提出立法建议。制定机关收到处理建议后拟制意见文件，在规定时间内送达人民法院。如果接受建议，应着手修改法律文件。如果不接受建议，须向人民法院表达理由。而且法院在对法律文件审查时须综合各方因素进行考量，充分听取专家、学者、群众的意见。由此环环相扣，形成一套较为完善的地方立法审查制度。借助立法审查制度既能够有效保证地方性法律法规的合法性，又能够使其适用于社会发展的现实状况，从而提高立法质量。

(二)坚持法治政府建设与媒体监督并行

2015年12月27日，中共中央、国务院印发并实施《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》。2017年，浙江依据《2017年全面深化法治浙江建设工作要点》《2017年浙江省法治政府建设工作要点》，全面推进“法治民政”建设。2019年，浙江省围绕《政府“两强三提高”建设行动计划(2018—2022年)》和《县乡法治政府建设行动计划(2018—2020年)》加强法治政府建设。以上可以发现，加强法治政府建设对于完善地方法治体系方面已具有举足轻重的作用。因此，“法治浙江”模式再完善必须坚持法治政府建设。

政府管理人员一方面应当具有推行法治建设的信念与决心，另一方面要做到决策的科学化、民主化。建设法治政府既要全面加强省政府治理能力，又要辅以相应的绩效考评制度督促政府机关切实履行职能[30]。与此同时，当前媒体在人民日常生活中起着不可替代的作用，是群众监督的最直接途径。因此可以充分借助媒体平台的力量监督公权力运行。这个“媒体”并非是指传统意义上所有的媒体平台。它是一种专业性更强的媒体平台。政府所出台的文件、措施等内容必须在规定期限内于此平台进行公示，定期接受群众审查。同时开放评论功能，鼓励群众积极为地方法治建设出谋划策，并将群众建议及时反映于“法治浙江”建设之中。打造专业媒体平台还需安排专门人员进行平台管理，实时记录群众反映的问题，充分做到政府机关与人民群众真正沟通了解。在此基础上，通过加强法治政府建设与媒体平台监督权力运行二者并行，充分发挥地方政府权力的能动性，不断推进“法治浙江”模式的持续完善。

(三)建立区域化人才资源共享机制

人才作为社会发展的核心要素，是深化“法治浙江”过程中必不可少的重要因素。习近平同志强调“要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长”[31]。建立区域化人才资源共享机制，为竞争力较弱地区提供人才，促进法治建设的全面深入。

打造区域化人才资源共享机制，解决县级地域人才稀缺问题。首先，省级政府须在深入了解各县级地域基层法治机构缺少何种专业人才后，进行统一规划并下发建议书进行公示，鼓励县与县之间进行人才互补。其次，各县级地域须提前达成人才交换合作协议，共同推动人才共享制度的建立完善，实现优质的法律专业人才由地区独有向各区共享转变。县级地域在坚持人才工作单位不变的前提下，努力做到先进法治理念、经验等实时沟通交流，提高县级地域法治水平。最后，政府须作出一定的人才倾斜性政策支持。县级地域要对其提供一定的政策，帮助解决后顾之忧，尽可能在最短时间内，充分发挥人才对于促进当地法治建设的积极作用。县级机关必须对这些人才加以规范，可根据当地实际情况制定个人奖惩考核制度。对人才的不作为施行惩戒，从而提高人才的个人绩效。建立区域化人才资源共享机制能够有效打破时间、空间、方式等方面限制，保证其流动秩序的合理、稳定，将专业法律人才资源最大化利用起来，达到“人尽其才，才尽其用”目的，真正解决县级地域法治建设不平衡、专业人才稀缺的难题。

习近平同志在十九大报告中曾提到：“改革开放只有进行时，没有完成时。”[5]“法治浙江”模式的建构亦是这般，它应当是与时俱进，不断再完善。

现代社会当中，国家与社会之间出现分离，“市民社会的等级不是政治等级”，社会在国家面前获得了自己的运行逻辑[32]，并且“国家逐渐为社会所渗透，国家被视为汇集和执行社会取向的机构”，进而在与国家的关系中处于优先地位[32]。由于在与社会的关系中，国家不再处于绝对优先地位，从而使国家产生了合法性的内在需要[32]。区域法治理念的提出，便是国家出于解决合法性问题所做的一种战略选择。从“法治浙江”模式建构的进程上看，其法治建设虽取得了一定成效，但它出现的阻却同样也是急需解决的难题。前文从立法审查、权力监督、人才共享三方面入手，做到制度设想与具体实践相配套，为国家法治现代化开辟新道路。省级政府正确掌握地方特性，在立法工作、权力运行、县级地域法治建设等方面，出台具有实际意义的政策，下发更为严谨的法律文件，打造系统化、先进化的制度体系。这是源于社会的需要，是源于对外开放的需要，更是源于中国特色社会主义建设的需要。现代化进程中，“法治浙江”模式的再完善，是时代交给浙江省的重点课题，必须对其注入时代先进内容，深刻把握正确的发展方向。这是历史的选择，也是新时代法治国家建设在省级领域制度创新上的探索实践。