黄河流域生态保护和高质量发展同步推进范式探讨——甘肃省白银市的调查与思考

张 芸，李 荣

（中共白银市委党校（白银行政学院），甘肃 白银 730900）

2019 年8 月21 日，习近平总书记在视察兰州黄河水情和河道治理情况时，做出了“治理黄河，重在保护，要在治理”的重要指示[1]。2019 年9 月18日，在郑州召开的“全国黄河流域生态保护和高质量发展”座谈会上，总书记对黄河流域生态保护与高质量发展问题，又作出了高度科学的重要论述，提出了许多具体的政策要求。本调查报告对白银市这方面的历史变化和基本经验进行了认真总结，形成了“六同步”的典型范式，以期对开展相关研究有一定的参考价值。

一、问题的提出

黄河流域的生态保护与经济社会发展，历来就是我国政府宏观决策的一个重点。1952 年，毛泽东主席提出“要把黄河的事情办好”的问题[2]。1955 年7月，第一届全国人民代表大会第二次会议作出了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合利用规划》的决议，这是中国历史上第一部全面系统的黄河治理规划。“黄河水利管理委员会”成立后，采取多种政策和措施，黄河流域的保护与发展进入新时期。

历史证明，黄河生态保护与区域发展是一对矛盾，既要保护，又要发展，这对政府决策和战略选择提出了挑战。在改革开放之前，为了解决吃饭和经济短缺问题，可能在一定程度上比较重视发展。改革开放40 年以来，特别是自党的十八大以来，生态保护和生态文明发展成为“五位一体”战略部署的基本内容。随着我国综合经济实力的提升、科技技术和发展模式的不断创新，黄河流域各地政府已经具备了足够的能力科学处理好保护与发展的关系。在这种情况下，根据黄河不同区域的具体情况，探索建立高效的融合范式就成为必然。白银市的探索和实践就是一种有益的实践。

二、黄河白银段概况

甘肃省白银市是黄河流域的主要地区之一。从20 世纪国家的第一个“五年计划”到现在，白银市段始终是国家黄河流域治理重点地区之一，从建立白银公司到设立白银市、从开发靖远煤炭资源到建立靖远电力公司、从上马大型景电黄河提灌工程到建立带状产业园，黄河始终既是白银市生态保护的重点对象，又是高质量发展的主要载体。

从自然地理和区情来看，白银地处黄河上游甘肃省的黄河出境段区。全市总面积21 158.7 平方千米，占甘肃省总面积4.4%。下辖2 区、3 县；截至2018 年末，白银市常住人口173.42 万人。其中，黄河沿岸有4 个县区的18 个乡镇，91 个行政村。2018年，白银市实现地区生产总值511.6 亿元，其中：第一产业增加值69.27 亿元；第二产业增加值213.71亿元；第三产业增加值228.62 亿元，三次产业结构比例为13.54∶41.77∶44.69[3]。

白银市在黄河甘肃段具有特殊的地位和作用。黄河流经甘肃省干流长度为946 公里，其中，白银市境内黄河干流全长258 公里，占黄河甘肃段总流程的28.3%，年均入境流量293 亿立方米，黄河从白银区西南水川乡西峡口入境，呈S 形，流经靖远县、平川区至景泰县东北黑山峡下北长滩乌龙漩口出境，流域总面积为14 710 公里[4]。黄河白银段是甘肃境内的最后一道“闸门”，流经区域位于黄河流域泥沙治理和全国“两屏三带”生态安全屏障的最前沿。

三、白银范式：生态保护与发展的“六同步”

党的十八大以来，白银市根据党中央关于加强生态文明发展的战略部署，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的新理念，把黄河白银段的生态保护与实现高质量发展，作为市级发展的重大战略，采取了多种政策和措施，推进保护与发展同步进行。特别是近年以来，白银市按照习近平总书记关于“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”和“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”的重要指示和方针[5]，进一步加强了黄河生态的保护工作，同时，坚定实施特色和优势产业发展战略，配套生态保护工程的顺利开展，取得了明显成效。白银市的做法和经验可以归纳为“六同步”，并由此形成中国西北黄河流域一种独特的运行模式。

（一）规划同步

白银市坚持规划先行原则。近年来，围绕黄河生态保护与发展，编制了多项相关规划。比如，2012年编制了《黄河上游白银市生态环境综合治理规划》，2016 年编制了《白银市2018—2020 年国土绿化行动实施方案》，2017 年策划的“黄河上游白银段生态环境综合治理工程”被批准列入国家《西部大开发“十三五”规划》，2018 年修编完成《黄河白银段生态环境综合治理工程实施方案》。另外，还有与黄河直接相关的城市、工业、农业、旅游等专项规划。多项规划的科学编制为生态保护与经济发展工作提供了蓝图。

（二）战略同步

根据黄河生态保护与高质量发展的要求，白银市明确提出了“有色绿色齐头并进、农业工业协调发展、三次产业融合提升”的发展思路和战略导向[6]，市委市政府要求各县区、各乡镇与相关村组，都必须围绕黄河做好大生态和经济发展两个文章。根据统计，白银市自2012 年以来，围绕黄河白银段的生态保护、河道治理与管理、生态移民、生态产业扶持、环境综合治理与发展等项工作顺利推进，累计总投资近800 亿元，生态与发展投资均衡收效。

（三）布局同步

白银市根据国家的政策要求，从保护与发展的目标上明确提出了设立“国家黄河上游生态环境综合治理创新试验区”和构筑国家西部生态安全屏障，打造黄河上游生态保护创新治理“白银样板”的发展目标，确立了“北部腾格里沙漠南缘防风固沙、中部沿黄高效节水生态经济带建设、南部黄土丘陵沟壑区水土保持”三大片区治理的工作思路，这个布局描绘出白银市未来发展蓝图，使得各方面的工作有了统一的目标。

（四）实施同步

白银市立足自身区位优势，在具体工作中明确了“水源涵养、生态廊道、高效节水、污染防治、生态产业、文旅融合发展”的实施原则和工作机制。各级党委和政府负责编制规划、优选战略、创新政策和监督进程；项目业主和乡镇村组、街道社区等负责具体落实，财政、银行和民间资本创新投资机制，为保护和发展筹集资金；人才和科技部门提供软实力支撑；纪委、质检和社会第三方相关组织负责监督和评估。

（五）政策同步

白银市的保护与发展工作是严格按照国家相关政策开展的，在具体的政策实行上，该市突出对国家生态战略、环境政策、产业政策、扶贫政策和水资源管理政策的重点实施和效果评价。同时，近年来，白银市为了切实做好保护与发展工作，加强了政府体制、企业体制、市场机制、投资体制、农村管理等各方面的制度创新工作，使得部门之间、城乡之间、行业之间的协调和合作全面落实到位。

（六）评估同步

近年来，白银市将黄河生态保护与发展工作与科学配置白银市人口与资源环境、经济与社会、内部发展与对外开放等方面的工作紧密结合在一起，非常注意理顺水资源与经济社会发展的关系，将新旧动能转换与生态环保一同谋划、一起部署、一体推进，用经济和环境“双指标”综合评价发展质量，并且对评价制度进行了一定的改革。比如，在靖远县、景泰县和会宁县的评价中，就增加了生态环境的权重。

四、生态发展双赢：同步推进的主要成效

正是由于白银市明确了发展思路，选择准了发展战略，采取了完全适合白银市市情的“六同步”发展模式，使得生态保护与高质量发展的目标同时得到实现。这可以通过以下几个方面得到验证。

（一）黄河流域生态环境越来越好

近年来，陆续实施的生态工程主要有：大规模国土绿化工程，大力开展“绿盾”专项行动，建设省级自然保护区，建设生态美丽乡村，加强植树造林，退耕还林还草，工业园区“三废”集中处理，实施了黄河白银段防洪治理工程，扶持发展环保企业和环保项目。通过实施这些措施，使得黄河流域生态环境得到极大的改善。2016—2019 年，每年完成造林绿化30 万亩以上，在黄河干流周边和流域形成多个森林和植被生态包围圈。累计营造林地面积130 多万亩，森林覆盖率达到14.09%[7]。近年来，累计完成造林面积258.7 万亩，治理水土流失面积6 681.45 平方公里，完成沙化土地治理面积24.8 万亩，黄河白银段面水质综合评价达到II 类国控水质考核标准。发展节水灌溉面积163.83 万亩，累计退耕还林还草面积达到200 多万亩，其中，90%都种植了树木①数据均来自白银市统计局有关资料。。

（二）资源城市转型发展成效突出

白银市是国家第一批资源枯竭转型试点城市，而白银市的几个大型工矿型企业都布局在黄河沿岸区域。比如，白银市区内富集的资源为能源、有色、冶金、化工等产业的发展提供了良好条件，1954 年作为新中国“一五”时期156 个重点建设项目之一，白银公司因此设立，白银市也因矿得名、因企设市。现在，既要保护黄河生态又要实现转型。为此，白银市提出了转型与黄河保护同步推进的战略思路，通过在流域区创办高新技术产业园区（国家级）和生态工业园区，分流老企业的工人、技术人员和资源，取得了显著效果。目前，白银公司、靖远煤矿、银光公司、靖远电厂和靖远陶瓷厂等，都基本实行了资产和人员的重新组合，企业发展开始步入正常轨道。

（三）经济区划形成合理布局

白银市把黄河生态保护与高质量发展工作，与打造白银区域经济增长极有机地结合起来，把保护和发展工作当成一次最佳的资源高效整合的机遇，在这方面近年来做了大量工作。到目前为止，新的经济区划布局已经形成，主要有：一是景电黄河大型提灌工程和“三县生态带”（景泰县、古浪县、民勤县），这个生态带覆盖了三个县②说明：古浪县和民勤县行政关系隶属于甘肃省武威市，从1995 年开始建设的景电二期工程，即国家在景泰县五佛乡黄河干流处建设的电力提灌工程，一期工程主要用于景泰县的40 多万亩沙地灌溉。二期工程向武威市的两县跨区域调水，主要用于生态保护，恢复植被和石羊河的水源问题，每年调水6 100 万立方米。；二是形成白银、刘川、平川、景泰、会宁五个沿黄河流域走向的产业带，发展生态工业和生态物流业；三是形成沿黄河的购销农业产业带，这个农业产业带主要发展节水农业、大棚温室农业、肉羊肉牛养殖业，对快速提高农民收入作用非常大；四是形成沿黄河干流的生态城镇群，目前，这些城镇全部实行节水城镇模式。

（四）黄河生态旅游形成很大的区域优势

白银市有大量与黄河有关的旅游资源，这是天然优势。这些年以来，白银市把大力发展生态旅游作为经济高质量发展的主要手段，探索“文旅+”发展模式，以黄河沿岸的黄河石林、黄河大峡谷、乌金峡、花村顾家善、水川湿地公园、永泰龟城、大敦煌影视城等景区为龙头，打造多种多样的旅游项目，规划建设了10 多个沿黄乡村旅游示范点，让生态旅游因黄河而靓丽，沿岸农村农民因黄河而富裕，形成了独特优势的黄河生态旅游经济带，生态旅游快速增长。2019 年，全市国内旅游接待达到1 663.04 万人次，同比增长24.85%；旅游综合收入达到107.1 亿元，同期增长28%[8]。此外，白银旅游业的高速发展推动了居民就业人数增长，2019 年白银旅游业新增直接就业人数预计达到5 829 人，同比增长24.3%。

（五）经济结构优化加速

生态保护与高质量发展，促进了结构优化工作。白银市2015 年的三次产业结构为13.59∶44.73∶41.68，2019 年调整为17.89∶37.17∶44.94，农业特色更加突出，污染重的工业得到淘汰。2019 年，农业多年陆续获得丰收，粮食总产量达到96.5 万吨，蔬菜产量110.84 万吨，水果产量14.22 万吨，瓜类产量88.92 万吨，中草药材产量10.29 万吨，肉猪出栏81.09 万头，羊出栏175.4 万只。工业生产平稳运行，规模以上工业增加值同比增长6.6%，全市规模以上非公有制企业工业增加值同比增长14.8%。结构优化促进投资增长，全市固定资产投资同比增长13.07%，增速比上年同期提高33.88 个百分点。全市实现社会消费品零售总额同比增长8.1%，增速比上年同期提高0.8 个百分点。

（六）经济效率持续提升

黄河生态保护与发展的同步推进，收到了良好的经济效益。2015 年，白银市全年实现地区生产总值434.27 亿元，同比增长6.8%，按常住人口计算人均生产总值25 410 元。2019 年，全市地区生产总值实现486.33 亿元，同比增长6.2%，人均生产总值增加到29 542 元，折合约为4 550 美元，是全国平均水平的45.78%（全国2018 年人均GDP 约为64 520.7元）。2015 年全年大口径财政收入完成50.95 亿元，2019 年增加到62.77 亿元；2015 年年末全市金融机构本外币存款余额为632.04 亿元，2019 年增加到804.53 亿元。城乡居民收入稳步增加，2015 年城镇居民人均可支配收入23 438 元，2019 年增加到31 769 元；2015 年农村居民人均可支配收入7 065元，2019 年增加到9 927 元[9]。

五、进一步提升融合效率

受自然条件和历史因素的双重制约，白银市在破解黄河上游突出生态保护治理难题和高质量发展方面仍然存在一些困难。比如，保护治理资金投入不足、部分区段水土流失依然比较严重、历史遗留生态问题突出、高扬程引黄灌区盐渍化问题突出、资源性和指标性缺水问题制约流域生态保护和高质量发展。白银市年降水量180～450 mm，年蒸发量达1 500～1 600 m。多年平均地表水资源1.4 亿立方米，地下水资源可利用量0.92 立方米，按照黄河流域“87 分水方案”①所谓“87 分水方案”，指按照国家水利部黄河水利委员会（简称“黄委会”）1987 年制定的分水方案，我国黄河流域沿河地区，向黄河的取水量必须按照“黄委会”的有关规定和分额进行，不得超额取水。这个方案就叫做“87 分水方案”。，白银市耗水指标为5.35 亿立方米，人均耗水指标311 立方米，水资源严重不足已经成为制约当地经济社会发展的瓶颈问题。

为此，要按照国家关于生态文明发展和黄河流域生态保护的政策要求，通过进一步深入的调查研究，提出更加科学有效的政策和对策。总体来说，根据黄河上游和中游地区大部分区域综合经济实力相对较弱的情况，需要考虑如下对策：一是国家出台新时代黄河流域生态保护与高质量发展规划，统筹安排保护与发展的大事；二是对中西部地区黄河流域的许多地方，国家依然需要加大投入和项目支持力度，国家项目可以带动地方和民间项目的跟进；三是必须坚持黄河生态保护与大力发展生态产业密切结合的原则，规划建设生态城市、生态工业和生态农业；四是白银市需要进一步完善“六同步”范式，进一步在生态与发展二者有机融合上大做文章；五是利用大数据战略，建立沿黄流域污染防治数据库和监测平台；六是建议沿黄河地区之间应该加强协同治理和发展的力度，打破地方保护主义，鼓励区域之间进行人才技术等多方面的合作。