论我国国家公园立法存在的问题与完善建议

邱 敏

（湖北经济学院旅游与酒店管理学院，湖北 武汉430205）

自党的十八大明确提出生态文明建设的总体要求以来，国家公园体制建设被列为我国生态文明体制改革的重点任务。为贯彻落实党中央、国务院对国家公园体制试点工作的总体部署，我国已在12个省份建立了10个国家公园体制试点。截至2020年，国家公园体制试点已进入评估验收阶段，为了加强国家公园建设、保护、管理的法治保障，国家公园立法工作刻不容缓。

目前，我国国家公园还处于建设初期，国家公园建设也还处于摸索阶段，尚未有专门的法律法规规范国家公园的保护管理工作。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》），指出要“在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上，研究制定有关国家公园的法律法规”。2018年，国家公园法被列入十三届全国人大常委会立法规划第二类立法项目，国家林草局也对国家公园立法工作高度重视，组织开展了成立工作专班、聘请专业团队、深入实地调研、组织草案编制、广泛征求意见等一系列工作。目前，国家公园法的编制已进入修改完善阶段，但仍存在着国家公园法与自然保护地法及其他相关法律法规的关系不清晰、配套性法规不完善等问题。本文将在分析国家公园立法现状及存在问题的基础上，对完善国家公园的立法工作提出建议。

一、我国国家公园立法现状

国家公园是我国自然保护地体系的主体，我国目前尚未有关于自然保护地和国家公园的专门立法。作为自然资源和文化资源保护最高层级的母法，我国《宪法》存在着与自然保护地和国家公园最接近、具有统领所有类型自然保护地的相关条款，如《宪法》第九条、第二十二条、第二十六条就明确规定，我国的水流、森林等自然资源及文化遗产资源均为国家所有，国家应保护生态环境和珍稀动植物，保障自然资源的合理利用，改善人民生活环境。这些规定成为了制定国家公园法律法规的基本依据。

2015年，国家发改委会同中央编办、原林业局等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》。在试点基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅相继印发《总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）等多个政策文件。至此，我国国家公园体制建设的顶层设计基本完成。与政策上“自上而下，中央驱动”的模式不同，当前我国国家公园的立法呈现出“一园一法，地方主导”的特点。[1]2014年1月，云南普达措国家公园开始施行《香格里拉普达措国家公园保护管理条例》；2017年8月，我国首个国家公园地方性法规——《三江源国家公园条例（试行）》正式施行；2017年11月，湖北省第十二届人大常务委员会、福建省第十二届人大常务委员会分别审议通过了《神农架国家公园保护条例》《武夷山国家公园条例（试行）》；《南山国家公园管理办法》《海南热带雨林国家公园条例（试行）》也分别于2020年5月和10月发布实施；其他几个试点国家公园的地方条例或管理办法也正在制定或审议修改过程中。同时，各个国家公园还会同地方政府针对生态保护、自然资源管理监测、宣传教育、特许经营、社区发展等制定了相应的管理办法、实施方案或标准规范。

除此之外，《环境保护法》《野生动物保护法》《文物保护法》《自然保护区条例》等环境、文化以及保护地领域的相关法律法规都具有与国家公园相关的条文。这些法律法规及其条文也成为我国国家公园立法过程中的重要参考依据。

二、我国国家公园立法存在的问题

（一）国家公园相关立法位阶较低

缺少统一的国家层面的上位法作为指导依据，将会给国家公园的建设、保护和管理造成很大阻碍。尽管我国《宪法》的相关条款对国家责任、环保义务、资源权属等问题作出了明确规定，但是《宪法》并不能从细节方面对国家公园作出详细规范。而《环境保护法》《自然保护区条例》等法律法规也缺乏较强的针对性，对国家公园的相关规定不够具体。同时，“一园一法”模式下出台的地方层面的各国家公园试点条例或管理办法法律位阶比较低，难以对国家公园的概念、原则、管理体制等纲领性问题及公园建设过程中面临的共性问题作出统一规定。

（二）尚未建立完善的法规体系

建立统一、规范的国家公园法规体系对国家公园的更好保护和管理至关重要。目前我国国家公园领域的法规制度主要包括自然、文化、环境等领域相关法律法规以及试点条例、管理办法等。其中，自然、文化、环境等领域的相关法律法规对国家公园的针对性不强，而各国家公园的试点条例、管理办法等法律层级较低，每个国家公园各自为政，难以形成统一的法规体系。

（三）缺乏社会公众的广泛参与

作为国家公园体制建设中的重点任务，国家公园的立法需要多方利益主体的加入。当前，我国国家公园的立法主要以国家林草局牵头，委托相关领域的高等院校或科研机构开展有关工作，试点单位、基层工作人员、社区居民、社会组织、相关企业以及访客等利益主体参与不足。

三、完善我国国家公园立法的对策建议

自1872年美国建立第一个国家公园——“黄石国家公园”以来，全球近200个国家和地区建立了国家公园体系。国家公园保护得比较好的国家都非常重视立法工作，不仅采用高位阶的专门法律进行规范，还针对管理体制、土地权属、分区管理、特许经营等建立了各具特色的法规体系。在借鉴其他国家已有立法经验的基础上，结合我国国情，应在立法理念、高位法制定、法规体系构建以及公众参与等方面对我国国家公园立法进一步完善。

（一）明确“生态保护第一”的国家公园立法理念

立法理念的确定是国家公园立法工作开展的前提。德国在其1976年颁布的《联邦自然保护法》中明确指出，德国国家公园的主要目标在于维持公园的自然生态演替过程，保护重要的动植物生境。俄罗斯在《联邦特别自然保护区域法》中也规定，俄罗斯国家公园等自然保护地的首要管理目标是生态环境保护。[2]

国家公园是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最丰富的部分，设立主要目的是对国家重要自然生态系统的原真性、完整性保护。因此，我国国家公园的立法应以生态系统的原真性、完整性保护为目标，通过国家公园立法，明确国家公园保护管理的目的、原则及体制，增强国家公园“生态保护第一”的理念，构建国家公园生态保护体系，提高社会公众的生态保护意识，强化国家公园生态保护的效能。

（二）提高立法层次

国家公园保护管理做得比较好的国家基本都从国家或地区层面出台了高位阶国家公园法，确保国家公园的管理有法可依。1930年，加拿大颁布了国家公园领域唯一一项由联邦立法确定的《加拿大国家公园法》，为加拿大国家公园的建设提供了完善的法律保障；而英国也早在1949年就制定并实施了国家公园法，为国家公园建设提供了系统的法律规范。[3]

我国的国家公园是具有国家代表性的大面积自然生态系统，与传统的自然保护区或风景名胜区相比，其保护要求更严格，因此，已有的《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法律法规并不能完全适用于国家公园。我国应以《总体方案》《指导意见》等中央文件为依据，不断总结地方立法实践经验，在明确国家公园概念界限的基础上，从国家层面制定出台我国国家公园的专项特别法——国家公园法，明确我国国家公园保护管理的原则、对象、体制机构，建立国家公园的规划层级与设立程序，并对国家公园的生态保护、资源利用及监督管理等进行规范。

（三）统筹协调国家公园法与其他相关法律法规之间的关系

在国家公园的立法过程中，应加强国家公园法规与其他相关法规之间的衔接和协调。首先，要统筹协调国家公园法与自然保护地法的关系。《指导意见》提出“加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，推动制定出台自然保护地法”。自然保护地法属于自然保护地领域综合性基本法，而国家公园法属于单项特别法，二者之间是什么关系，是否非此即彼，需要进行深入分析与研究。国家公园的立法目的在于加强国家公园的管理及其自然生态系统的保护。2020年是国家公园体制试点收官之年，年底将正式设立一批国家公园，国家公园设立后的建设、保护与管理亟需法律支撑。因此，应在整个自然保护地体系构建的背景下统筹谋划国家公园的立法工作，并在立法原则、国家公园概念界定、产权管理、机构设置、监管执法等方面有针对性地设计适用于我国国家公园的特殊性规范。[4]

其次，国家公园的立法与执法还应与《环境保护法》《森林法》《土地法》《文物保护法》等进行衔接，使各个法规之间形成相互支撑的体系。如新西兰目前就已制定了《野生动物法》《保护区法》《国家公园法》《海洋保护区法》《资源管理法》等系列保护区建设与管理法律法规，其《国家公园法》在结构、内容等方面与《野生动物法》《保护区法》等进行了很好的衔接。[5]因此，在我国国家公园的立法过程中，应深入学习、研究已有的中央政策文件及相关领域的法律法规，统筹协调国家公园法与其他相关法律法规之间的关系，推进我国国家公园立法工作的顺利开展。

（四）完善法规体系

很多国家针对国家公园的保护管理、经费管理、人员管理、特许经营等制定了详尽的规章制度。部分国家就制定了多部针对国家公园体系的国会立法及规则、标准和执行命令，其国家公园的保护管理由联邦法案、相关行政命令、规章、公告、条例等构成了较为完整的法规体系，确立了一个紧紧围绕“国家公园”的法律文件群，并形成了多种法律相互补充、相互制约的平衡型架构。[6]

我国《立法法》中规定，规范性法律文件主要分为宪法、法律、行政法规、自治条例和单行条例、规章等几类。根据这一分类标准，应在综合性自然保护地法或自然保护地基本法基础上，结合相关法律法规以及国际公约等，制定国家公园专项法律，即国家公园法。同时，以国家公园法为专项法，按照事权划分梳理、编制国家公园规划及技术标准规范，制定国家公园相关行政法规及各国家公园条例、管理制度、管理办法等，最终构建一个涵盖“综合性自然保护地法——国家公园专项法——国家公园规划与技术标准体系——国家公园行政法规——各公园条例——地方管理制度、管理办法等”多个层级，并与相关法律法规及国际公约保持衔接协调的国家公园法规体系。

（五）建立公众参与长效机制

国外国家公园管理经验表明，广泛的公众参与是国家公园保护管理的重要支撑。如由于英国公园土地大部分为私人所有，在国家公园管理过程中就形成了以政府为主导、非政府组织及社区居民参与多元共治的良好局面，其公园管理局在制定、施行任何规划或决策时都需听取多方主体的意见建议，而多方利益主体的共同参与不仅有助于更好地保障公民的权利，也有助于减少国家公园在建设和管理过程中可能面临的保护与发展之间的矛盾。[7]

我国国家公园的设立、建设、运行、保护及管理都应遵循“国家主导、共同参与”的原则。国家公园立法是国家公园体制建设的重点任务，国家公园法需明确规范国家公园的功能定位、管理原则、事权划分、生态保护、资源管理、科普宣教、公众参与、法律责任等事项，这些事项均与社区居民及其他利益主体息息相关。因此，我国国家公园立法也应建立政府、社区、企业、社会组织和其他公众共同参与的长效机制，通过多种渠道积极听取试点单位、基层工作人员、社区居民、社会组织、相关企业以及访客等多方利益主体的意见建议。同时，通过立法工作的参与，也有助于提高社会公众对国家公园的认识和了解，增强社会公众参与国家公园保护和管理的积极性。[8]

四、结语

目前，我国国家公园的立法工作已正式启动，并受到了有关部门的高度重视，但仍然存在着国家公园相关立法位阶较低、尚未建立完善的法规体系、缺乏社会公众的广泛参与等问题。为了推进我国国家公园的立法进程，完善我国国家公园法规体系，首先，应在对国家公园的概念进行清晰界定的基础上，明确“生态保护第一”的国家公园立法理念，提高立法层次，从国家层面制定出台专项特别法，即国家公园法；其次，应统筹协调国家公园法与其他相关法律法规之间的关系，构建完善的国家公园法规体系，细化法规内容，增强法规的可操作性；最后，还应建立公众参与的长效机制，鼓励公众积极参与立法工作，以推动中国特色国家公园体制建设及国家公园的保护与管理。