以政务大数据共享深化“放管服”改革——以“最多跑一次”改革为例

□于 浩

(中共太原市委党校，山西 太原 030012)

1 问题提出

“放管服”改革即简政放权、放管结合、优化服务改革，旨在进一步构建和完善服务型政府，转变政府职能。“放管服”改革是政府效能提升的重要途径，涉及行政确认、行政许可、行政审批等一系列服务事项。2018年6月28日，国务院召开全国深化“放管服”改革会议，李克强总理指出“放管服”改革是一场政府自身革命，在未来的五年里，党中央和国务院需要进一步加强风险和挑战应对能力，继续推进“放管服”改革，深化政府职能转变，激发市场活力、内生动力和内需潜力。李克强总理还提出要以实际举措来深化“放管服”改革，尤其明确了政府部门数据共享在这个过程中的重要作用，要积极发挥“互联网+”在政务需求方面的积极意义，实现“数据跑路”代替“群众跑腿”。因此，政务大数据共享成为当前政府需要解决的一个关键问题。片面化利益观造成的行政壁垒在信息化时代是依然存在的，大政府大数据应用方面集中体现为数据共享壁垒，影响着政务数据在政府各部门之间的流转与使用。因此，破除政务大数据共享壁垒成为优化政府服务流程、促进政府各部门协同治理的重大课题。2016年浙江省首先提出了“最多跑一次”改革，这项刀刃向内的改革样本可以说是“放管服”改革的具象化并已显示出成效，其中网络共享是推动“最多跑一次”改革实施和成功的一个关键点。本文以“最多跑一次”改革为分析案例，探究改革过程中政务大数据共享的重要优势，并提出完善政务大数据共享的相关举措，从而更好地为“放管服”改革服务[1]。

2 政务大数据共享障碍分析

政务大数据是政府部门在履行职能过程中收集、获取、制作的相关数据，政务大数据共享是不同系统、不同层级、不同类型的政府部门就掌握的数据资源通过专门窗口和平台进行交换与共享的过程。但现阶段政务大数据共享不畅，存在着众多的阻碍与干扰因素。

2.1 体制性障碍的干扰

行政壁垒使得不同行政区域内的政府部门各成一派，数据资源缺乏统一规划和配置，“信息孤岛”问题造成了信息资源或者浪费或者闲置。首先，在共享范围上，分散化的资源规划使得政务数据缺乏有效共享，或者只是在本行政区域内部、本行政系统内部等有效范围内进行共享，降低了数据资源价值。其次，在共享习惯上，政府部门习惯性地将信息资源机密化。信息和数据的采集、收集都是需要相应成本的，并且往往涉及本部门的相关信息，因此政府部门习惯将自己掌握的数据看作是本部门的固有资产，不愿与其他部门分享。再次，在共享动机上，政府部门“理性经济人”的特性阻碍着政务大数据共享[2]。一些部门认为数据共享之后自身的垄断优势就不存在了，部门利益会受到损失。因此，为了固守部门私利而抵制数据共享，甚至有些部门人为地设置了种种制度障碍，使得政务大数据共享的步伐艰难。

2.2 管理性障碍的干扰

政务信息管理已成为政府部门的重要工作内容，但割裂状态的部门信息体系形成了“数据烟囱”，各体系之间缺乏互动、流通和共享。烟囱有高有低，各部门的数据管理能力也有强有弱，强势部门与弱势部门在政务大数据管理方面处于失衡状态。一般情况下，强势部门掌握着关键、核心数据，能够借助掌握的信息解决各种问题；而弱势部门不具有信息优势，想要履行职能、解决问题就需要借助强势部门的帮助。这就出现了一个问题，强势部门往往认为弱势部门是“低一等”的，虽然弱势部门请求数据接口或者数据调用，但强势部门是不会将核心数据完全开放的，减弱了数据共享质量。不同地区之间也存在着差异，有些地区对数据共享的价值有清晰的认知，且信息管理基础较好，因此在政务大数据共享推动和实施方面比较容易；但有些地区信息管理的基础和认识都比较落后，需要通过大量的财政支持和思想转变来实现数据共享。另外，在管理技术上，各部门之间标准不一、接口不同，技术壁垒是造成政务大数据共享不畅的重要原因。中国尚未制定政府数据的统一量化标准，因此各部门关于数据的格式、架构、口径存在着很大差异，加大了数据整合与共享的难度。

2.3 法治性障碍的干扰

政务大数据共享免不了要和数据的安全、保密联系在一起，但从法律层面对政府数据共享的规定处于缺位阶段。《政府信息公开条例》等相关文件虽然对数据共享的一般流程和规章制度有明确规定，但数据共享过程中关于国家安全、企业机密、个人隐私等方面的信息处理还比较模糊。在具体过程中，法律法规并未对政务数据保密、电子认证、局部隔离等共享环节进行规定，这就使得政府数据的产权界定不清，达不到数据价值发挥与数据产权保护的双重目标。这样，即使实施了政府数据共享，但有可能引发后续问题，因此有些政府部门以数据安全为由明确规定“数据不宜共享”，“名正言顺”地反对政府信息共享。

2.4 心理性障碍的干扰

政务数据共享的心理性障碍主要源于传统的管理思想与行政理念。首先，领导干部的思维比较保守。一些领导干部思维固化，不敢尝试新事物，因此害怕改革与创新。政务大数据共享是一个全新的概念，很多领导干部对这一新事物的界定不清，因此在心理上持排斥性态度。其次，部分领导干部缺乏科学的风险意识。居安思危固然是领导干部所需要的，但如果因为害怕而故步自封反而得不偿失。部分领导干部认为与数据相关的计算机、网络存在着很大的安全隐患，担心会对政府形象和职能履行产生破坏。再次，政府部门对责任的推脱。问责制逐渐完善的政治生态背景下，一些领导干部自知本部门的数据存在着弄虚作假的现象，害怕问题暴露或者虚假数据造成的责任追究，因此在数据共享方面推脱不前。还有一些领导干部将数据共享与政务公开相对等，害怕数据共享后自身行为受到多方面的监督，因此也在政务数据共享推动方面不积极。

3 “最多跑一次”改革背景下的数据共享

3.1 “最多跑一次”改革

“最多跑一次”改革是习近平在浙江省任职时提出的“八八战略”的一次深化落实，其核心为“互联网+政务服务”，通过“最多跑一次”倒逼“放管服”改革。

“最多跑一次”改革的初衷在于提高行政审批效率，提倡以“一窗受理”实现机制创新与流程优化，随着改革深入，破除“信息壁垒”、实现数据共享成为改革的重点。浙江省“最多跑一次”改革共有八大举措，包括便民服务平台建设，建立部门联办机制，增加便民服务网点，简化办事程序等；政务咨询投诉举报平台建设，加大热线整合力度，加快建设公共服务数据库；办理标准化，制定“最多跑一次”的办事标准，对行政部门的权力进行明确界定；推进行政审批制度改革，促进政府审核机制“瘦身”，加快在线审批与监管平台构建；加快服务事项网上办理，通过客户端、一站式支付平台、在线咨询等更好地为居民服务；基层治理“四个平台”建设，实现职能部门的整合，促进“互联网+基层治理”价值的发挥，实现“1+1>2”的效果；建设社会信用体系，建立健全信用社会奖惩机制，完善企业和政府信用公示制度；加强和创新政府监管，推行“双随机、一公开”监管机制，加强事中和事后监督[3]。

3.2 改革过程中的政务大数据共享

数据共享已成为“最多跑一次”改革的重点，注重行政审批流程的整合与优化。实现线下业务流程重组与线上服务的并联审批，从质和量两方面提升办事流程，并且促进各政府部门之间的数据共享。以最早推行“最多跑一次”改革的衢州为例，该市已建立起相对完善的政务服务电子证件照库，涉及20多个部门、95类电子证件照，并通过网络实现电子证件照的共享与管理。在业务流程上，一窗受理的服务模式使得窗口承担着“数据集合器”的功能，行政、商务、民生等相关数据都能够通过该窗口进行共享、下载与打印，从而有效地破除由体制、管理、法律、心理等原因形成的数据共享壁垒。

3.2.1 一把手的强力推动

“最多跑一次”改革最早就是由浙江省省长车俊提出的，强调要以人民需求为政府工作导向，不断提升政府效能，继而促进人民群众改革获得感的增加。2017年省委副书记袁家军提出目标导向与效果导向的目标，要求重点打破信息孤岛，促进政务数据共享，推动改革落地。根据该指示，浙江省政府不断加强政府服务平台的构建，重点强化了浙江政务服务网的建设，促进政府相关数据的归类、整合与分享，旨在全省范围内构建完善的网状数据交换与共享体系。到目前为止，浙江省政务服务网已涵盖一万七千余项数据，向全省各级政府与部门开放了两千六百多项政府数据的共享权限，并且通过政务公共服务平台实现了行政审批信息系统的相互关联。多项政府大数据共享措施为“最多跑一次”改革提供了服务，促进了便民利民行政系统的构建。

3.2.2 各级部门的积极响应

浙江省各级政府部门在省政府的号召下积极开展“最多跑一次”改革，并将政务数据共享作为“一把手”工程进行推进，各地区设立了领导小组，进行政府数据专项整合与共享。政务大数据共享是贯穿于“最多跑一次”改革每一步骤和流程中的，数据共享既是“最多跑一次”改革的重要内容，同样也是改革成功的重要支撑。第一，服务事项网上公布。为了及时保障居民各项事务办理的知情权，“最多跑一次”改革的首要措施也是要出台相对应的办事清单，到2017年年底，浙江省已公布一系列办事清单，包括958项省级办事清单和2002项市级办事清单。人民群众可通过政府公共服务网对相关事宜进行查询，有效地提升了政府事务办理的精准性和便捷性。群众通过网上窗口进行事务办理，相关部门进行在线审核，事务办理结束后通过在线反馈或者文件邮寄的方式回应群众[4]。第二，通过流程重组构建集成式服务。各地区纷纷效仿一窗受理的办事模式，设立综合办事窗口，采用“前台受理、后台审批、窗口出件”的行政流程。并且，实行流程简化，前一部门已经审核的材料在下一环节可以不再提交，通过网络共享得到的材料也可不必提交，减少审批工作量，实现数据共享与服务集成。第三，“多审合一”，缩减审批环节。浙江省率先在市场准入、投资审批、民生服务等领域进行了重点突破，将人才、资源、基础设施等审批进行合并与关联，比如新版企业投资备案实施“零上门”在线办理；不动产登记方面，将国土、房管、地税“合三为一”，审批时间由原来的两天缩减到一个小时，可以说是立等可取。湖州市还率先示范了“同城办理”的服务，住房公积金、养老保险、社保等都能够通过相关网点实现就近和同城办理。第四，线上线下数据共享。双向整合是“最多跑一次”改革的特色之一，在线下即行政服务中心加强数据共享，比如证件照可通过关联部门进行获取的不需本人再次提交，减少群众事务办理的人力与物力。在线上也就是在政务网上同样进行数据共享， 比如有的部门借助现代技术开通政务App，群众可通过政务App查看文件、办理事务、寻求反馈等，构建便民政府。

3.2.3 配套政策与保障机制

“最多跑一次”改革以及政务大数据共享之所以能够有效推动，这与一把手、省政府的强力推动是分不开的，为保障改革的顺利实施，浙江省政府四次发声，将该项改革视为省工作的“头等大事”，并且出台了相关配套政策，其中最为重要的就是倒逼机制与改革考核政策。消除数据共享壁垒是此次改革的重中之重，因此为保障政务数据共享的真实有效，省政府多次召开专题会议就数据共享畅通机制进行讨论分析，提出将数据共享与官员考核相挂钩，倒逼地方政府进行改革，积极实施数据共享。在改革过程中，消除数据共享壁垒是重中之重，为保障政务数据共享的真实有效，浙江省政府多次召开专题会议就数据共享畅通机制进行讨论分析，提出将数据共享开放工作纳入年度目标绩效考核，倒逼地方政府进行改革。在改革期间，浙江省政府加强了对各级部门数据共享工作的监察力度，根据各部门的反馈结果将政策落实到位，使之以数据共享来推动集成服务目标的达成。

4 政务大数据共享机制完善与优化研究

“最多跑一次”改革无疑是效果显著的，首先它为人民群众办了实事，减少了人民群众行政、民生各项事务的办理成本，促进了服务型政府的构建与完善；其次它有效地破除了信息孤岛，截止到2018年5月浙江省实现了25个省级部门的信息孤岛对接完成，网上行政审批申请4905万笔，一窗受理的服务模式大范围开展。“最多跑一次”改革的成功除了受益于一把手的推动、良好的政策环境之外，政务大数据共享可以说是改革成功的关键性因素，因此，加强政务大数据共享以深化“放管服”改革显得尤为重要。

4.1 设立专门的政务数据管理部门

大数据时代政府应做出良好的应对，专门的政务数据管理部门对中央政府和地方政府来说都是必不可少的。中央政务数据管理部门要实施政务数据的统一规划，并且制定标准化的数据采集、获取与制定标准，从而使得下级部门的数据接口保持一致，为数据共享提供良好的基础性条件。地方政务数据管理部门接受中央部门统一领导并根据行政区划实际进行数据管理，一些地区已经成立了地方性的政务数据管理机构，比如广东省大数据局、贵州省大数据发展管理局、杭州市数据资源管理局等。政务数据管理部门的职能应该明确规定，比如进行政府大数据发展规划、起草数据共享法规政策、行业技术标准拟定、数据交换与共享平台构建等。中央部门、地方部门以及地方部门相互之间要加强在业务上的互通有无和数据上的互联互通，打破信息孤岛、数据烟囱、技术壁垒等影响政务大数据共享的障碍，相互协同促进数据资源共享。

4.2 完善政务大数据共享整合机制

整合是共享的前提，政府部门应以数据协调统筹为工作基点，促进电子政府管理推进、信息系统统筹安排，以更好地实现信息部门、信息平台和信息系统的整合。首先，在数据发展战略方面，加强“云优先”战略落实，将云平台视为信息整合的重要支撑，省市区三级政府部门的非涉密信息要有步骤、有计划地向云平台进行转移，并且保障信息提取的畅通性，使得云平台成为存取一体化的自由式平台。其次，实施财政资金的统一规划。数据从采集到整合，再到共享都需要资金的支持。各部门单独掌握大数据战略资金虽然在一定程度上能够增加灵活性，但对于信息共享来说则是极大的阻碍，因此实施大数据发展战略的财政统一规划有利于政策落地和改革阻力的减小。再次，由数据平台掌管数据交换与整合。数据平台统一对各部门的信息汇总、交换、共享进行管理，缩小各级政府在数据共享方面的操作空间，打破固有的管理格局，从而实现政务数据整合与共享的全过程、一体式管理。

4.3 制定政务大数据共享法律法规

在全面坚持依法治国的背景下，政务数据共享同样需要法律支撑，因此相关部门应加强政务大数据共享的法律体系建设，完善法律法规制定。首先，加强政务信息保密法律规定。在电子签名、电子认证和电子文档保护方面，要加强法律规定，避免个人或者企业的隐私受到侵犯。其次，加强市场数据的法律规定。市场数据涉及商业机密，因此在采集、传输、确权、使用等多个环节要有明确的操作标准，实现数据共享与产权明确的双重目标。再次，对政府数据管理机制进行法律规定，要求政府部门做到数据开放与政务公开，还要规定政府在数据定价、数据保护方面所遵守的规则，保障权力运行的有效性与科学性。需要指出的是，法律法规在规定数据共享具体操作的同时，还要明确违反规定时的相应惩罚，真正将政务大数据共享纳入法治化进程中。

4.4 树立政务大数据共享理念

针对现阶段在政府部门中仍然存在着权力、利益本位的传统思想，要逐步转变其思维模式，以公有替代私有，以共享增值取代部门利益。首先，要加强对领导者的思想教育，使其认识到数据共享的战略价值。领导者在部门中占有主导性的地位，“最多跑一次”改革的成功也是有一把手的重视，因此要重点加强对部门一把手的思想引导与政治教育，破除其部门主义的僵化思维，认识到封闭式工作是对数据资源的一种浪费，提升其数据共享的接受程度。其次，打破部门惯性与固有思维，促进部门结构式改革与工作方式的转变。要在部门中确立全局意识和大局观念，加强部门之间的合作，积极构建整体性政府。对于公务员也需进行教育与培训，一方面加强其对数据共享的认可，另一方面提升其数据共享的能力，减小数据共享的阻力。

4.5 建立政务大数据共享考核机制

绩效考核机制是政府官员极为关注的，利用其“经济人”和“政治人”的特性促进政务大数据共享。考核机制的导向是实用和实效，考核机制的最重要指标是政务数据共享的程度及其应用。一方面，将政府官员推进数据共享的行为与绩效薪酬相挂钩，对于积极推进数据共享并取得一定成就的官员给予相应奖励；对于在数据共享方面不作为、乱作为的官员给予相应的惩罚。另一方面，将官员推进数据共享与晋升相挂钩，实施数据共享问责制，对未达成目标或效果的官员给予责任追究，督促数据共享工作的积极落实。在不同地区，数据共享考核的重点也应有所区分，在大数据基础良好的地区应着重关注数据的共享与应用，在大数据发展基础较弱的地区则应考察其特色领域，实现以点带面。

各地区应积极学习浙江省“最多跑一次”改革，借鉴其工作经验，着力推动数据共享，打破信息壁垒，从而为“放管服”改革提供良好的技术、资源、信息支撑，更好地打造服务型政府，使得人民群众更多地享受改革成果。