流域机构水利风景区建设发展中的问题与对策

张壤玉,张 玥

(黄河水利委员会河南黄河河务局，河南 郑州 450001)

水利风景区遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，综合利用水利设施、水域及其岸线，通过绿化美化、建设完善水利科普和文化服务设施，为人民群众提供优质的生态产品[1-2]。流域机构水利风景区是全国水利风景区的重要组成部分，在保护水环境、修复水生态、弘扬水文化等方面发挥着有效作用[3]。较之于地方政府管理的水利风景区，流域机构水利风景区在建设水平和管理机制上存在较大差距。因此，通过对流域机构国家水利风景区建设发展现状进行普遍性和特殊性调研分析，总结典型经验，查找短板和问题，理清建设管理机制，对促进流域机构水利风景区高质量发展、推动水生态文明和美丽河湖建设具有一定意义。以往的水利风景区建设发展研究较少将流域机构水利风景区作为特定的研究对象，本文通过经验总结和问题分析，重点从建设管理机制方面提出相关建议。

1 流域机构水利风景区建设发展现状

流域机构水利风景区大多依托流域机构直属单位管辖的水利工程而建，分布广泛、类型多样、特点鲜明，是全国水利风景区的重要组成部分。多年来，流域机构水利风景区坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，积极践行生态文明理念，充分发挥“维护水工程、保护水资源、改善水环境、修复水生态、弘扬水文化、发展水经济”六大主体功能[4-5]，在保护流域生态环境、提升水利工程管理质量、弘扬传承水文化、实施水利科普教育等方面发挥了积极作用。

1.1 发展规模及分布

截至目前，七大流域机构(含其他部属单位)除珠江水利委员会外，共建成35个国家水利风景区[6]，分布在山东、河南、山西、江苏等10省(区)。其中，长江水利委员会3个，黄河水利委员会22个，淮河水利委员会3个，海河水利委员会2个，松辽水利委员会2个，太湖流域管理局1个，其他部属单位2个。

1.2 景区类型

流域机构水利风景区的类型有自然河湖型、水库型、城市河湖型、水土保持型4类，其中自然河湖型水利风景区19个，占比54.3%；水库型水利风景区12个，占比34.3%；城市河湖型水利风景区3个，占比8.6%；水土保持型水利风景区目前仅有1个，即甘肃庆阳南小河沟水利风景区。

1.3 主要特点

1.3.1公益性功能凸显

公益性流域机构是水利风景区的重要特点，与地方政府主导创建的盈利性水利风景区相比，流域机构水利风景区的公益性功能更加凸显。①大部分流域机构水利风景区都是纯公益性开放式景区。以黄河水利委员会管辖的水利风景区为例，22个国家水利风景区中的21个景区均无不收取票。②各景区内景观资源丰富，生态涵养较好，为群众提供了休闲、养生和亲近大自然的良好环境，成为河湖沿岸城乡居民的主要休闲场所。

1.3.2水文化特色鲜明

流域机构水利风景区以弘扬水文化为己任，致力于打造内涵丰富的文化建设主阵地。①兴建水利展览馆、展示区，利用光影技术、动画展示、沙盘模型、废旧器件等载体，向游客展示水利工程建设的辉煌成就；②通过改造水利设施、水工建筑物彰显水利文化品位，借助堤防、涵闸、泵站等工程建设时机，增添标志性景观文化符号，提高水利设施的文化附加值；③结合景区所在地实际，开展水情教育或红色教育，如黄河花园口景区结合1938年花园口事件、石漫滩水利风景区结合“75·8”水灾、台前将军渡景区结合刘邓大军渡黄河红色历史，建设了各具特色的水情水灾文化教育和红色教育基地。

1.3.3与水利工程建设依托紧密

与水利工程互融共建是水利风景区的主要建设理念之一。多年来，流域机构水利风景区注重景区建设与工程建设同步进行，紧紧抓住工程项目建设的机会，积极开展水利风景区建设，将水利工程和景区建设融为一体，打造了一批独具特色的景区。目前，流域机构国家水利风景区全部依托水利工程建设发展，有的以大型水利枢纽工程为主景观，有的借助堤防工程或水土保持工程建设契机兴建，有的则围绕城市河道工程及泵站、涵闸改建做足水文章。

1.3.4与城市生态文化建设融合发展

流域机构水利风景区大多位于所在地城市的中心区域或近郊，景区建设与城市生态文化建设密不可分。一方面，景区建设积极融入城市生态建设总体布局，成为城区附近重要的生态涵养地；另一方面，作为城市滨水区域的公共空间，水利风景区也承担着展现城市文化底蕴和时代精神的功能，实现了水利风景区与城市生态文化建设融合发展。

1.3.5景区管理模式多样化

流域机构水利风景区的管理模式较为灵活，呈现多样化的特点。①由流域机构的派出机构直接管理。主要集中在垂直管理层级较多的流域机构，如黄河水利委员会、淮河水利委员会的基层水管单位直接管理其工程管辖范围内的水利风景区。②由流域机构与地方政府联合创建和管理。通过成立流域机构和地方政府共同参与的景区管理单位，对水利风景区实施联合管理，同时理清各自权责、职能，形成齐抓共管的机制。③由流域机构下属的国有企业管理。此模式在流域机构管辖的水库型水利风景区中较为普遍，据统计，12个水库型景区中有7个由国有企业管理。

2 典型流域机构水利风景区经验分析

2.1 注重生态建设，构建绿色生态屏障

丹江口松涛水利风景区位于南水北调水源地丹江口市北郊，景区三面环水，一面靠山，由15个山头和众多库汊组成，总面积156.47 hm2。景区发端于水利部丹江口水利枢纽管理局(汉江集团)职工的大规模植树造林活动，自1981年起，历经30多年不间断的努力，森林覆盖率达90%以上，成为流域机构造林绿化的典范。据统计，景区现有各种林果花木100多万株，品种多达87个，环境保护质量较高，水资源环境质量达到水源地保护要求[7]。

河南、山东两省境内的黄河下游河段两岸密布着17家流域机构管理的国家水利风景区，这些景区大多伴随着黄河下游标准化堤防工程或险工、控导工程建设而兴起。按照“防洪保障线、抢险交通线、生态景观线”[8]的标准，经过近20年的防洪工程绿化建设，各景区植被覆盖率达90%以上，形成了美丽的工程景观和良好的生态环境，成为名副其实的沿黄生态涵养带。

丹江口松涛水利风景区和黄河下游沿岸各水利风景区的建设经验表明：生态功能发挥已成为流域机构水利风景区建设的重中之重，生态建设是水利风景区建设的首要内容。

2.2 聚焦文化建设，打造文化科普教育基地

兰考黄河水利风景区位于河南省开封市兰考县东坝头乡的黄河东岸，景区文化特色鲜明。①整合各类文化资源，将毛主席视察黄河纪念亭、铜瓦厢决口处、兰坝铁路支线等历史遗迹和东坝头险工教学坝、河务部门旧址苏式建筑等实体文化资源统一整合，建成兼具年代特点和黄河文化特色的东坝头观光游览区。②彰显红色文化特质，兰考是焦裕禄精神诞生地，兰考黄河水利风景区紧抓焦裕禄精神这一红色文化特质，联合焦裕禄干部学院建设焦裕禄精神现场教学点，近3年每年接待学员参观超过100万人次。

黄河三门峡大坝风景区在景区内建设黄河三门峡展览馆和黄河文化园，通过详尽的工程建设历史资料和截流石、废旧机组的转轮体、泄水锥等水力发电景观元素，运用影像、沙盘模型等载体，普及水力发电知识，展示水利枢纽工程效益，成为当地政府机关和教育部门开展水利水情科普教育的重要场所。据统计，近三年来，约115个机关单位和中小学校先后到景区开展主题党日活动或科普教学活动，每年平均接待各类参观群体17万余人次。

兰考黄河水利风景区和黄河三门峡大坝风景区的建设经验表明，水文化水科普建设是流域机构水利风景区的主要亮点和特色，也是水利风景区与国家风景名胜区和国家旅游景区的重要区别。

2.3 创新管理机制，形成水利风景区发展合力

太湖浦江源水利风景区位于太湖东南岸、江苏省吴江市七都镇境内。该景区管理局创新机制，与当地政府合力共建，不断提高建设管理水平和发展质量。①创新联合申报形式。太湖浦江源国家水利风景区由太湖局苏州管理局和吴江市七都镇人民政府共同建设、联合申报，两者形成了合作治理开发的协调机制。②探索共同管理模式。在保证水资源统一管理、统一调配和有效保护的前提下，将水利风景资源实行资产化管理，所有权与使用权分离，由专业化的管理公司对风景区进行管理。苏州管理局和七都镇人民政府共同成立了太湖浦江源水利风景区管理委员会，管委会明确委托太湖浦江源国家水利风景区文化旅游发展有限公司负责景区的日常运营管理。③拓展共赢发展空间。2010年以来，通过实施近岸水域垃圾清理、太湖蟹围养清理和沿湖生态湿地修复等一系列综合整治生态修复项目，有效净化了太湖水质，带动了当地产业发展。据悉，生态整治后东太湖螃蟹年均产量提高至1.5 t/hm2以上，东太湖蟹已成为备受消费市场欢迎的著名品牌。同时，景区环境整治后引进的服务业项目也有效拉动了当地就业[9]。

黄河小浪底枢纽水利风景区地处河南省孟津、济源两地交界，景区包含6个游览区30多个景点，是一处以水利工程为主景观，集科普价值和文化价值于一体的水利风景区。该景区1998年对外开放，经过多年建设，已成为国内较为著名的水利风景区。景区采用多方共建的管理模式，由小浪底枢纽管理中心、河南省小浪底旅游管理局以及济源市政府、孟津县政府四方共同参与、共同管理、互利共赢。①建立以小浪底枢纽管理中心为主导、其他有关各方共同参与的一体化管理体制。②景区门票收入采取水利部门与地方政府五五分成的办法，合理分配景区收益。③统一景区宣传营销模式，使用统一标识、标语，纳入地方政府旅游宣传推介计划，形成旅游市场宣传合力[10]。

浦江源水利风景区和小浪底枢纽水利风景区的建设经验表明：在规范高效的管理机制下，流域机构与地方政府联合共建水利风景区能够更好地促进景区发展，实现生态效应与经济效应的协调统一。

3 流域机构水利风景区建设存在的主要问题

3.1 顶层设计与规划标准较为滞后

水利风景区建设是生态文明建设的重要体现。党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设工作，把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容[11]。这些重大部署、方针政策进一步明确了新形势下水利风景区建设管理工作的前进方向，对水利风景区设计规划水平提出了更高要求。水利风景区建设的顶层设计规划指导思想已从以开展水利旅游为主导向以水环境保护、水生态修复为核心，以水文化建设为主题转变。流域机构管辖的35家国家水利风景区中，30家创建于十八大之前，创建之初的建设规划标准和水平已不能满足当前的新形势、新任务、新要求，需要进一步梳理完善和调整更新。

3.2 景区相关事权协调机制需进一步厘清

流域机构水利风景区的行业管理和日常管理由流域机构负责，但水利风景区范围内的土地、渔业、林草湿地、文化遗产等各类资源又分归国土、农业、林草、环保、文化旅游等其他政府部门管理，各部门间缺乏长效的协调沟通机制，导致各自职责事权划分不明晰，在一些地方仍存在多头管理、交叉管理等现象。

3.3 流域机构景区分级评价机制亟待确立

在以往的国家水利风景区创建机制中，流域机构水利风景区经流域机构初审评定后即可申报国家水利风景区，这种机制，有力促进了大批流域机构水利风景区的建设发展。而根据《水利风景区管理办法(修订草案征求意见稿2019年3月)》，流域机构水利风景区需先经省级水行政部门评定为省级水利风景区，两年后才可申报国家级水利风景区，取消了流域机构水利风景区直接申报国家水利风景区的资格，删除了流域机构进行国家水利风景区初审评定的相关条款，这将降低流域机构在水利风景区评审创建工作中的权重。出现这些现象都与流域机构水利风景区分级评价机制的缺失有关。

3.4 资金投入保障机制尚未建立

尽管流域机构各水利风景区尽力拓宽资金投入渠道，有的积极争取地方政府投入，有的合理利用水利工程建设结余资金，还有的引入市场机制和社会资本筹集资金。但是，上述方式没有改变景区建设资金投入较为匮乏的实际情况。地方政府投入受限于当地政府的财政收入水平，利用工程建设结余资金更是“从牙缝中挤肉吃”，社会资本的逐利本质又不能完全满足水利风景区公益性的要求，景区建设的资金投入保障机制需要在更高层面加以解决。

3.5 景区专业人才相对缺乏

水利风景区建设是一项综合性工作，既涉及水利工程规划、建设、管理各个环节，还涉及生态修复、城市规划、园林景观、旅游管理等方方面面。流域机构水利风景区的管理人员大多是水利工程管理单位职工，缺乏生态园林建设、旅游管理运营等方面的专业技能，水利风景区建设专业人才相对缺乏的情况仍然存在。

4 流域机构水利风景区发展形势及对策建议

4.1 发展形势分析

4.1.1习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话，为流域机构水利风景区工作提供了根本指南

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话[12]，从五个方面为黄河流域生态保护和高质量发展提出了主要目标任务，擘画了黄河流域生态保护和高质量发展的重大国家战略，既是新时代治黄工作的指导思想，又是流域机构水利风景区工作的根本遵循。其中，加强生态环境保护，推动流域高质量发展和保护、传承、弘扬黄河文化三项目标任务与黄河流域水利风景区建设工作息息相关。从黄河看全国，流域机构水利风景区建设要以习近平总书记重要讲话精神为指导，提高政治站位，把水利风景区的生态功能、文化功能摆到更加突出的位置，使流域机构水利风景区成为各流域生态文明建设和文化建设的主阵地。

4.1.2水利部党组“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，为流域机构水利风景区建设发展提供了内生动力

水利部党组提出的新时期水利改革发展总基调明确从防洪工程、供水工程、生态修复工程、信息化工程4个方面补短板，对江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持、水利资金、行政事务工作6个方面强监管[13]，这些要求为加强流域机构水利风景区建设管理工作提供了内生动力。①工程补短板为流域机构水利风景区创造了发展契机。水利风景区离不开水利工程建设，无论是生态修复工程还是防洪、供水工程建设，随着工程补短板各项工作的推进，将为流域机构水利风景区建设提供新的发展契机。②行业强监管为流域机构水利风景区监管工作提供了有力抓手。流域机构水利风景区管理单位应当把强监管要求落实到景区工作的各个相关领域，整合水利部门内部监管力量，结合河湖长制工作，建立一套行之有效的水利风景区联合监管机制，通过景区建设管理打造美丽河湖、健康河湖、幸福河湖。

4.1.3各大流域机构对水生态保护、水文化弘扬、水利风景区建设管理有关工作的高度重视，为流域机构水利风景区建设发展提供了有力保障

近年来，各大流域机构深入贯彻新发展理念，积极践行“绿水青山就是金山银山”重要理念，认真落实水利部“水利工程补短板、水利行业强监管”各项工作部署，在流域水生态保护、水环境治理、水文化弘扬和水利风景区建设管理上成效显著，为流域机构水利风景区建设发展营造了良好的氛围和环境。尤其是在习近平总书记视察黄河并发表重要讲话后，各大流域机构积极响应习近平总书记的号召，高度重视幸福河湖建设。长江水利委员会提出：要坚持“文化塑委”发展战略，在流域开展一批水文化建设试点，对内整合资源、优化分工，对外凝聚社会共识，构建长江水文化共同体。黄河水利委员会在水利风景区建设管理方面做出工作安排：①创精品，立典型，树品牌，努力做好重点景区、精品景区建设；②探索建立由河湖、规计、建设、监督、防御等部门和景区业务管理单位共同参与的建设与管理领导协调机制，扎实推进景区“补短板、强监管”，形成水利风景区建设与管理合力；③积极融入地方生态建设和高质量发展大局，鼓励景区抓住黄河流域生态保护和高质量发展契机，积极跟进地方政府相关发展规划，融入沿黄地区生态建设和高质量发展大局，推动景区健康持续发展。淮河水利委员会提出：要深刻领会“幸福河湖”伟大号召的丰富内涵，科学谋划实现流域特色的“幸福淮河”，加快“安心淮河”“清澈淮河”“生态淮河”“富庶淮河”“共享淮河”“智慧淮河”建设。其他流域机构也结合各流域实际情况，在水环境、水生态、水文化有关工作领域做出了详细部署和安排，为流域机构水利风景区建设发展提供了有力保障。

4.2 对策建议

4.2.1强化流域机构水利风景区顶层设计

梳理流域机构水利风景区的建设规划，进一步明确目标，理清工作思路。建议由水利部景区办牵头，各流域机构积极参与，修改审定水利风景区建设相关的行业标准和评价体系，共同研究制定新时代、新形势下流域水利风景区建设发展的顶层设计、重大规划和工作举措。

4.2.2全面建立自上而下的水利风景区事权协调机制

从部委层面对水利风景区相关事权进行划分，厘清水利部门与环保、国土、农业、林草等部门之间的管理职责，通过出台全国性法规或部门规章的方式予以明确。同时，自上而下建立由水利部门召集的多部门联席会议制度，定期商讨解决有关问题。

4.2.3确立流域机构水利风景区分级评价机制

参照省级水利风景区设置流域级水利风景区，赋予流域机构不低于省级水行政管理部门的审批权限，对流域机构水利风景区实施分级评价，提高景区建设管理质量，畅通流域机构水利风景区申报国家水利风景区的渠道。

4.2.4加强流域机构水利风景区强监管工作

①建议各流域机构成立由水利风景区行业主管部门或单位牵头，工程建设管理、防汛、水利监督、水行政执法等业务部门联合参与的水利风景区专项监管组织或机构，定期或不定期对水利风景区建设管理工作开展专项检查；②各流域机构应综合运用河湖长制、“清四乱”等水行政工作平台或专项行动，将对水利风景区的监管纳入到各项强监管工作机制中去。通过综合施策，形成水利风景区监管合力。

4.2.5统筹推进水利工程和水利风景区建设管理工作

①在工程前期阶段开展水利工程景观资源普查评价。对于具备水利风景区建设条件的，要把水利风景区建设开发作为工程规划工作的重要内容纳入进去[6]，同时将景区建设经费列入工程项目造价中去，解决景区建设资金先天短缺的问题[14]。②统筹兼顾水利工程主体功能发挥和水利风景区建设发展，划定水利工程安全保护范围、区域并设置醒目标识，合理界定工程管理区域和景区开发、旅游观光区域，不适宜对外开放和开发的区域坚决不开发。

4.2.6建立景区建设资金保障机制

①设置水利风景区建设奖励性资金，大力支持流域机构的重点景区、精品景区建设，把各精品景区打造成科普景区、“智慧景区”和幸福河湖建设的重要示范点；②完善全国水利风景区综合服务平台，通过服务平台及时发布各景区宣传推介或招商引资信息，引导社会资本合理有序参与水利风景区建设或运营；③积极与地方政府沟通，争取地方政府的支持，参照博物馆、公园等公益性场所的经费拨付办法，将流域机构水利风景区日常经费纳入当地政府本级财政预算。

4.2.7加大水利风景区专门人才培养力度

近年来，水利部景区办每年定期举办水利风景区建设专题培训班，取得了良好的效果。①建议水利部景区办进一步增加景区管理培训批次和人数，提高景区一线管理人员的业务能力和专业水平；②各流域机构应更加重视水利风景区培训工作，邀请水利部景区办专家、相关领域行业专家对基层景区管理人员辅导授课，全面提高水利风景区从业人员的专业素养。