行政监管下的会员制交易所内部控制问题研究

杨嘉梁

一、引言

证券交易所作为金融市场的基础设施，是金融市场稳健高效运行的保障。我国证券市场近三十年间经历了从无到有的过程，处在新兴加转轨的市场特质下的证券交易所，发生着定位和功能的改变，也经历着监管和监督机制的变化。隶属于证监会的证券交易所，是行政监管的重要监管客体，同时又是履行市场组织、市场服务、市场监管的主体。在如今将防控金融风险作为金融业改革发展重点任务的背景下，强化交易所内部控制，才能有效的从源头上阻断金融风险传播。

证券交易所作为金融市场的一线监管机构，代表着金融市场的整体形象。做好自身的内部控制工作，对推动和指导上市公司建立健全内部控制制度起着重要的示范作用。加强证券交易所的内部控制管理，提升证券交易所的运营效率，在迎合推动新时代金融市场发展需求的同时，为证券交易所的转型和证券发行注册制改革提供保障。

证券交易所作为金融市场的“基础设施”，是证券市场发展到一定阶段的产物，为证券的场内交易提供场所和设施。上世纪九十年代初，为了满足市场经济的发展，证券市场逐步开放，1990年、1991年上海证券交易所和深圳证券交易所先后成立。“国家引导市场、市场引导企业”的发展理念导致了证券交易所从建立初期就蒙上了浓厚的行政色彩，由于历史沿革和特殊的体制原因，导致了它治理结构的特殊性，由于证券交易所有自己的业务主管单位(中国证监会)，处于政府的控制之下，其组织建设和职能发挥受到政府的很大约束，其成立和运行均带有很深的政府管制烙印，不得不成为政府的附属物。我国会员制证券交易所在实际运行的过程中却偏离了会员制的轨道，会员制在会员对交易所控制权和决策权的行使上形同虚设。造成这种结果的原因，追本溯源还是在于交易所在中国证监会的“襁褓”下，无法摆脱其类行政机构的行政色彩。

总体来看，将交易所作为自律组织进行研究，对自律监管制度的解决机制、配套机制、法理基础、现状及问题的研究文献有一定数量，研究成果比较丰富。但研究者的角度多是从交易所的法律性质或监管出发，很少将目光投向交易所的内部控制部分。本文旨在针对行政监管下的交易所内部控制问题进行研究，以深圳证券交易所为例，讨论是否存在过度监管或监管缺失的情况，以及由此对证券交易所的内部控制体系产生的积极或消极影响。结合现阶段证券交易所的内部控制现状进一步提出改进对策，旨在丰富行政监管下会员制证券交易所的内部控制问题研究，完善证券交易所内部控制体系，进一步促进证券交易所的稳定运行和发展。

二、行政监管下深圳证券交易所内部控制现状及存在问题

深圳证券交易所成立于1991年，是经国务院批准设立的全国性证券交易场所，受中国证监会监督管理。深交所是实行自律管理的会员制法人，现有116家会员和3家特别会员，会员大会是证券交易所的最高权力机构。本文首先本文将基于COSO风险管理框架下的企业内部控制相关理论，分别从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督五个角度出发，通过实地调查访谈归纳整理，对深圳证券交易所的内部控制现状进行剖析，探究其在经营管理方面的问题与缺陷，识别潜在的风险。

（一）控制环境方面

内部控制环境包括了对内部控制效果有重大影响的因素，是内部控制的基础，健全的内部控制环境有利于内部控制活动的开展。结合《公司法》、《证券法》、《企业内部控制基本规范》及其配套指引，本文从组织架构、管理者等方面分析深圳证券交易所的控制环境。

一是会员大会流于形式，没有实际权力。会员大会是证券交易所的最高决策机构，理事会是证券交易所的最高管理机构，监事会履行监督职能，经理层以下的业务部门负责业务开展。深圳证券交易所一般于上半年例行召开会员大会，主要审议深交所理事会、总经理、监事会工作报告，及财务预决算报告。会员参会代表只能对议题进行表决，提出发展建议，真正的发展策略和规划都由证监会领导制定。

二是监事会成立时间短，对于如何发挥监督职能还处在探索阶段。尽管2000年就出台了《国有重点金融机构监事会暂行条例》,深圳证券交易所直到2013年5月才成立了第一届监事会,2017年公开了第一届监事会工作报告。会员大会下设监事会，但它的自身定位要主动接受所党委领导，重要工作、问题及时报告，征求意见后才能进入工作程序，在监督理事会、经理层工作的同时，还要落实证监会的部署，行政监督无疑影响了监事会工作的独立性。

（二）风险评估方面

《证券交易所管理办法》第十五条规定，证券交易所应当建立风险管理和风险监测机制，依法监测、监控、预警并防范市场风险，维护证券市场安全稳定运行。证券交易所的风险评估目的以防范系统性风险为主。我国的企业在国内上市，只能在上交所和深交所中做出选择，选择中小板或创业板上市的企业只能在深圳证券交易发行股票。依托深圳的地理优势，深交所也吸引了珠三角的很多企业来深圳申请上市发行股票。除了与上交所的资源竞争，深交所没有其他的市场竞争风险。

随着深交所落实“一带一路”政策的不断深入，与印度、柬埔寨等国家开展跨境资本合作平台，与中金所、上交所共同收购巴基斯坦证券交易所股份，这也给深交所的内部控制提出了新的要求，如何在保持安全运行能力和市场运行效率的同时保持高水平的风险防控，给当前交易所的风险评估工作的重点。

（三）控制活动方面

从实地调查和访谈中发现，深圳证券交易所的控制活动主要集中在资金管理与会计核算两个方面。

一是资金管理活动没有明确的法规依据。按照一般会员制企业的经营模式，企业实现利润归属于全体股东，但无论是《证券法》还是《证券交易所管理办法》都没有对交易所的利润分配条件和方式进行规定，这也就导致了自交易所成立以来从未进行过股东利润分配。而由于交易所的特殊身份，未分配的利润不能进行任何形式的投资，只能将账面资金拆分成大额存单进行理财。

二是会计核算体系存在问题。根据审计署2018年第43号公告《中央预算单位2017年度预算执行等情况审计结果》中披露的内容，至2017年底，管理的深圳证券交易所会计核算不准确，涉及金额926.65万元。随着政府会计制度的改革，执行中央部门预算的证券交易所也要适应新的政府会计核算体系和模式。

（四）信息与沟通方面

企业的信息沟通体系总是随着企业的战略目标的变化而变化。透明和信息公开是国际证监会组织提出的证券监管的目标之一。深圳证券交易所每周会发布“监管动态”，其内容包括了过去一周的上市公司监管动态、市场交易监管动态和会员监管动态等内容。但由于证券市场本身是一个信息不对称的市场，接触到内部信息的人员利用信息不对称牟取利益。证监会的权利过大成为了证券交易所监管中最大的隐患。2017年，“冯小树”案中，深交所发行审核部前副总监冯小树利用职权之便非法获利2.48亿元。深交所需要考虑如何在不影响经营、监管效率且保密的条件下进行及时、准确、完整地信息沟通。

（五）监督方面

深圳证券交易所的内部监督体系较为完善，交易所内部审计与事务所内控专项审计互相协调配合，有效地保障了交易所内部控制的有效性。然而，这一切都是建立在每年接受高强度的审计之上。除了每年要接受事务所的年度审计和审计署例行的预算执行情况审计，交易所的理事长、总经理及副总经理属于《中国共产党巡视工作条例》第十三条规定的国有金融企业党委（党组）领导班子及其成员，作为防范金融风险的前沿阵地，深圳证券交易所多次接受中央巡视组的巡视。多重的监督会导致内部控制资源的浪费，而审计或巡视结果彼此之间不能够被借鉴或使用，造成监督、监管层面的重叠，行政监管下达的命令也会凌驾于自律监管之上。

三、行政监管下证券交易所内部控制体系优化对策

(一)设立合理的人力资源政策和高管任免体系

将任免高管的权利归还给交易所是其实现人格独立的重要一步。根据《证券法》和《证券交易所管理办法》的规定，高级管理人员任免的程序由证监会制定，任免决定权在证监会手中。交易所的高级管理人员通常都有在证监会等中央行政机构任职的履历，丧失了人事自主权，必然会导致交易所沦为证监会的下属机构，没有了制定工作计划、独立开展工作的能力。

既然在设立之初，就已经采用了“总经理”、“总监”等企业称谓，就应当逐步摆脱过度的行政监管，逐步放开人力资源政策，循序渐进地改善高管任免体系，时机成熟后可以考虑修改相关的法规，选择更符合市场规律的高管任免体系。切断证监会与证券交易所人事上的行政任免关系，保证内部控制环境相对独立，是推动证券交易所内部控制体系健康发展的动力源泉。

(二)加强自律监管摆脱对于行政监管的依附

证券交易所自律监管是保证证券市场有效运行的重要条件，是内部控制体系建立的基础，是企业管理的内在需求。中国证券业协会事我国证券市场自律性监管机构，在整个证券行业的自律监管工作中起到了一定的作用，但对于证券交易所的监管效果并不明显。由于我国证券市场的特殊性，证券业协会中的部分领导职务也由政府工作人员兼任，这就导致了证券交易所的自律监管完全依附于行政监管。尽管行政监管的效果更为有效和直接，但过度行政监管导致的权力膨胀会降低证券交易所的运行效率，可能会违背市场规律带来严重的惩罚。

加强自律监管就要摆脱行政监管的强大干预力量，争取更多的空间，明确行政监管和自律监管的分工，形成有效的制度安排，工作重心由行政监管向自律监管转移。更大限度地发挥内部控制的作用，加强对各方面风险的识别和管理。

(三)充分利用各方成果推动内部控制建设

合理利用巡视意见、政府预算执行情况审计报告、会计师事务所审计报告等成果，充分沟通，尽量避免重复审计造成浪费的情况。结合审计报告中给出的审计建议，落实审计意见，积极整改反馈。根据发现的问题及时对内部控制体系进行完善和修正，让内部控制实现有章可循、有法可依。平衡行政监管和自律监管的关系，提升内部控制管理水平。