浅谈农业现代化视域下耕地生态补偿

黄荷露 汪琴

作者单位：浙江农林大学文法学院

耕地作为人们赖以生存和发展的重要资源，不仅具有经济生产价值，其在维持生态系统的平衡上也发挥着不可或缺的作用。在乡村振兴的背景下。农村耕地保护是当前助力乡村振兴的重点。但是，由于此前人们对农村耕地长期开发利用、破坏和污染，我国农村耕地现今面临着土壤肥力下降、耕地数量减少、生态功能衰退等严重问题。而生态补偿制度作为生态治理的有效途径，能够促进经济、社会、生态环境的协调发展。所以，面对当前农村耕地资源锐减、生态价值减弱等困境，完善我国耕地生态补偿机制是保护我国耕地资源的关键。

一、我国耕地生态补偿之现状及存在的问题

从我国当前的生态补偿机制以及耕地生态补偿立法现状来分析，虽然国家对生态补偿机制的建设在日益完善，但在耕地生态补偿机制的建设上，相对零散，且政府长期以来多聚焦于耕地的生产价值，忽视了耕地本身内在的对生态系统服务的价值。笔者将我国当前耕地生态补偿机制存在的问题归纳如下：

（一）我国耕地生态补偿立法尚处于起步阶段

在我国现有的法律法规中，有关生态补偿制度的规定很大程度都是号召性的，对于耕地生态补偿的具体实施上存在的问题并无细致规定，所以实际的可操作性不强。由于生态补偿立法上的不完善，在具体实践过程中，就会存在生态补偿的不到位、不均衡等现象。尤其是在对农村耕地的生态补偿上，我国建立的国家层面上以耕地生态补偿为主旨的制度极少，仅有的关于耕地生态补偿政策对我国耕地的保护也只停留在初级阶段，耕地生态补偿在实践中缺少法律的规制。农村耕地的生态补偿常常存在落实不到位，无法律依据难执行，补偿不合理的困境。因此，通过立法来确立我国耕地生态补偿机制，保障生态补偿合理实施成为目前亟待解决的问题。

（二）我国生态补偿缺乏市场调节功能

党的十九大报告强调要我国的生态补偿机制要迈向市场化与多元化。但目前的生态补偿机制从补偿的资金来源、补偿标准的制定、补偿的运行模式上分析，仍是由政府一手把控。从经济法的角度分析，虽然政府把控下的生态补偿机制相对稳定，但是长此以往会产生严重的贪污腐败现象，这对于该机制的可持续发展而言是不利的。另外，现存的生态补偿机制缺乏灵活性。特别是在完善我国耕地生态补偿机制上，如今国家正在建设美丽乡村，而当前耕地生态补偿机制却没有充分地考虑美丽乡村建设中各个相关利益主体之间存在复杂化、多元化的联系，忽视了通过市场调节的方式来实现生态补偿。

（三）我国耕地生态补偿方式单一化

从整体来看，目前耕地生态补偿以“输血”形式为主，缺乏“造血”形式的生态补偿机制。单凭资金补偿这一种方式已无法适应我国当前的实际情况。尤其是在农村地区，资金来源就是一大困难。虽然国家如今重视对乡村的建设，但是政府下发到每个行政村的财政数额是有限的，每笔资金都有其一定的用途，最后用于生态补偿的资金少之又少。可见，当耕地遭到破坏需要进行生态修复或要给予保护者相应的补偿费用时，光靠政府的资金补偿会使生态补偿机制变得尤为被动，无法达到其最终的目的。

（四）我国现有耕地生态补偿标准明显偏低

我国目前的生态补偿费用来源是以中央财政拨款为主，暂无其他的资金渠道。而且，生态补偿没有统一的标准，每个地区都有不同的耕地生态补偿标准。基本上每个地方设定的补偿标准都很低。根据生态补偿费用的通常计算法，耕地面积与受偿人数决定了最终生态补偿的费用。而依现有的标准，受偿主体人均获得的补偿费用普遍偏低。这会出现耕地生态补偿标准与农民对耕地的受偿意愿就会出现背道而驰的情况。

（五）耕地生态补偿缺乏法律监督

我国耕地生态补偿机制的运行在实践过程中多为依靠行政手段，且无系统的监管体系。这易出现执行不到位，政府部门相互推诿，无效监管或者把补偿资金滞留、私吞的情形，导致生态补偿缺乏公正性。另外，在运行耕地生态补偿机制的过程中，目前尚未有相应的激励机制来积极推动。这会降低生态补偿参与者的积极性，从而使得生态补偿失去其应有的意义。

二、完善我国耕地生态补偿机制的建议

针对上述农村耕地生态补偿机制存在的问题，笔者认为，应当立法先行，加快出台《生态补偿条例》以及耕地生态补偿的专门性规定，同时要引入市场的调节机制、促进区域合作以及建立生态补偿监督体系等方式来完善我国耕地生态补偿机制。

（一）加快耕地生态补偿专项立法，使耕地生态补偿有法可依

制定耕地生态补偿专项条例，是完善我国耕地生态补偿机制的前提。虽然我国现有法律有提及要实行生态补偿制度，中央、地方也有出台生态补偿的实施意见。但是，这些规定都相对零散，没有对生态补偿尤其是对农村的耕地生态补偿有更为细致的规定。从整个法律体系中分析，我国目前还没有一部专门的耕地生态补偿法律法规。为此，针对当前耕地生态补偿所面临的问题，首先要加快对耕地生态补偿的专项立法，让耕地生态补偿有法可依，才能真正将其落到实处。对于耕地生态补偿机制的具体实行，比如生态补偿的标准、方式、补偿主体、监管、评估、以及造成农村生态环境损害赔偿的责任追究等方面都要有相应的具体规定，要避免出现相关利益主体的责任与义务界定不明，补偿标准不合理且无法实现动态调整，机制运行缺乏有效保障的问题。

（二）建立耕地生态修复目标评价与监督制度

耕地生态补偿监督制度是耕地生态补偿机制的保障。因此，完善我国的耕地生态补偿机制，需建立耕地生态修复目标评价制度，以及耕地生态保护激励机制。耕地生态修复目标评价制度主要是对耕地自身的生态补偿。将已被破坏或污染的农村耕地修复情况作为村庄建设的重点考核任务。用设定硬性指标的方式来对村庄的耕地质量进行考核，从而修复已被破坏的耕地，提高当前耕地质量。而耕地生态保护激励机制则是对耕地保护者的补偿。在相关激励机制的建设上，应遵循“谁受益，谁补偿”的原则，通过补偿者与保护者之间的良性互动，加大对保护耕地的一方的补偿力度，从而改善农村耕地生态补偿外部性的问题。同时，还可借鉴国外经验，在农村地区大力推广休耕轮作制度。

（三）建立市场化的生态补偿机制，完善耕地生态补偿机制兼顾扶贫开发

2019年公布的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中强调我国亟需建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，来激发全社会参与生态保护的积极性。对此应从两个维度出发：

1.需要市场作为一个基础平台，其中参与的主体应当是多元的

政府是目前生态补偿制度的补偿主体。企业以及社会公众在具体的生态补偿实践中参与程度不高。政府财政资金的补偿方式可在短期内实行，但是长久以往，仅凭政府通过财政资金大包大揽很难让耕地生态补偿机制在我国持续下去。因此，我国耕地生态补偿的主体可汲取美国经验，在政府主导下引入市场化的运行机制。另外，还可建立如耕地生态补偿专项基金等方式，吸引企业以及社会大众的参与，由此来拓宽生态补偿资金的渠道。同时，由于目前我国地区生态资源、贫富差异明显，在对农村耕地生态补偿上存在补偿不均衡、不到位的现象。针对该问题除了要建立上述的监督体系之外，可以推广我国跨省流域上下游横向补偿的“新安江模式”的成功实践 ，加强区域合作，建立起耕地横向生态补偿制度。

2.丰富生态补偿方式，将生态补偿联合农村扶贫机制

当前我国最主要的生态补偿方式是通过政府财政资金的分配进行生态补偿。资金补偿在耕地生态补偿过程中虽不可或缺但除了资金补偿，但还应当要对农民进行技术或者产业补偿等，使补偿双方形成一定的利益关系。由此，生态补偿制度不再只是政府单方面输出，而是通过政府主导，市场引导的生态补偿与扶贫模式相融合的方式给予农民技术指导或者在保护耕地的同时发展相关产业。在完善我国耕地生态补偿机制的基础上改善农村的经济状况，从而实现经济效益、社会效益与环境效益的协调统一。

（四）以《耕地占用税法》为基础，积极推动绿色税收改革

从《耕地占用税法》（2018）的规定来看，耕地占用税以法定的形式更为严格地落实耕地保护制度。笔者建议以《耕地占用税法》为基础，通过财政税收的方式联动生态补偿机制，以此来合理利用我国的耕地资源，加强对耕地的管理，保护耕地。《耕地占用税法》的通过从正面反映了税法与环境法融合的必要性，将多元的环境利益关系通过征税的方式简化，多个部门合力更好地保护耕地资源。笔者认为，国家建立生态补偿机制的初衷就是要改善我国的生态环境。有生态破坏才会有生态补偿。因此，保护我国生态环境最好的方式就是要从源头上减少环境资源破坏与污染的产生。所以应当以《耕地占用税法》为开端，制定各种生态税，通过有偿使用生态资源的方式，来保护我国的生态资源。同时将此类税的收入最终又用于生态补偿、修复与保护，形成一个动态的循环机制。