关于农村生产要素确权政策落实审计的思考

2014年10月以来，随着《国务院关于加强审计工作的意见》的出台，各级审计机关大力实施重大政策措施落实情况跟踪审计，发挥了推进国家重大政策落实的作用。2018年习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调：不断赋予审计工作新的内涵，让审计这把“利器”为促进中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出重要贡献。但是，作为农村生产关系变革奠基性措施的农村生产要素确权政策，虽然在贯彻中存在诸多问题急需审计推动落实，但因其本身的非经济性特征，审计机关鲜有涉足。这种现象令人深思。

一、农村生产要素确权政策落实审计现状

（一）农村生产要素确权政策概述。2008年以来，纵观中央相继出台的《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）、每年中央一号文件、农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）、《国务院办公厅关于引导农村集体产权流转交易市场健康发展的指导意见》（国办发〔2014〕71号）、《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等“三农”文件，可以明显看到中央关于农村生产要素改革总体思路：明晰产权、放活经营、规范流转，即确权后将这些要素引入经济市场。利用市场调节进一步激活农村生产要素，实现进一步提振乡村发展活力的目的。2008年中央先从抓林权改革入手，到2016年拓宽到了几乎所有的农村生产要素：农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产；用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产；用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。各地因自然禀赋和地域特征，要素权重各不相同而已。

（二）农村生产要素确权政策落实概况。以A市林权制度改革为例。A市有林面积61.38万公顷，森林覆盖率达66%，绿化程度达85.5%，森林蓄积量达2500多万立方米，森林覆盖率和绿化程度均远远高于全国、全区的平均水平，是广西主要的林区之一。2008年林改伊始，中央明确提出“用5年时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务”，A市提出要用3年时间基本完成全市1161.8万亩集体林地的林权制度改革工作任务。但时至今日，确权发证率仅接近70%，且此项工作已基本处于停滞状态。部分乡镇甚至因害怕林权证的发放引发纠纷而没有发放一本证书，基层林业部门也以此为由将林改勘界数据列为封存资料，轻易不向外出示。甚至同一村屯有些发了有些没发。估计证书实际发放到农户手中的比例远远低于70%。辖区范围内林权交易中心成立了，但没有出现当初预计的办理林地林木流转、林权抵押等业务的火爆场面，相关业务寥寥无几。历经几年轰轰烈烈的林改复归平静，A市林农绝大部分仍像林改前一样经营着自家的林地。“根基不牢，地动山摇”。林地确权、林木确权未能全面落实，释放林地经营权终是一句空话。随后开展的其他生产要素确权工作，据了解也同样存在这种情况。

（三）农村生产要素确权政策落实审计现状。自2008年以来，从当年的林权制度改革，到后来的农村土地承包经营权确权登记颁证，再到近年的农村集体产权制度改革，这些重要的“三农”政策连年来都是中央一号文件的重要内容，也是中央“振兴乡村”战略的重要抓手。但是，经网上搜索，在中华人民共和国审计署网站没有发现有农村生产要素确权政策落实审计方面的内容；使用360搜索，有关于山东滨州邹平县“农村土地承包经营权确权登记颁证审计服务项目招标预告”“中标公示”，荆州市审计局李唯同志文章《关于农村土地承包经营权确权现状的几点审计思考》直接与确权政策落实情况审计有关，其余多为对开展农村土地承包经营权确权登记颁证过程中各阶段工作工作量及财务开支情况审计；查阅2018年以来《中国审计》，只在2019年第7期封面文章《在实施乡村振兴战略中发挥审计监督作用》（作者湖北荆门市审计局付林、李俊桥）提到“并延伸跟进改革完善农村集体产权制度和农村土地制度等相关政策措施落实情况和任务目标完成情况，着力反映阻碍乡村振兴政策措施落实、制约农业农村改革深化等体制障碍、制度缺陷和管理漏洞”；经了解，A市仅在个别自然资源资产审计项目中有所涉及，但是相关问题基本上没有整改结果。

综上所述，近十年来，在中央大力推进农村集体产权制度改革的过程中，审计机关作为党和国家监督体系的重要部门，基本上没有将农村生产要素确权政策的落实情况纳入审计范围，没有履行好农村生产要素确权政策落实“督查员”的职责。

二、农村生产要素确权审计的重大意义

以“明晰产权、放活经营、减轻税费、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响深远。改革意见指出林地改革分为两个阶段，一是落实林地的承包权问题，二是要释放林地的经营权，林地可以通过多种形式进行流转。其实，随后推进的所有农村生产要素改革莫不如此。中央试图将农村生产要素作为农民掌握的重要资源推向经济市场，力争进一步增强农村、农民、农业参与经济市场的能力。但是，地方政府却在政策落实的第一步——农村生产要素确权中就掉了链子，存在推进不力、落实缓慢的问题。

在这种情况下，相比人大、政协，以及政府督导室、深改办等机构或部门的监督力量，唯有审计监督既具有独立性、权威性，又具有专业性、公正性。《审计署关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》中也明确提出：“在乡村振兴战略实施中加强审计监督，是审计机关的重要职责和任务，是审计监督推动政策落实、维护人民根本利益、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”所以应该积极发挥审计监督这把“利器”的作用，形成推动农村生产要素确权政策落实的强大推动力，确保中央政策落地生根：通过审计要情报送让领导及时了解政策落实存在的问题；通过向社会公布审计报告，形成强大的社会推动力，倒逼地方政府及相关部门履职尽责。

三、影响农村生产要素确权审计的原因分析

（一）受传统审计观念影响，未实现财务审计向政府绩效审计转变。2014年《国务院关于加强审计工作的意见》出台以来，政府绩效审计取得了长足发展。同时，审计界也已认识到政府绩效审计应包括被审计单位各项业务活动，含其他非经济范畴的管理活动。近年来，国家审计署按季度公告国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果，促进了国家重大政策措施的落实，推动了政府绩效审计的发展。但是，由于受传统财务审计观念的影响，我国的政府审计依然围绕在政府经济领域周围，外延发散仍然有限，审计全覆盖任重而道远。对于农村生产要素确权，这类与经济领域相去较远的重大政策措施落实情况的审计内容，尚未引起足够重视。

（二）农村经济要素确权涉及面广，审计难度大。原因主要有以下两方面。1.政府审计部门人力资源与此类审计项目要求不匹配。目前，政府审计人才主要集中在财会、建筑、法规和计算机等领域，综合性、复合型人才较少，特别是在我们贺州这些欠发达地区，几乎没有。所以，面对这类审计项目，以我们目前的政府审计力量，实施起来具有一定的挑战性。2.农村经济要素确权工作时空跨度大。范围是广大的农村地区，对象涉及所有的农民朋友，采取跟踪审计或跟踪审计调查形式需要投入的审计力量较大。在目前审计全覆盖要求下，政府审计任务繁重与审计力量严重不足的矛盾日益凸显，审计部门人力资源捉襟见肘。

（三）以目前的评价体系，农村经济要素确权审计难出成绩。目前，每年组织开展的优秀审计项目评比，评分标准中占据大量的分值较多的是查处了多少违规金额、移送了多少违法违纪案件线索。因此，导致类似于农村经济要素确权政策落实审计这些非经济领域的审计项目难出成绩。如，以广西2017、2018年度优秀审计项目评选《市县审计机关优秀审计项目自评分表》为例，总分100分，二级指标共有五项：促进增收节支减少损失浪费20分；审计揭露违法违纪案件线索30分；揭示风险隐患维护经济安全、揭示民生问题维护群众利益30分；推动完善制度10分；促进违法违纪责任追究结果10分。其中，推动完善制度仅占10分，占比为10%，而违纪金额及违法违纪案件线索类占50分，占比50%。一年一度的优秀审计项目评比就是审计行业的风向标，这将误导审计人对农村生产要素确权式非经济领域审计项目重要性的认识。其实，查出多少违规款项、移送多少违规违纪线索，只是一城一池的得失；而促进中央政策部署的落实，促进各类制度的完善才是牵一发而动全身的要义所在。进入新时代，政府赋予了审计促进中央重大政策措施贯彻落实的新使命，这是一场新的革命，迫切需要上层建筑的正确引导。

（四）审计独立性不够，地方政府不愿列入此类审计项目。1.审计独立性受制于地方政府。按《审计法》第八、九条，我国政府审计系统采取半垂直式双重领导，地方审计机关业务以上级审计机关领导为主，除此以外人事权、财权，实际操作中年度审计项目的确定权都在地方政府。这样的管理体制下，地方审计机关更像地方政府的内审机构。因此，在审计过程中，地方审计机关所关注的焦点和披露的倾向均被地方政府所左右。地方政府不想审计介入的事项，即便属于国家重大政策措施，地方审计机关在大局上该审、法理上可审，但在实际中不敢审、也无法审，致使审计的深度和广度严重受限，审计职能没能得到充分发挥，地方政府存在的问题无法得到真实、全面、完整的反映。2.农村生产要素确权属于地方政府不愿触碰的“带刺玫瑰”。农村生产要素确权属于国家乡村振兴战略的基础性工作。从2008年林权改革开始到2018年，中央政府足足用了十年时间才完成了对所有农村生产要素确权的安排。目前，这些农村生产要素全面参与市场经济活动还处在试点阶段，远远还没有达到全面开花的预期。“前人栽树后人乘凉”，这是一个漫长的“栽树”过程。而地方政府任期一届五年，受不良政绩观影响，类似于农村生产要素确权式的奠基性“三农”工作说起来重要，干起来次要，忙起来不要。地方政府往往不愿花大力气、真力气去做。

四、推进农村生产要素确权审计的意见建议

（一）转变审计观念。随着我国社会经济的不断发展，公共资源的使用效率、效果越来越受到社会公众的关注，政府绩效审计作为加强公众监督、提高政府决策透明度的有效工具也愈发重要。尤其是党的十八大以来中央全面实施反腐倡廉、从严治党，更是将政府绩效审计推到了前所未有的高度。因此，进入新时代，我们审计人要以习近平新时代中国特色社会主义思想统领审计工作，找准和“摸透”每项政策的落实责任部门、期限、具体内容等，转变传统观念，坚持由过去的以资金为主线向以资金和政策并重转变，由着重关注资金运用的合规性向以关注合规性及绩效性并重转变，及时提示经济社会运行中的重大风险隐患，及时着力解决政策执行过程中的“中梗阻”和“最先一公里”难启程、“最后一公里”难落实等情况。其中，针对农村生产要素确权这些基础性政策措施的落实，要站在农村经济体制改革，乃至乡村振兴战略的高度去看问题，要用绩效审计的眼光去审查，加大审计监督力度，充分揭示对政策落实的不作为、慢作为和存在的体制机制问题，确保中央政令畅通，为农村体制改革奠定坚实基础。

（二）创新审计办法。随着信息时代的到来，目前，最关键的审计创新就在“大数据+审计”领域。对于推进农村生产要素确权审计来说，推进大数据审计创新，同样也具有重大的现实意义。1.大数据审计可以提高农村生产要素确权审计的效率性和准确性。传统审计的方法主要是采用查账、现场核对，调取相关资料佐证等手段。面对农村生产要素确权这类涉及千家万户的海量材料，传统审计往往只能通过抽样的方法去完成。大数据审计却可以实现全覆盖审计，从而提高审计结果的准确性，降低审计风险。同时可以大大缩短现场审计的时间。比如：采用地理信息技术可以轻松获取地块基本信息；通过联网技术，将公安部门的户籍信息、涉农部门农村生产要素确权证件信息、国土部门的土地信息等联网，可以实现远程联网审计。2.大数据审计可以提高农村生产要素确权审计的时效性。通过联网技术，即使只采用最基础的比对分析技术，也可以实现对农村生产要素确权政策落实情况进度及准确程度的实时跟踪审计，变事后审计为事中审计。同时，通过趋势分析，还可以对政策落实走向进行科学预测，从而针对存在的问题及可能出现的问题及时给相关部门提出审计意见。

（三）发挥评优导向作用。改进优秀审计项目评分标准，增强农村生产要素确权等非经济领域重大政策措施审计的关注度，积极发挥优秀审计项目评比的导向作用，推动传统财务审计模式向现代政府绩效审计的转变。例如，在当前，为鼓励农村生产要素确权等非经济领域重大政策措施审计项目的开展，可在加分项增加“属非经济领域重大政策措施审计项目的，揭示出来的问题得到领导批示或推进制度完善的，以其他项目2倍分值计分，单项最高得分不受本项最高分值限制”等。

（四）夯实审计独立性基础。严格按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面实施省以下地方审计机关人财物统一管理。从审计环境看，通过对省以下审计机关的统一管理，使其财权、人事权等不受当地制约，审计才能排除各种因素的干扰和掣肘，实事求是地揭示问题，客观公正地提出建议。特别是在实施农村生产要素确权式国家重大政策落实审计过程中，实行集中统一管理，可以有效排除地方和部门的不当干预，形成强有力的监督链条，倒逼地方政府强力推进政策落地生根。从审计效果看，对省以下审计机关实行统一管理，一方面能够形成完整的审计监督网络，防止出现监督盲区，切实保障中央政令畅通；另一方面便于上级审计机关把握全面情况，促使基层审计机关从宏观和更高层面审视问题、实施审计，及时发现和反映各环节各领域影响全局的风险隐患。