民族问题治理体系和治理能力的内容框架研究

孔 瑞

“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。国家治理现代化的新提法引起了学界广泛的关注。学者们围绕诸如国家治理体系和治理能力现代化的内涵、特征、衡量标准、指标体系建构、实现路径等方面展开了讨论。例如，俞可平认为，对国家治理的有效性而言，谁治理、如何治理、治理得怎么样是三个基本问题，而国家治理的理想状态便是善治。[1]李景鹏认为，政府作为治理体系的核心，在实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中应针对弊病进行改进。[2]总目标的提出事实上表明了中国共产党对“治理”理念的吸收和认可。治理不同于管理，也不同于统治，它是一种新的政治思想，是中国共产党基于转型中国所面临的一系列政治、经济、文化、社会、生态问题所提炼出的一种应对思路。

学界对国家治理体系和治理能力现代化的研究虽已形成了规模，但这些成果主要集中在政治学领域，至于民族学界，讨论还处在初步的探索阶段。当前，围绕治理能力和治理体系现代化，民族学界主要有两种提法：民族问题治理现代化和民族事务治理现代化。通常来说，民族问题有狭义和广义之分。狭义的民族问题强调不同时期不同民族之间在各个领域的矛盾或关系问题。广义的民族问题则不仅涉及民族之间的矛盾或关系问题，还包括了民族自身的发展以及民族与国家的关系问题。杨昌儒通过对1992年江泽民同志在中央民族工作会议上的讲话的学习和思考，总结了民族问题四个方面的内涵。[3]而民族事务主要指的是涉及少数民族或民族地区的公共事务。根据两者定义上的不同，曹爱军、杨鹍飞认为，民族事务相较于民族问题，其内涵更丰富，外延更广。[4]然而，笔者以为，这种比较并不具有太多的说服力。作为治理的对象，民族问题的说法并不一定比民族事务的涵盖面小，也不一定具有更多的负面价值判断。发展或关系本身不能成为治理对象的判断很值得商榷，何况，即便如此，民族自身发展遇到的问题、民族与国家之间关系上出现的不和谐等却未必不能成为治理的对象。问题除了指代要去解决的矛盾，还有单纯的疑难的意思。即民族问题涉及与民族有关的较难处理的工作。治理的精髓恰恰在于不是简单处理“事务”，而是如何将矛盾、难题或化解或维持在某种最恰当的动态平衡中。

民族问题治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是合理解决民族问题的道路选择。民族问题治理体系和治理能力现代化的研究还处于起步时期，本文将对我国民族问题治理体系和治理能力现代化的内容框架进行设计，即整体上回答民族问题治理体系和治理能力现代化应该包含什么。

研究国家治理体系和治理能力的学者，对治理体系进行分类时，通常采用两种方式。一种仿借十八大提出的五位一体的总布局，即将国家治理体系分为：经济治理体系，政治治理体系，文化治理体系，社会治理体系、生态治理体系。另一种则另辟蹊径。例如，陶希东认为，具有中国特色的“国家治理体系”应该包括五大基本内容，不过这五大基本内容不同于总布局的分类。[5]梁芷铭等人研究国家治理体系的论文几乎照搬了陶希东的分类。[6]杨昌儒也根据陶希东的分类将民族问题治理体系的基本内容进行了划分。[7]虽然，陶希东指出了第一种借用社会主义现代化“五位一体”分类方式的不足，认为它无法从根本上构建起系统、整体、协同的治理格局，然而，陶的分类看上去从整体格局入手，不过亦存在着颇多模棱之处。结构、功能、制度、方法、运行等是否能单独成为体系？它们是否在同一个层次上，是否遵循着同样的分类逻辑，是否清晰明了，又能否构成一个有机的整体？笔者认为，与其另辟蹊径，将国家治理体系区分得更为模糊，莫如就将其一般化区分。另外，考虑到民族问题的特殊性和敏感性，我国民族问题治理体系和治理能力现代化的内容框架可在一般化分类的基础上再添入预警机制方面的内容，即我国民族问题治理体系和治理能力现代化的内容框架可概括为：五个子体系(经济问题治理现代化、政治问题治理现代化、文化问题治理现代化、社会问题治理现代化、生态问题治理现代化)+一个系统(民族问题预警系统)。

一、民族经济问题治理体系和治理能力现代化

经济涉及人的根本生存。民族问题的产生往往与经济利益有着或直接或间接的关系。民族经济问题的治理可着眼于三个方面。一是完善中国特色社会主义市场体系。当前，以经济建设为中心的新常态之下，各种资源的频繁流动也成为一种新的常态。整体上看，民族地区的发展较东部沿海地区相对滞后，两者间的差距甚至在拉大。但这并不意味着中国特色社会主义市场经济的道路选择出现了偏差。恰恰相反，改革开放的巨大成就很大部分要归功于市场这只看不见的配置资源的“大手”。需要指出的是，横向上看，民族地区的经济与东部沿海相比，发展速度较缓，但如果纵向上对比的话，无论发展速度还是总量，较过去，民族地区的经济都有了长足发展。这也是不争的事实。只是，除了优化资源配置，共同富裕也是中国特色社会主义市场经济的追求目标之一。针对当前东西部贫富差距加大的现状，有必要对中国特色社会主义市场经济体系进行完善，从法律层面、制度建设层面保障竞争的公平性、合理性。二是民族地区多处于中国地理板块的边疆地带，受自然环境的影响，市场竞争力先天上存在劣势，因此，一直以来，中国政府制定并施行了一系列的经济优惠政策。但面对中国社会新的发展态势，需要重新论证诸如一些财政优惠政策、金融优惠政策、基础社会优惠政策的必要性和可行性，这些经济优惠政策是否该做出有针对性的或因地制宜的修改？从政策研究上说，有无必要出台新的经济帮扶政策、制定新的经济发展制度？从具体落实上看，有无落实的困难？这些困难是落实路径上的困难，还是政策与政策受益者的诉求之间出现了龃龉？是否存在政府的自利性行为？是否建立起了有效的人人概莫能外的监督机制？民族地区经济的发展、民族地区民众生活水平的提高也是中国共产党执政的根本利益诉求。正是基于此，2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时，提出了精准扶贫的工作思路。此后，总书记在多个场合不止一次地重申“精准扶贫”的重要性。2015年6月，习近平总书记在贵州考察时，概括了精准扶贫的要义。总书记在对湖南、云南、贵州等民族地区的考察中提出并完善了精准扶贫的理念、思想。毫无疑问，民族地区既是“十三五”脱贫攻坚的主战场，又是解决区域性整体贫困问题的“短板”。[8]换句话说，贫困问题是民族经济问题中最为棘手的问题，让生活在贫困线以下的各民族摆脱贫困，这是社会主义的本质要求。“精准扶贫”为民族经济问题治理做了顶层设计和布局，提供了好的示范和参照。三是由于独特的历史和文化传承，少数民族很多也形成了独特的经济类型和结构。[9]少数民族地区的经济发展并不一定要对东部沿海省份的模式亦步亦趋，政府应该鼓励少数民族走出自己的经济发展道路。实践也证明，少数民族特色经济更符合少数民族民众的心理期望，也更契合社会实际。经济活动是竞争性的，发挥自己的特长，钻研自己的特长，同时注意与市场和社会大背景的接轨，少数民族走出一条带有自豪感的脱贫致富之路，可能性很大。另外，要扶持经济组织的成长，鼓励民间经济组织在法律许可的情况下自由竞争。

二、 民族政治问题治理体系和治理能力现代化

民族本身就是个政治性比较强的概念，对一个多民族国家来说，民族政治问题较为敏感，也较为复杂。当前，民族政治问题治理须注意以下几个方面：一是坚持和完善民族区域自治制度。民族区域自治制度是我国三大基本政治制度之一。1984年，《中华人民共和国民族区域自治法》正式颁布施行。民族区域自治制度既明确了中国共产党的领导，又为自治地区行使自治权提供了法律保障。民族区域自治是一种综合制度，涵盖了民族因素和区域因素，政治因素和经济因素，其施行有力地促进了民族平等和民族团结。然而，在制度的运行过程中，自治权具体如何体现，各级自治单位颁布的条例、政策之间如何协调等，还有待改善。另外，随着改革的日渐深入，涉及民族因素的矛盾、纠纷凸显，现实状况与制度的不协调，或者说，民族区域自治在日益复杂的民族政治生态中无法完全释放优越性的局面，使得一些学者、政府相关工作人员产生了犹疑，即现阶段中国民族问题的演变过程到底更多是转型性的还是制度性的？朱军认为，中国经济社会转型作为重要的环境因素对民族事务治理影响重大。[10]也就是说，朱认为，民族问题更多的是转型的副产品。笔者大体上赞成他的判断，但却并不像他那么乐观。当前，涉及民族的法律、制度整体上还是科学的，其解释、解决现实矛盾和冲突的能力也是有目共睹的，这是我们之所以要保持制度自信的原因。只是，改革进入深水区，涉及民族的矛盾变得复杂，各种权力、资本要素又处于流动中，大背景呈现的是一种动荡，制度若无法查缺补漏，我们若盲目乐观，制度的优越性有可能在日新月异的转型当中完全被禁锢，我们也有可能丧失制度的贯彻力和执行力。毕竟，民族问题，尤其民族政治问题，牵一发而动全身。二是要处理好民族认同与国家认同之间的关系。民族认同指的是民族成员对所属群体的归属感，这种归属感既是文化性的，也是政治性的。国家认同指的是公民对属于哪个国家、为什么属于这个国家的判断和认知。理论上讲，民族认同与国家认同既有冲突的一面，也有共融的一面。冲突论者认为，从国家的统一、稳定和发展的角度来考虑，高涨的民族认同可能存在隐患。[11]高永久、朱军反驳了这种冲突论，他们认为，构建能够有效整合民族异质性与国家统一性的公民身份，完善公民权制度，能使二者并行不悖。[12]理论层面的争论很有必要，也能给人带来启发。不过，现实层面，尤其当前的中国社会，民族认同与国家认同之间确实亟待调和。新中国成立后的前三十年，阶级话语适当地掩盖或平和了民族之间、地域之间的差异，各族人民对新中国的认同感强烈。改革开放以后，依托有利的地理位置、政策条件，东部沿海地区率先发展起来。这时，民族与民族之间、民族地区与东部沿海地区之间的差距日益明显。市场是个竞争体系，诸多不利的因素导致了民族地区在新的中心话语下身处劣势地位。政府管理性思维的固化、暴力事件的发生、分裂势力的鼓动等更是加剧了民族与国家之间、民族认同与国家认同之间的胶着和博弈。中国是一个统一的多民族国家，中华文化是所有民族共同创造的，中华民族多元一体格局点明了民族认同与国家认同事实上存在的级序性或层次性问题，即各种形式的民族认同在级序或层次上要低于国家认同。这是无论从理论层面还是现实层面把握好民族认同与国家认同之间关系的指导性思想。三是维护民族平等和团结，打击分裂势力。少数民族民众可以通过正常的途径参政议政。国家大力培养、大胆选拔、充分信任、放手使用少数民族干部。民族干部既有民族身份，也有国家干部身份，可以起到桥梁的作用。对于暴恐分子、分裂势力，国家坚决予以打击。

三、 民族文化问题治理现代化

我国少数民族文化形式多样，内容丰富。少数民族大多也和汉族一样，是在漫长的历史发展中形成的，因此，民族文化也具有绵长悠远的特点。当前，全球化和市场化的大背景之下，文化交流、融合的速度加快，民族文化的传承与发展面临新的机遇和挑战。一是要将少数民族传统文化与各民族共享的中华文化有机结合起来。首先要做好优秀民族文化的保护与传承工作。优秀的民族传统文化凝结着一个民族的“乡愁”和记忆，文化本身有着自己的发展和变迁逻辑，民族文化的新陈代谢也是个正常现象，只是，不可否认的是，文化的传播能力、渗透能力不一而足，而经济一体化带来的文化一体化的趋势不可避免地影响甚至左右了地方文化、少数民族文化的新陈代谢。然而，文化的发展不应简单遵循“优胜劣汰，适者生存”的进化论法则。民族学、人类学学界的共识是，要承认和尊重文化的多样性。每一种文化里都深藏着一套价值观念和对这个世界的看法，保护和传承优秀民族文化，也是为我们的子孙、为人类的未来保留更多的存在的可能性。其次，各民族都生活在中华民族的大家庭之中，少数民族民众虽大多生活在祖国的边疆地区，但全球化、国家化的荫蔽是弥散性的，少数民族民众也不可避免要与主流社会、主流文化打交道。因此，在提倡保护优秀民族文化的前提下，也要注重将少数民族传统文化与各民族共享的中华文化相互结合。这是个辩证的问题。以语言为例，很多少数民族地区开展了双语教学，有些少数民族地区的义务制学校除了开设本族语言课、汉语言课，还开设了英文课。双语教学或三语教学各自的量、度该如何把握，需要在实践中做出调试。这种关于量和度的调试某种程度上反映了民族文化在面对强势的主流文化时的两难处境。二是处理好宗教文化与社会主义社会相适应的问题。宗教作为一种人类独特的精神文化现象，其存在有着复杂的人性根源。宗教的长期存在必然延伸、生长出芜杂多变的宗教文化。即使在社会主义社会，宗教及其文化的长期存在也将是一种必然。社会主义社会以马克思主义为理论指导，马克思主义宣扬的是无神论、唯物论，这与宗教的有神论、唯心论存在根本的差异，不过，这并不意味着宗教文化不能在社会主义文化建设中扮演积极的角色，贡献积极的力量。关键的，要引导宗教文化与社会主义社会相适应，弘扬宗教文化中的优秀部分，抑制其负面作用。

四、 民族社会问题治理现代化

民族社会问题指涉社会关系的失调，并因社会关系失调，民族群体或成员的正常生活受到影响，严重地，有可能造成民族矛盾和冲突。[13]民族社会问题治理的现代化可通过以下途径实现：一是构建民族互嵌型社区。我国少数民族人口的分布特点可以用“大杂居、小聚居”来概括。大杂居的意思是少数民族居住较为分散，与汉族等民族夹杂而居，小聚居的意思是杂居于汉族中的少数民族又聚居在一块。城镇化过程中，各民族成员的流动性加强，但这种“小聚居”模式几乎从历史搬进了现实，从乡村搬进了城市。这并不有利于社会主义新型民族关系的构建。2014年5月26日，中共中央政治局召开进一步推进新疆社会稳定和长治久安工作会议，会中提到，要推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社会环境。民族互嵌是一种高屋建瓴的构想，提供了社区建设的新方向。民族互嵌型社区不仅是个空间共同体[14]，也是个精神共同体，民族互嵌型社区的构建有利于民族社会问题的有效解决。二是促进民族地区社会保障体系、社会组织体系的建立及完善。民族地区的社会保障，关乎民族成员的基本生存，完善社会保障体系，对社会稳定来说，意义重大。社会保障，体现着国家的意志和关怀，某种程度上，底线以上的保障是一个国家存在的合法性来源。在一个多民族国家里，让最低等收入的一些少数民族群众吃饱穿暖，也是政府的基本责任。另外，国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面体现在治理主体的变化当中，即要改变管理思维下政府作为唯一主体大包大揽的状况，形成多元主体共治的局面，这其中，社会组织可以成为比较重要的治理主体。因此，培育社会组织，让民众在党和政府的引导下自己管理自己，是民族社会问题治理现代化的有力举措。

五、民族生态问题治理现代化

民族地区多处边疆，这些地方一般而言各种自然资源储量丰富，生态表现出多样性。不过随着西部大开发战略的实施，民族地区城镇化的推进，多样性的生态正共同遭遇着人为的破坏。传统时期，边民们大多信奉万物有灵，人与自然和谐相处，但当人类对自然资源的攫取欲望愈加膨胀之后，生态开始变得脆弱。然而，生态是基础和条件，一旦破坏，再想修复，难上加难。生态环境保护与经济发展并不一定要以牺牲彼此为代价，人类也从来不需要在这两者之间做出一个非此即彼的选择。经济要发展，生态环境也要保护，最重要的，要建立可行的发展机制，找到共赢的方式，实现人与自然的和谐相处。

六、民族问题预警系统

经济全球化的时代，人与人、民族与民族、国家与国家之间交流都更加密切。改革开放是党和国家长期坚持的一项基本国策，它是一套全方位的系统工程，不仅涉及经济体制改革，还涉及政治体制改革，不仅涉及局部领域的改革，还涉及国家整体治理方略的改革。当前，可以说，改革已经进入深水区、攻坚期，面临了不少新情况、新问题。这其中，民族问题就是个需要谨慎对待的大问题。民族地区虽然在西部大开发战略、改革开放中获益，但地区与地区之间的差异以及发展不平衡也是客观事实。近些年，因民族文化差异、宗教差异引起的群体性事件在增多。但细致分析这些群体性事件的起因与根源，往往能看出隐藏在民族和宗教下的各种利益博弈。换句话说，差异其实并不一定必然带来冲突，杨圣敏就认为，对于矛盾甚至冲突双方影响更大的是各种实际的利益，如经济利益、政治权利、(个人和群体)社会发展的机会等。[15]而社会转型期，可以预料，这些不同民族、不同阶层、不同地区之间或之内的各种利益纠葛只会更多地出现错综复杂的局面。这就要求执政者、研究人员擦亮眼睛，对可能发生的民族问题进行预估、预测、预防，一旦发生，更要区别有效应对。未雨绸缪总比事后解决付出的代价要小。有鉴于此，建立民族问题的预警系统就显得尤为重要。

穆赤·云登嘉措概括了民族问题预警预案机制的主要内容。[16]其研究主要针对的是民族、宗教问题引发的群体性事件的预防，民族问题的预警系统除了包括上面的内容，还应包括问题分析机制(是什么类型的问题？严重程度几何等)、舆情引导机制(媒体的跟进报道、网络信息的监管等)等。民族问题具有复杂性、敏感性等特点，一旦处理不当，可能引发群体性事件，甚至民族冲突。若再被境外反华势力利用，后果更不堪设想。民族问题预警系统的建立、完善就是要防微杜渐，将问题化解于萌芽状态。民族预警系统的有效与否考验着一个国家处理民族问题的成熟程度，也能够衡量一个国家治理体系和治理能力的现代化水平。