基于委托代理理论的高校招标代理机构管理研究

吴 冠 仪

(上海交通大学 招投标与政府采购办公室，上海 200240)

0 引 言

国家财政性教育经费占GDP连续5年保持在4%以上[1]，招标代理机构在高校合理、有效、阳光使用教育经费、提高办学效益中发挥越来越重要的作用。由于招标的专业性和复杂性，我国高校政府采购这方面积累的经验还不够丰富，为此，以招标代理机构在实践中遇到的问题为研究起点，依托委托代理理论从对该机构的筛选、管理、监督和激励等方面进行研究，完善和规范高校招标代理机构的使用，是高校采购部门内涵建设亟待进行的工作。这项工作对于保证教育投资效益和质量、确保“双一流”大学建设具有重要意义。

1 高校政府采购中引入招标代理机构现状

目前各高校政府采购根据本校实际情况按照采购金额大小，可将采购方式分为院系自行组织招标采购、学校采购管理部门组织的采购和委托社会代理机构招标采购。以某高校2017年度发生的采购为例，代理机组织的采购项目占72%,招标办组织的采购项目占9%,自行组织采购项目占19%。

代理机构承担的采购项目和金额占比很高，特别是采购金额高的工程类和设备类项目，说明招标代理机构在高校政府采购中发挥着重要作用。研究招标代理规范化管理，是高校提高采购质量不容忽视的问题。

2 委托代理理论简述

委托代理理论最初是上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯针对企业所有者兼具经营者的做法存在着极大弊端而提出的，该理论倡导所有权和经营权分离。20世纪60年代末70年代初，一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展了这一理论。委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。

委托代理理论是建立在非对称信息博弈论基础上，其理论的中心任务是研究委托人和代理人之间利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人[2]。委托代理关系在社会中普遍存在，委托代理理论广泛应用于国有企业、行政管理[3]、高校等多领域解决各种问题[4-5]。运用委托代理理论寻求激励的影响因素和设计最优的激励机制，对研究高校政府采购招标代理机构规范化管理具有理论指导作用。

3 在高校政府采购招标代理机构管理中应用

将委托代理理论运用于高校政府采购招标代理机构的规范管理，是以该理论倡导所有权和经营权分离、委托人和代理人利益相冲突、信息不对称这三要素为逻辑起点。所有权和经营权分离是内部控制的理论基础，通过加强内部控制遏制事前供应商的“逆向选择”，从制度层面避免引发腐败之因，夯实高校阳光采购的制度基础；利益冲突指的是委托人和代理人追求各自利益最大化，设计合理的奖励与制衡机制，平衡双方利益最大化冲突是高校招标采购管理部门工作的着眼点；信息不对称是普遍存在的事实，它具有双刃特性：有利的一面是高校利用代理机构的信息优势弥补自身招标经验不足，使采购工作更加规范、高效；不利的一面是代理机构利用信息优势提高代理成本使高校采购在招标代理过程中承受损失，通过缩小信息差减小事后“道德风险”的发生是高校招标采购管理部门自身建设的重点。

4 校内采购人、采购管理部门与社会代理机构关系分析

厘清高校政府采购过程中的委托代理关系及各自的职能，是促进委托代理过程阳光、合规、高效运行的前提。从采购全程来看存在多级镶嵌的委托代理关系，其中高校内部的委托代理关系和高校与社会机构的委托代理关系是多级镶嵌委托关系中的核心，是委托代理理论指导下高校招标代理规范化研究的重点。

4.1 采购管理部门与采购人的委托代理关系

委托代理理论倡导“所有权和经营权分离”，为高校政府采购资金的使用提供了制度基础。这里的采购人指的是项目需求方，包括各院系、科研单位及教师个体。学校的采购资金一般以项目的形式下拨给采购人，高校通过职能设置的采购管理部门与采购人达成高校内部采购制度下的委托代理关系。采购管理部门代理的是多个不同需求的利益群体，并与之形成委托代理关系，这层委托代理关系中代理人是采购管理部门，委托人是采购人。在高校内部的委托代理关系中，采购管理部门的主要信息优势在于拥有供应商库，采购人的信息优势在于掌握项目的各项技术参数。作为委托人的采购人目的是买到自己所需要的科研仪器保证科研教学的正常进行；作为代理人的采购管理部门，要考虑符合国家的法律法规，防止廉政风险，有时最低价中标不一定符合委托人的需要。在合规情况下，二者具有内部利益的一致性，违规操作中双方都存在逆向选择供应商的可能。

4.2 采购管理部门与社会代理机构之间的关系

代理机构较高校采购管理部门具备的信息优势是二者构成代理关系的技术前提。高校政府采购管理部门代表学校作为采购人的委托人，将项目采购任务的权利授予社会招标代理机构。在这层委托代理关系中，高校采购管理部门的角色由代理人转变为委托人，社会招标代理机构为代理人。这一委托代理过程以二元论视角分析信息不对称可产生两种情况：①信息不对称在高校采购管理部门的可控情况下，采购管理部门选择优秀代理机构和对选择的代理机构在实施代理过程中的各项性能指标都能够实现学校和采购方的意愿，代理机构的信息优势成为正向优势；②信息不对称成为高校采购部门不可控局面，不利于高校采购部门从众多良莠不齐的代理机构中选出优秀的代理机构，同时对于选择的社会代理机构实施代理过程监管不力，增加不必要的代理成本，代理机构的信息优势变成了代理人受制的劣势。

4.3 委托代理过程中多层镶嵌的委托代理关系

在委托代理关系中高校采购管理部门与社会代理机构二者既是多个利益群体的代理人，又是委托人，即二者兼具代理人和委托人的双重身份。具体表现为作为委托人的招标采购管理部门，在与校内采购人的委托代理关系中为代理人；在与社会代理机构的委托代理关系中为委托人。作为代理人的社会代理机构，一般根据业务特点将代理项目进行再分配，与承担项目的经办人员之间形成新的委托代理关系，在此关系中代理人则为委托人。多重的委托代理关系利益冲突错综复杂，表现为每一层代理关系中都是利益冲突与利益一致的共存，冲突不是绝对的，是彼此追求各自利益最大化的平衡，即利益冲突和利益一致间的平衡。因而，采购管理部门与社会代理机构之间的关系离不开各自所代表群体利益的一致性和群体内利益的冲突性。各自利益的一致性集中体现在采购管理部门与社会代理机构的利益冲突中；代理群体内的利益冲突是内部形成委托代理关系的必然。

5 高校委托代理机构的SWOT分析

SWOT分析最早是由美国旧金山大学韦里克教授于20世纪80年代初针对企业内部管理提出的。SWOT 分析法中的S是指企业内部的优势(Strengths)，W是指企业内部的劣势( Weaknesses)，O是指企业外部环境的机会(Opportunities)，T是指企业外部环境的威胁(Threats)[6]。运用此模型对高校引入代理机构的分析如下。

5.1 内部条件的优势(S)

(1) 从根本上避免“权钱交易”的产生。委托代理理论下的“资金拥有权与使用权”相分离，要求高校采购管理部门工作人员不参加评标，避免“既当运动员，又当裁判员”的情况，从源头上防止腐败的滋生，从而能客观地履行监督职能，促进学校的廉政建设。

(2) 竞争压力增加，促进优质服务。由于打破准入门槛，数量激增的社会招标代理机构竞争更加激烈，客观上促进该行业走以质量求胜之路，弥补买方受信息优势所限，自行谈判难以营造应有的竞争态势[7]。利于高校政府采购管理部门借助“外脑”的优势提升自身服务能力和服务水平。

(3) 从业人员专业性强、服务全面。委托代理理论下的信息不对称是社会招标代理机构信息优势的依托。社会招标代理机构的工作人员一般由从事招标代理业务的专业招标师等组成，在搜集分析市场信息、供货商信息、包件划分、编制招标文件等规范程度和专业化水平较强[8]。广泛、完备的信息渠道，为委托人提供诚信可靠、高效、优质的全方位招标代理服务[9]是其优势的具体体现，为高校尽快建设职业化的招标采购队伍，提供及时、有力的技术支持。

5.2 内部条件的劣势(W)

(1) 利用资格预审排斥潜在优秀投标人。高校经常购置精密、大型、贵重科研仪器设备，因此对投标企业资质有比较高的要求。然而在现实操作中，校内招标代理机构利用其在资格预审中的控制权力进行“逆向选择”操作，使部分资质具有瑕疵中小企业通过发放“入场券”方式准入，将部分优秀企业拒之门外。

(2) 助长“围标”“串标”等行为。供应商通过建立价格同盟组成“利益集团”，相互串通，在投标报价上进行分工，第次报价，使竞争对手的正常报价失去竞争力，达到中标目的[10]。代理过程中，招标代理机构默许、纵容、怂恿协助从中渔利，甚至有的代理机构或中标供应商受利益驱使，代理过程发生“道德风险”。

5.3 外部环境的机会(O)

(1) 国家对政府采购代理机构规范化管理的重视。2018年3月1日起实施的《政府采购代理机构管理暂行办法》(财库[2018]2号)和财政部关于2018年开展全国政府采购代理机构监督检查工作通知的下发，将政府采购代理机构规范化管理提到重要的日程。对于治理2014年8月《政府采购法》修订后，取消政府采购代理机构资格认定，代理机构数量激增、代理机构执业能力良莠不齐的乱象起到了法制保证，如上述管理办法从名录登记、从业管理、信用评价及监督检查等方面明确对代理机构的管理；检查通知从检查范围、检查内容、时间、工作要求等方面列出了详细的检查清单，对目前高校采购管理部门对代理机构的监督管理相对滞后的现实提供了政策指导。

(2) “放管服”政策为招标代理机构提供了政策红利。根据中办发(2016)50号和财库(2016)194号文件精神，高校将具体的事务性工作委托社会招标代理公司，使得高校的政府采购管理部门管理关卡前移，利于实现管理即服务。在“放管服”减政放权的政策支持下，高校采购管理部门引入具有采购优势的社会代理机构，为推进“放、管、服”工作全程公开、透明、可追溯提供了路径，利于学校制定相关配套制度“接住”国家政策，做好“有的放、有效管、优质服”工作，为具有信息优势的招标代理机构提供了政策红利。

5.4 外部环境的威胁(T)

招投标市场内容的不断拓展，带来该市场竞争日趋激烈。容易出现多家代理机构为得到项目的代理权，互相挤兑或者违规操作，在追求自己的利益中背弃与委托人的协议承诺，产生“道德风险”，危害委托人的利益，失去代理市场中的诚信度，造成代理危机。

6 招标代理机构规范化管理的建议

依据委托代理理论，寻求激励的影响因素、设计最优的激励机制，杜绝“逆向选择”和“道德风险”，建立“内控-动态-约束”的管理体系，是研究招标代理机构规范化管理的重点。

6.1 共建“内控-动态-约束”3层管理体系，规范招标代理管理

6.1.1 建立第1层“采购部门—采购人” 内控体系

高校采购管理部门作为代理人，在专业层面代表作为委托人的采购人正向利用信息不对称，是避免招标代理机构事前“逆向选择”和事后发生“道德危机”的基础。为此，加强内部控制建设、抓住内部利益的一致性，建立“采购部门与采购人”的沟通机制，发挥两者信息优势的协同作用，从专业高度、采购信息优势等方面互通有无、信息互补，利用好系统内部利益一致的合力，共同应对与社会招标代理机构的利益冲突，减少对社会招标代理机构的不可控因素。如建立“采购部门—采购人”定期和不定期沟通机制，在制定招标文件时，强调和突出学校自主权和学校利益，加强招标文件档案管理，详细记录历次招标文件的修改，积累招标实务经验，强化对招标代理过程中不确定因素的预判和控制能力。

6.1.2 建立第2层“采购部门—社会代理机构”动态管理体系

高校采购管理部门与社会招标代理机构，业务实施过程的实质是一个信息不对称的动态博弈过程，此过程的核心是通过对社会招标代理机构有效激励和定向引导，实现规范化管理，避免“逆向选择”和“道德风险”。应对目前社会代理机构数量激增，代理机构的职业道德、执业能力良莠不齐，建立“采购部门—代理机构”动态管理体系。该体系包括建立招标代理机构的准入机制、诚信评估体系、规范招标代理合同管理和数据信息管理等内容。

(1) 建立招标代理机构的准入机制和诚信评估体系。通过该机制的指标体系设置将资质条件好、诚信度高、执业能力强的招标代理机构纳入代理机构专业库进行系统管理。对代理机构的诚信评估必须考虑到:①招标代理机构的商务情况，包括资质等级、资金规模、财务能力、资格年限、经营范围、专职人员、纳税情况等；②招标代理机构的运营情况，包括是否有过受贿行为，是否有过缔约过失行为等。对有不良行为记录，信用等级较低的招标代理机构进行重点监管，加大惩罚力度[11]；对于被查处的寻租行为、代理机构和供货商串通等损害采购人利益之事，要及时严格处罚，将违规代理机构加入系统黑名单，并公示。

(2) 完善招标代理合同管理工作范围和职权的管理。合同管理是高校政府采购管理部门档案建设的重要部分，社会招标代理机构是档案建设不可或缺的主体，其工作范围为：拟定招标方案、编制招标文件、组织审查投标人资格、答疑、组织开标评标、草拟合同。高校采购管理部门结合学校特点，针对招标项目具体情况、招标代理机构的资格等级以及业务能力合理确定代理机构的工作范围和内容，进行定期、不定期的动态跟踪管理，及时去伪存真，确保档案信息真实。此外，采购管理部门也要结合自身的专业能力，明确保留由自己完成的招标工作内容，对有关代理机构人员进行交底、提出相关要求，规范引领招标代理机构建设，通过档案建设减少采购部门与代理机构存在的信息差，积累对代理机构实施可控管理的经验。

(3) 共享数据信息管理。建立数据共享的刚性机制，以档案建设为抓手，建立包括信息沟通机制、信息搜集、处理、信息归档等信息共享。档案信息收集是后续各环节得以开展的关键，高校采购管理部门和社会代理机构在档案建设中，顺畅、高效沟通和基础数据共享机制，是管理过程溯源的基础性工作，利于保证采购部门及时掌握招标工作进展和社会代理机构及时获得来自采购部门的指示，减小代理过程中的信息差和时间差，在操作层面彼此制约、共同提高代理质量。

6.1.3 建立第3层“社会代理机构—经办人员”约束体系

社会招标代理机构一般将承接的项目进行再一次委托代理，这一步委托影响着高校委托项目的质量。虽然高校采购部门不能直接与二次委托部门发生直接联系，但可以通过规范社会招标代理机构的管理提高其再次委托的质量。健全对社会招标代理机构的管理监督体系，将对该机构的管理向纵深发展，通过对其从业人员的规范化管理和建立代理机构进行再次代理与高校采购部门的协商制度，实现“嵌入式”委托代理的融合共建，通过制定高校采购管理部门对社会代理机构的双赢利好政策和增加违法、违章成本的惩处措施，促进社会代理机构对经办人员约束机制的建立，提高代理源头和代理过程质量，避免道德风险。

6.2 加强对社会招标代理机构操作监督检查

借助于2018年7～11月全国政府采购代理机构监督检查之势[12]，规范政府采购代理机构执业行为，从委托代理、文件编制、进口核准、方式变更、信息公告、评审过程、中标成交、保证金、合同管理、质疑答复等10个环节进行检查，对检查中发现的采购人、代理机构和评审专家的违法线索进行延伸检查，对查实的违法违规行为依法作出处理处罚，对国家公职人员涉嫌违纪的行为移交纪检监察部门处理。运用法律手段促进委托代理机构合规运行。

6.3 利用社会力量的监督作用，营造良好运行环境

借助外部力量，如利用社会力量对社会招标代理机构的管理监督[13]，将涉及的审查资质、日常活动、奖惩记录、信用等级等信息定期公开，强化透明、可溯源、规范管理。促进招标代理内部环境优化，加强招标代理机构自我约束机制建设，建立内部淘汰机制，净化招标环境，帮助招标代理机构建立一支具有高尚职业道德和专业执业能力的队伍。如建议招标代理机构内部管理文件中增加有关招标代理机构从业人员任职回避的条款，规定“招标代理机构从业人员从业期间，本人及其近亲属，或招标代理机构从业人员离任后3年之内，其本人参与投资经营的公司企业不得参与该代理机构代理项目的招投标业务。”制定人员变动的预防和应对措施，确保在招标代理机构人员变动的前两个月，对于接任的执行人进行“传帮带”的培训[14]。同时对其专职从业人员名单进行系统整理[15]，在国际国内招标投标网上联网公布，以实现对招标代理机构从业人员的动态监管，铲除招标代理机构的“逆向选择”和“道德风险”产生的土壤，发挥代理机构在与高校的合作中走得稳、走得久的生态效应。

7 结 语

综上所述，高校在推进“放管服”的进程中，社会招标代理机构将发挥越来越重要的作用。以委托代理理论探索高校政府采购招标代理机构的规范化管理，可弥补高校对招标代理机构管理经验不足和对实际操作中出现问题的预见不够等。相信通过国家政策的落实、高校、代理机构和社会多方的协同努力，政府采购委托代理机构的管理将日趋完善。