英国仇恨犯罪立法动态及其镜鉴

□曹 波，王 芮

(贵州大学，贵州 贵阳 550025)

一、问题缘起

20世纪80年代以来,“仇恨犯罪”作为一个全球性现象、世界性难题和社会问题而引起国际社会的广泛关注。“仇恨犯罪”虽只是上世纪80年代才出现的法律新术语，但作为历史现象却历史悠久。[1]“它纵可溯至我国古代的复仇文化，横则指向英美法系的hate crime”。[2]

仇恨犯罪作为动机犯，其犯罪呈现出心理的不平衡性、诱因的复杂性、指向的特定性、涉及罪名的多样性和危害的严重性等特点，给罪与非罪、此罪与彼罪的认定带来巨大的挑战。[3]仇恨犯罪因不具有政治、经济、宗教等社会目的而不同于恐怖主义犯罪。[4]仇恨犯罪作为典型的动机犯，其犯罪动机常常以性别、族裔、残疾、语言、国籍、外貌、宗教、性别认同或性取向等为主要内容。其中以族裔、国籍、宗教等仇恨动机为诱导基因的仇恨犯罪于欧美社会频繁发生，特别智残人士往往成为仇恨犯罪行为攻击的对象。[5]国际社会一致认为，国家仇恨犯罪法应当严厉打击基于种族、宗教、族裔、性取向、性别、性别认同或残疾等仇恨实施的仇恨犯罪行为。[6]

当前，为确保社会安全和安宁，世界大部分国家都对仇恨犯罪进行了积极的刑事立法。美国首部仇恨犯罪法为1871年颁布的旨在打击3K党的民权法案(Civil Rights Act of 1871)。近年来，美国绝大部分的洲主张加大对仇恨犯罪的处罚力度，如其加利福尼亚州法第190.2条规定，对基于种族、宗教、肤色及民族血统而实施的犯罪加重处罚。同时，仇视同性恋、仇视双性恋及仇视变性人犯罪成为美国社会新问题。是否将同性恋者纳入仇恨犯罪法保护对象成为美国新仇恨犯罪立法的关键。[7]在德国法律体系中，犯罪动机不影响定罪，但却影响量刑。德国刑法典第46条规定，“犯罪者的动机、目的、行为所反映的心理状态及其所涉及的故意，在确定惩罚时可考虑到”。根据该规定，案件在量刑时可考虑仇恨动机。法国于2003年颁布了仇恨犯罪法，针对基于受害者实际的或被认为的族裔、民族、种族、宗教或性取向偏见的犯罪规定了加重量刑情节。谋杀罪的刑罚从30年(非仇恨罪)提高到终身监禁(仇恨罪)，对导致永久残疾的暴力攻击的刑罚从10年(非仇恨罪)提高到15年(仇恨罪)。俄罗斯联邦《刑法典》第29条规定：禁止煽动社会、种族、族裔、宗教仇恨以及宣扬这种仇恨的优越性的刑事犯罪。近年来，俄罗斯圣彼得堡调查委员会对一个集团犯罪组织展开刑事调查，并指控其成员涉及煽动种族仇恨的仇恨犯罪。[8]此外，意大利、加拿大、印度、以色列、阿塞拜疆、丹麦、希腊等国也对仇恨犯罪进行了各富特色的立法。

综观域外仇恨犯罪法律规制，其立法整体趋于规制基于宗教、种族仇恨的犯罪，在立法技术上趋于采取修正案与设计新犯罪并行的立法手法，加重对仇恨犯罪的量刑已成为全世界的立法共识。[9]英国作为资深移民国家，其种族、宗教矛盾突出，其仇恨犯罪刑法规制时间早，仇恨犯罪立法更加周延、更为成熟并更富特色。20世纪80年代以来陆续通过大量的仇恨犯罪法案规制因移民纠纷、种族歧视、宗教矛盾等引发的仇恨犯罪，晚近又将仇视女性犯罪(misogyny)、网络仇恨犯罪以及残疾仇恨犯罪等提案提上立法日程，在仇恨犯罪法律规制及法理体系建设方面，积累可贵的经验。

长期以来，我国学界对仇恨犯罪的关注度不够，与仇恨犯罪相关的立法资料及立法经验匮乏，在仇恨犯罪的法律规制上明显不足。改革开放40年来，随着国家治理能力与治理体系建设的不断推进与完善，我国经济飞跃发展，社会治理取得巨大进步，特别是我国采取平等、团结、互助、和谐的民族政策，宗教信仰自由的宗教政策以及男女平等的基本国策，以种族、宗教、性别歧视等仇恨为动机的仇恨犯罪在我国得到良好的根治，但随着社会转型进入深水期，我国社会出现了大量的报复社会的仇恨犯罪事件。与此同时，仇恨犯罪与恐怖主义犯罪产生新的媾和，给社会稳定带来极大威胁。“恐怖主义改变了其原有的活动方式。当代恐怖组织很少参与直接实施犯罪，而是通过创作文学作品、网络信息或予以奖励来鼓励和颂扬少数人的暴行。报道的大多数仇恨犯罪都是由‘未参加任何组织’的个人实施的，其中大部分是未成年人。”[10]诚然，我国仇恨犯罪发生根源、表现形式、存在领域、侵害对象以及危害后果等方面具有较强的特殊性，但积极借鉴域外相对成熟的仇恨犯罪法理规制机制，对于推进我国仇恨犯罪治理体系和治理能力现代化具有重要的理论和实践价值。

二、英国仇恨犯罪立法历程概览

尽管仇恨犯罪定义的“仇恨内容”不一，但总体来看，仇恨犯罪指行为人以某种“仇恨”为动机，针对不特定的社会群体而实施的犯罪行为。因对“仇恨动机”内容的理解差异，仇恨犯罪概念层出不穷。其中，较为有影响力的是英国皇家检控署(Crown Prosecution Service)的定义，即仇恨犯罪是指受害者或任何其他人认为行为人的犯罪行为是基于一个人的种族或被认为的种族、宗教或被认为的宗教、性取向或被认为的性取向、残疾或被认为是残疾的敌对或偏见、以及因敌视或偏见而对变性人或被认为是变性人的任何罪行所引起的任何刑事犯罪。

受立法传统影响，英国仇恨犯罪立法采用分散立法模式，其没有专门的仇恨犯罪法令，而是在相关法令里对仇恨犯罪行为作出规定，如《1986年公共秩序法》(Public Order Act 1986)、《1998年犯罪和紊乱法》(Crime and Disorder Act 1998)、《1997年防止骚扰法》(Protection from Harassment Act 1997)、《2001年反恐怖主义、犯罪和安全法》(Anti-terrorism，Crime and Security Act 2001)以及《2003年刑事司法》(Criminal Justice Act 2003)等法令对相关仇恨犯罪行为作出了具体规定。

(一)《1986年公共秩序法》

《1986年公共秩序法》是一项联合王国议会法案。其创设了数个扰乱公共秩序的罪名，以此取代此前普通法罪名及1936年《公共秩序法》的部分内容。

其一，将严重的攻击性语言或行为纳入刑法调整范围。该法第一编第5节规定：实施以下攻击性语言或行为(Harassment，alarm or distress)的，将被认定为犯罪：a.使用威胁、侮辱、挑衅的话或行为的，或扰乱秩序的；b.在可能被骚扰、侮辱、挑衅的视野听闻范围内展示任何威胁性的文字、标志或其他可见的标识的。犯有前述罪行，经简易程序(1)英国简易程序适用范围与我国不同。英国刑事诉讼法规定，适用简易程序定罪量刑的案件，最高刑不得超过6个月，罚金不得超过400英镑。定罪，可被处以3级(英国的罚金刑根据犯罪行为的社会危害性对犯罪进行等级划分，法院再根据犯罪行为的等级对罪犯处以相应的罚金。如某个犯罪行为被定为10级，就意味着对周收入为20英镑的行为人处以200英镑的罚金，而对于周收入只有5英镑的行为人处以50英镑的罚金。)定罪可处3级以下罚金。

其二，规定宗教和种族仇恨行为。宗教和种族仇恨行为(Racial and religious hatred)规定于第三编第17节至第25节。根据该规定，以下列行为宣扬“种族歧视”的触犯刑法：a.使用文字或行为或展示书面材料(第18节),旨在宣扬“种族歧视”或“宗教仇恨”的；b.出版或分发书面材料(第19节)，旨在宣扬“种族歧视”或“宗教仇恨”的；c.公开表演戏剧(第20节)，旨在宣扬“种族歧视”或“宗教仇恨”的；d.传播、播放或播放录音(第21节)，旨在宣扬“种族歧视”或“宗教仇恨”的；e.广播(第22节)，旨在宣扬“种族歧视”或“宗教仇恨”的；f.持有种族煽动性材料(第23节)，旨在宣扬“种族歧视”或“宗教仇恨”的。犯此类罪行的，经公诉程序定罪，可单处7年以下监禁或罚金，或并处监禁及罚金；经简易程序定罪，可处6个月以内监禁及不超过法定最高限额的罚款，或并处监禁与罚款。

(二)《1998年犯罪及紊乱法》

《1998年犯罪及紊乱法》于1997年12月2日公布，并于1998年7月获得皇家批准。其主要内容是为实施反社会行为令、性犯罪者令、父母教养令而施予地方当局更多的义务以制定减少犯罪的策略及制定专门的 “种族加重”罪行法律。

一是反社会行为令。反社会法令(Anti-social Behavior Orders)规定于该法第一编第一章第1节至第1K节。主要规制给他人造成恐慌、骚扰和痛苦的反社会行为人。

二是性犯罪者令。性犯罪者令(Sex Offender Orders)规定于该法第一编第一章第2节至第2B节。该法令类似于反社会行为令，其主要区别在于它特别规制“性犯罪者”。其仅适用于以下人员：a.根据该法第3(1)节被界定为“性犯罪者”的；b.或即该人因精神错乱而被判定犯有1997年“性罪犯法”第一编所列罪行的；c.或曾因该罪行而被警诫，并以当时法律被认为是犯罪的；d.或曾在联合王国以外的任何国家被裁定犯类似犯罪，而根据英国法律，该罪行会被视为性罪行的。违反性犯罪者令，经简易程序定罪，可处监禁6个月，或经公诉程序定罪，最高可处以5年监禁和罚款。

三是种族犯罪令。种族犯罪令(Racially-Aggravated Offence)规定于该法第二编第28节至第33节。该法第28节至33节分别规定了因受害者的种族或宗教或推定的种族或宗教而加重的罪行。该令最初不适用于因罪犯认为受害者属于某一宗教而加重的罪行，但2001年的“反恐怖主义、犯罪和安全法”第39条对此作出修正。违反种族犯罪令，经简易程序定罪，可处6个月以下的监禁或不超过法定最大数额的罚款或并处监禁与罚款；经公诉程序定罪，可处以14年以下监禁或罚款，或并处监禁和罚款。

(三)《1997年防止骚扰法》

《1997年防止骚扰法》是一项联合王国法案。该项法案规制骚扰行为、种族性骚扰行为及邻居的反社会行为。(2)See UK.Protection from Harassment Act 1997.行为人违反该法，经简易程序定罪，可被单处6个月以内监禁或不超过5级的罚款，或并处监禁与罚款。

(四)《2001年反恐怖主义、犯罪和安全法》

《2001年反恐怖主义、犯罪和安全法》是受“9·11”恐怖袭击事件影响所制定的单行法，于2001年11月19日正式提交议会，并于同年12月14日生效。吊诡的是，该法案虽然在“9·11”事件后生效，其名称也提到恐怖主义和国家安全，但它的大部分内容与恐怖活动犯罪并无太大的关联。(3)See UK.Anti-terrorism，Crime and Security Act 2001.

值得注意的是，该法第一编第1节至3节以及附表8专门对恐怖主义资金作出界定，并部分修正2000年“恐怖主义法”中有关扣押可疑恐怖主义资产的部分内容，以实现有效规制恐怖分子嫌疑人和恐怖组织的资金。同时，该法还对种族和宗教问题进行特别规定。种族和宗教在《1989年犯罪和紊乱法》中的种族犯罪令(Racially-Aggravated Offences)里添加“宗教”，修订为宗教或种族犯罪令(Racially or Religiously-Aggravated Offences)。违反《2001年反恐怖主义、犯罪和安全法》的规定而煽动仇恨、引起恐惧的，处以2年监禁。

(五)《2003年刑事司法》

《2003年刑事司法》，该法令规定了仇恨犯罪的加重量刑。(4)See UK.Criminal Justice Act 2003.该法令量刑部分(第12部分)第一章第145条规定：加重对种族犯罪和宗教犯罪的量刑。本节适用于法院根据“1998年犯罪和紊乱法”(第37章)第29至32条，即种族或宗教犯罪、刑事损害、公共秩序犯罪和骚扰等犯罪。如果罪行因种族或宗教而加重，法院必须将这一事实视为加重处罚的情节，必须在法庭上公开说明加重的原因。

第146条规定：加重对残疾、性取向及变性人身份有关犯罪的量刑。此类犯罪的动机(全部或部分)为：a.对具有特定性取向的人的敌视；b.敌视有残疾或特定残疾的人；c.敌视变性人。在任何情况下，法院必须将此类罪行视为加重处罚情节，必须在法庭上公开说明加重处罚的原因。

(六)《2004年性别认同法》

《2004年性别认同法》于2005年4月生效，本法的制定标志着“变性人”(trans people)在英国法律上得到认可。该法特别设置申请性别认同制度，规定年满18岁的男女均可据下列条件之一申请性别认同证书，并由性别认定委员会(the Panel)认定后取得相应性别：a.以另一种性别生活；b.根据英国以外的国家或领土的法律而改变性别。

(七)《2010年平权法案》

《2010年平权法案》于第二部分二章第13～19条规定了禁止残疾歧视(第15条)、“变性”歧视(第16条)及产妇(孕妇)歧视(第17条)。(5)See UK House of Commons Women and Equalities Committee的Transgender Equality.

英国仇恨犯罪立法特点鲜明，其以修正案的方式增减修补、继承和发展。这是由于英国上世纪30年代始就对仇恨犯罪进行刑法规制，半世纪以来，积累了大量的法律条文及立法经验且其社会上实际并未出现新的“社会仇恨”。此外，英国仇恨犯罪立法以修正案的方式进行与仇恨犯罪自身的特点息息相关。仇恨具有涉及罪名多样化的特点，其犯罪的相关规定常常分散于其他罪名及法案规定中，如窥阴罪中含有仇视女性的仇恨犯罪内容,强制性交罪中含有性别歧视及性别认同的仇恨犯罪内容，恐怖主义犯罪中含有种族仇视、宗教歧视的仇恨犯罪内容等。

三、英国仇恨犯罪立法的新动态

新时代到来，英国社会出现了新问题、新挑战，并由此引发群众请愿(petition)，面对新的社会问题及滞后的仇恨犯罪法律，英国民众强烈呼吁对新社会问题进行立法，其中包括加大对仇视女性、网络仇恨犯罪(Hate Crime Online)、仇视残疾、仇视同性恋(Homophobic Hate Crime)、仇视变性人(Transphobic Hate Crime)及双性恋恐惧症(Biphobic Hate Crimes)的立法力度，并要求加强政府各机构、地方机关、国家机构之间的协作，制定跨政府计划，集中资源打击仇恨犯罪。[11]

(一)当前立法动态及其成果

日前，英国议会正研讨六种新兴社会问题，对其社会危害性及立法必要性进行了辩论，并取得系列成果。

一是，两院审议通过了将仇视女性行为纳入仇恨犯罪的提案。2017年1月，英国性平等与妇女权益保护组织：福塞特协会(Fawcett Society)提出《性歧视法审查案》(Sex Discrimination Law Review)，专家团于2018年1月发布了最终审查结果，建议：应当要求所有警察部队将仇视女性视为仇恨犯罪行为，并记录在案，同时应当立法将仇视女性引发的犯罪纳入仇恨犯罪规制体系，以实现罪刑相适的目的。经议会研讨，下议院发言人尼尔·科尔(Neil Coyle)于2018年1月23日发言，称议会研讨通过福塞特协会提出的《性歧视法审查案》，同意将仇视女性的行为纳入仇恨犯罪的调整范围。(6)See House of Commons Library.Misogyny as a hate crime.P10.Number CDP-2018-0057,6 March 2018.

二是，网络仇恨犯罪的法律修正问题仍在研讨。网络仇恨犯罪指犯罪行为人利用网络进行仇恨犯罪。英国下议院指明网络仇恨犯罪的各种行为，包括网上煽动仇恨(stirring up hatred)、进行目标攻击(targeted abuse)、传播恐怖主义和极端主义(terrorism and extremism)、为极端主义视频打广告而牟利(advertising revenue derived from extremist videos)等行为。此外，议会还研讨了社交媒体如Twitter，Facebook以及YouTub的责任问题，认为此类媒体存在违法问题，在网络管理上未尽义务。由此建议：社交媒体应当加强网络监管力度，积极删除激发仇视情绪的图片、视频、文章或其他材料。政府应当加大对学校、社区的资金投入，建立具有高技术含量的安全网络系统。(7)See UK House of Commons Home Affairs Committee.Hate crime:abuse,hate and extremism online.25 April 2017.

三是，两院审议未通过残疾仇视犯罪的法律修正。残疾仇恨犯罪的法律修正提案由2015～2017届保守党政府提出，由于英国已有基于残疾偏见而实施犯罪的立法，如《2003年刑事司法》第146节规定：犯罪行为人基于残疾(生理或心理)仇恨动机实施犯罪的，法官必须将其考量为加重处罚情节且必须公开宣告。英国政府于2017年2月21日做出了批复，未通过该提案。(8)See UK Government and Parliament Petitions.Amend existing Hate Crime legislation to specifically include disabled people.

四是，法律委员会正审查仇视同性恋犯罪的相关法律。鲍比·诺里斯(Bobby Norris)提出请愿，主张将网络仇视同性恋犯罪设立为独立的仇恨犯罪，为此，英国法律委员会决定对相关滞后法律规定进行审查，发布“男女同性恋、双性恋和变性者行动计划”(LGBT Action Plan)，更新2016年“仇恨犯罪行动计划”，承诺采取措施开展提高公众认识运动，改进警察培训，审查现行相关仇恨犯罪立法适当性。2019年1月22日，英国内政部平权事务次长威廉姆斯男爵(Baroness Williams)指出，政府已委托法律委员会调查、审议相关法律规定，结果将于2020年上半年公布。

五是，议会正推进双性恋恐惧症仇恨犯罪及仇视变性人犯罪立法及修订，英政府将审查《2004年性别承认法》。英国《1967年性犯罪法》将某些性相关的行为非刑事化，并于2003年废止了禁止提倡同性恋的第28条。2002年，同性伴侣被赋予收养权。2004年，政府颁布2004年“民事伴侣关系法”，首次在法律上承认同性伴侣关系，并由此颁布了2004年“性别承认法”。2017年1月，“警务及刑事条例草案”获得皇家批复，由此，男女同性恋、双性恋及变性者平等权取得了新进展。2017年2月28日，妇女平等权事务副国务秘书卡罗琳·迪内奇表示政府已承诺采取一系列措施，其中包括审查2004年“性别承认法”以及向学校提供300万英镑，以期处理校园同性恋、双性恋恐惧症及变性欺凌行为。

(二)议会研讨争论的焦点及遇到的难题

英国民族成分复杂、文化多元，历届政府高度重视有关民族、种族的仇恨犯罪立法。近年来，其社会爆发了一系列社会新问题，原有法律条令尽显滞后冗杂，其政府业已意识到问题的危害性并采取了相应的立法措施。

英国仇恨犯罪立法主要以修正案的方式进行。因为自《1986年公共秩序法》起英国社会就陆续设立、修订大量的仇恨犯罪法律，此后的仇恨犯罪立法皆是在原有基础上的继承和发展。但当新社会问题爆发时，由于缺乏相关法律依据，出现处罚漏洞，则必须设计新的犯罪构成。于是，设计新犯罪构成与修正案相结合的方式成为英国仇恨犯罪立法的趋势和方向。但在立法过程中产生了大量的问题和分歧，如动机认定、“仇恨”与行为之间的因果关系认定及设立新的犯罪构成或作为普通犯罪的加重量刑情节等。详言之，1.关于“仇恨”的认定及其“度”的界定。议会在对仇视女性的仇恨动机研讨中提出仇恨动机认定的问题。仇恨动机是仇恨犯罪的基本构成要件，决定了犯罪行为能否被认定为仇恨犯罪。对老年人、残疾人的歧视和偏见，能否被认为是仇恨犯罪的“仇恨”？“仇恨”的“度”是多少？其认定与界定对仇恨犯罪的性质与范围有着重要意义。2.关于“仇恨”与行为之间的因果认定。仇恨犯罪的犯罪行为必须由仇恨动机激发。在议会研讨中，“仇恨”与行为之间的因果联系及其大小问题是主要的研讨议题。若“仇恨”与犯罪之间仅存在微弱的因果联系就成立仇恨犯罪，无疑扩大了对仇恨犯罪的打击范围。而若行为与“仇恨”之间必须是完全的、必然的、客观的因果联系，则将难以认定“仇恨犯罪”。3.关于设计新的犯罪构成或作为普通犯罪的加重量刑情节。英国议会在对残疾仇视犯罪及仇视女性的仇恨犯罪的议会研讨中提出了是否需要对仇恨犯罪设计新的独立的犯罪构成的问题。有议员认为确有必要设计新的犯罪构成，以区分此罪与彼罪。也有议员认为只需将“仇恨”作为普通犯罪的量刑情节，法院应当将“仇恨”动机作为加重情节考量，并以此来裁量刑罚。(9)See “CPS and Disability Hate Crime”,from UN Hansard，topic between UN Commons and Lords,08 November,2016,Volume 616.

四、英国仇恨犯罪立法对我国的立法镜鉴

英国政府在面临新兴社会问题时采取了积极有效的立法措施。具体包括加大社区资金投入、加强学校基础设施建设、强化警察报案记录制度、审查并更新滞后法律条令等。

改革开放40年来，我国经济飞跃发展，社会治理取得巨大的进步。但与此同时出现了大量的群体性仇视事件及报复社会的仇恨案件。群体性事件在不同的历史时期有着不同的称谓，“20世纪50至70年代，称为‘群众闹事’‘聚众闹事’；20世纪80年代初至中后期，称‘治安事件’或‘群众性治安事件’；20世纪80年代末至90年代初，称‘治安突发事件’‘突发性事件’‘治安紧急事件’或‘突发性治安事件’；20世纪90年代中后期，称‘紧急治安事件’；20世纪90年代末至21世纪初，称为‘群体性治安事件’。直到2005年7月7日，中共中央组织部明确指出，当前中国改革进入关键时期，有些矛盾集中显现，并因此发生一些‘群体性事件’，‘群体性事件’一词首次官方公开提出。”[12]其中包括但不限于瓮安事件、启东事件、什邡事件、茂名PX事件、湖北十堰砍杀学生案、广西灵山砍杀学生案、陕西米脂砍杀学生案等。

当前，我国社会正处于新时代的大变革转型期，国内外局势紧张严峻，在奋力实现社会主义美好生活的伟大进程中面临着多方面的挑战，仇恨犯罪即为其中之一。仇恨犯罪作为动机犯，在我国作为量刑情节考量，但“酌定量刑情节与刑罚的裁量直接相关，通过司法实践中大量案例素材的统计分析可知，酌定量刑情节在司法实务中普遍存在适用混乱、随意、不规范的现象，”(10)参见赵权,赵驰.酌定量刑情节司法适用问题与改进[J].学术交流,2019(11):118-126。文章从《刑事审判参考》中选取106个故意杀人案件作为研究样本，发现酌定量刑情节在司法实务中普遍存在适用混乱、随意、不规范的现象，导致同罪异罚的乱象。往往导致同罪异罚，对犯罪预防也未能发挥应有的积极作用。

(一)中国仇恨犯罪与英国仇恨犯罪的差异性特征

英国仇恨犯罪与中国仇恨犯罪既有区别，又有联系。英国仇恨犯罪的仇恨动机主要基于种族、宗教、性取向、残疾及变性等仇恨。与英国仇恨犯罪相比，我国基于种族、民族、宗教等仇恨动机而实施的仇恨犯罪仅少量存在。这是因为几千年来我国各民族文化进行了不断的交融以及长期以来我国采取的民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的民族政策和宗教信仰自由的宗教政策，我国各民族、各宗教间业已形成了统一的中华文化意识共识。

其一，中国仇恨犯罪的犯罪动机主要为“报复社会”。我国仇恨犯罪的犯罪动机主要为“报复社会”。“报复社会”这一犯罪动机与我国的社会矛盾及其化解机制密不可分。从近十年仇恨犯罪的案例来看，犯罪行为人在各种诉求无果后，将对个体的仇恨转化为对整个社会的仇恨，进而实施仇恨犯罪。如贵州安顺公交坠湖案，犯罪行为人张某钢对拆迁不满，在申请公租房未获得后，又拨打政务服务热线，仍无果，遂产生厌世情绪，将对个别个体的仇恨转化为对不特定群体的仇恨，将公交车开入水库，造成21死15伤的严重后果。[13]犯罪行为人张某钢基于报复社会的犯罪动机，以不特定的社会群体为犯罪对象，侵害公共安全，完全符合仇恨犯罪的构成要件。

其二，中国仇恨犯罪的根源是社会管理遗留的问题。英国的仇恨犯罪主要是历史遗留的问题，如种族歧视、宗教歧视等问题。而中国仇恨犯罪的根源并非历史遗留的问题，而是社会管理遗留的问题。在社会管理中，由于社会矛盾没有得到及时化解，犯罪行为人的诉求未得到及时回应，进而增生犯罪行为人“报复社会”的仇恨动机。我国作为人口大国，近代至90年代又长期处于积贫积弱状态，基层劳动群众的矛盾在社会治理过程中未能得到有效解决，加之基层矛盾化解机制不完善、诉求通道不畅通、各级机关间各自为政、信息封闭、工作推诿，导致基层群众有求无所诉，矛盾日益突出，引发砍杀学生、医闹杀医、公交纵火等仇恨犯罪及一系列治安群体性仇恨事件。犯罪行为人因受到各种社会“不公平”的待遇后，进而在报复社会的动机驱动下实施犯罪。而此类“不公平”待遇与社会治理息息相关。如2018年4月27日发生在陕西米脂的4.27砍杀学生案。经审讯，犯罪嫌疑人赵某交代其在米脂三中上学期间遭受同学欺辱，遂记恨在心，持刀行凶，将仇恨发泄在三中学生身上。[14]

其三，中国仇恨犯罪动机独立，不具社会普遍性，易于防控。中国仇恨犯罪的犯罪动机不具社会普遍性。中国仇恨犯罪行为人的犯罪动机为“对个体的仇恨”。行为人在对社会个体产生仇恨后，因各种原因导致其仇视情绪未能宣泄，遂将该仇恨转化为报复社会的仇恨。与中国相反，英国仇恨犯罪的行为人的犯罪动机是基于对种族、宗教、性取向、残疾或变性的仇视，是历史因素遗留的问题，是根深蒂固的社会矛盾。相较于英国的种族、宗教的“社会性”“历史性”仇恨而言，中国仇恨犯罪具有酝酿时间短、易于防控的特点。

其四，中国仇恨犯罪对象有其特定的群体。从我国近十年来全国发生的35起群体性事件的统计数据来看，中国发生的仇恨犯罪针对的对象主要有两类，一是普通公众(学生、公交乘客)；二是特定群体(法官、警察、医生等)。“从样本案例中的犯罪对象来看，以普通公众作为犯罪对象的案件共有19起，占案件总数的54.28%；报复法官、警察、医生等职业群体的案件有9起，占案件总数的25.71%；直接针对学生实施的犯罪有7起，占案件总数的20%。”[15]

(二)我国仇恨犯罪立法的特点及其不足

一是罪名口袋化，机动性强，但有违罪刑法定原则，易入罪。我国刑法立法口袋罪名较多，机动性强。如以危险方法危害公共安全罪、寻衅滋事罪。口袋罪名的存在在我国有着一定的历史渊源，是相对静止的刑法与绝对运动的世态相互矛盾的必然结果。口袋罪名机动性强，在特定的历史阶段有其特定的意义，其对于防止立法的疏漏及维护刑法的稳定性发挥着不可磨灭的作用。

“口袋罪缺乏限制的外延使行为更容易入罪，与罪刑法定原则之间的紧张关系显而易见。”[16]以危险方法危害公共安全罪作为典型的口袋罪名，有违反罪刑法定原则之嫌。在此前提下，如“犯罪行为人基于‘报复社会’的仇恨动机，以不特定的社会群体为犯罪对象而实施传播性病行为的”，定以危险方法危害公共安全罪确有不妥之处。

二是仇恨动机酌定量刑情节未法定化，易同罪异罚，不利于犯罪预防。在我国，犯罪动机不影响定罪，只影响量刑，且只作为酌定量刑情节加以考量，[17]法官自由裁量权得到一定的发挥。但作为酌定量刑情节考量，存在着一定的问题。试想两个案例：甲基于报仇的动机故意伤害5人；乙基于报复社会的动机故意伤害5人。就量刑高低而言，从一般人的眼光来看，大多数观点认为对乙的量刑应当高于甲；从犯罪预防的角度来看，乙的主观恶性更大，结论也是对乙的量刑应当高于甲。将犯罪动机作为酌定量刑情节，可考量，可不考量，在司法实践中，往往出现同罪异罚的现象，对犯罪预防亦未能达到积极的效果。可见，我国将犯罪动机规定为酌定量刑情节具有一定的局限性。

三是立法未区分恐怖主义行为与仇恨犯罪行为，未区分极端分子与恐怖分子。恐怖主义犯罪与仇恨犯罪是截然不同犯罪行为。我国理论界与实务界在处理极端暴恐行为时，往往一律认定为恐怖主义犯罪。我们不否认部分极端犯罪分子在实施犯罪时具有政治、经济、宗教等社会目的，但也必须承认部分极端犯罪分子在实施犯罪时没有恐怖主义犯罪所要求的政治、经济、宗教等社会目的，而仅仅在种族、宗教等仇恨动机的驱使下实施极端暴恐行为，甚至于部分极端分子实施极端犯罪行为时仅仅为恐怖组织实施犯罪的工具。因之，认定极端暴恐犯罪应当区分恐怖分子与极端分子，应当区分恐怖主义犯罪与仇恨犯罪。恐怖分子与极端分子不同，恐怖分子实施犯罪时必定具有政治、经济、宗教等社会目的，而极端分子则不全具有这些内容。“极端分子”可进一步细分为恐怖分子、仇恨犯罪分子及“恐怖犯罪工具”。恐怖分子具有政治、经济、宗教等社会目的，仇恨犯罪分子基于仇恨动机实施犯罪，“恐怖犯罪工具”仅为恐怖组织实施犯罪的工具。故而在定罪量刑时，应当将恐怖主义犯罪、仇恨犯罪及恐怖主义犯罪“工具”分开定性、独立量刑。

四是我国仇恨犯罪刑事法网不严密，存在较大立法疏漏。一方面，我国并无相关仇恨犯罪罪名与仇恨犯罪行为相适应。实践中在处理仇恨犯罪时往往打其他犯罪的“擦边球”，如前文“极端主义犯罪”，往往一律以恐怖主义相关罪名处之，再如“明知自己患有梅毒、淋病等严重性病而基于报复社会心理传播性病”的犯罪行为人，其社会危害程度远远大于“明知自己患有梅毒、淋病等严重性病而卖淫单纯获利”的行为，但实践中很少考量犯罪行为人的犯罪动机，且以传播性病罪定罪量刑。另一方面，仇恨犯罪缺少普遍管辖的相关规定。对于国际性仇恨犯罪，国际上历来坚持“不引渡即起诉”原则，但我国仇恨犯罪相关刑事法律中并无有关普遍管辖的规定，这将不利于我国打击国际性仇恨犯罪。

(三)英国仇恨犯罪立法对我国仇恨犯罪立法的启示

中国仇恨犯罪与英国的仇恨犯罪有类似之处，即犯罪行为人基于某一“仇恨动机”实施犯罪，且犯罪结果具有严重的社会危害性。但由于中国仇恨犯罪与英国仇恨犯罪各具自身的特点，故而在学习和借鉴英国立法经验时，应当辩证地吸收摒弃。

第一，将仇恨动机酌定量刑情节法定化，作为法定量刑情节考量，无需设计新的犯罪构成。仇恨犯罪作为动机犯，具有涉及罪名多样性的特点，结合我国实际，我们认为，我国现行刑法469个罪名基本涵盖了所有犯罪行为，因此为仇恨犯罪设计新的犯罪构成既无必要也无意义，将其作为量刑情节考量即可解决量刑问题。但犯罪动机在我国作为酌定量刑情节存在，考虑到仇恨犯罪动机的社会危害性，我们认为，应当将仇恨犯罪动机酌定量刑情节法定化，以期实现对犯罪的一般预防和特殊预防。刑法第61条规定，“对于犯罪分子决定刑罚的时候，应当根据犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照本法的有关规定判处”，该规定虽然提到考虑“对社会的危害程度”，但是并未明确指明犯罪动机，该规定过于原则、宽泛，未将犯罪动机量刑情节法定化。

将仇恨动机酌定量刑情节法定化，可采用英国的判例模式将动机判例化。事实上，采用判例模式在我国具有正当性依据。我国司法实践中存在着大量的指导性案例，最高人民法院的指导性案例对各级人民法院的审判工作产生着事实上的拘束力，但由于没有相应的制度予以调整和约束，存在着明显的随意性和非规范性。为将类案仇恨动机法定化，进一步发挥最高人民法院指导性案例的作用，以判例形式法定化仇恨动机，将指导性案例逐步融入现有的司法解释体系也不失为一条有效路径。对于“犯罪行为人基于‘报复社会’的仇恨动机，以不特定的社会群体为犯罪对象嫖娼、卖淫而实施传播性病行为的”，按照传播性病罪的规定，既不可定传播性病罪和故意伤害罪，亦很难在理论上定以危险方法危害公共安全罪，故而建议于传播性病罪处增加一款：明知自己患有梅毒、淋病等严重性病而基于“报复社会”的犯罪动机而卖淫、嫖娼，尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑；致人重伤、死亡的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑。此外，我们建议，将仇恨动机酌定量刑情节法定化，且量刑与以危险方法危害公共安全相同。如此，既不适用口袋罪名，违反罪刑法定原则，又有利于类似危险行为的量刑统一。

第二，加强社会调查，记录相关仇恨犯罪，设立和完善犯罪人人格调查制度。英国在议会研讨中提出了要求警察在办案中记录仇恨犯罪的提议，该提议可为我国借鉴。目前，我国在仇恨犯罪立法方面欠缺经验、缺少相关必要数据和材料。若要对仇恨犯罪进行立法，首先要对仇恨犯罪的相关数据进行必要的统计，其中包括犯罪行为人的犯罪动机、案发数量、犯罪结果的社会影响力等必要数据。刑事诉讼法第268条对未成年人领域的人格调查作了原则性规定，故在我国设立和完善犯罪人人格调查制度具有正当性依据。我国刑法没有关于犯罪行为人人格调查制度的相关规定，只在刑事诉讼法第268条中规定：公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查。这是“2012年我国修订刑事诉讼法第一次以法律的形式明确了人格调查在未成年犯罪人司法中的地位”，[18]可见，建立犯罪行为人人格调查制度有法律依据，具有正当性。对于仇恨犯罪的立法，不妨先建立和完善仇恨犯罪人人格调查制度，以便为仇恨犯罪立法提供必要的立法资料。

第三，完善仇恨犯罪资料搜集、统计、分析研究机制，探索建立第三方社会调查登记机构。仇恨犯罪登记记录为仇恨犯罪法立法提供原材料，对仇恨犯罪立法具有重要意义。高仇恨犯罪记录率表明受害人更加愿意寻求公权力救助。英国仇恨犯罪调查、登记机构为警察部门。然而，警察部门搜集整理的仇恨犯罪数量及其真实性依赖于受害人的报案数量及其报案态度。实践中，若警察未能合理处理受害人的报案，受害人将遭受二次伤害。于是，大部分仇恨犯罪受害人不愿意向警察部门报案，这严重地影响了仇恨犯罪数据统计的真实性、时效性。于是，有学者提出建立第三方社会调查登记机构，[19]这将有利于与官方统计数据形成对比，有利于抚慰受害群体，畅通其诉求表达通道，有利于为立法改革提供证据基础，保证仇恨犯罪数据的真实性。我国可探索建立由司法机关为主导，制定统一标准，由公安机关和社区机构为辅助的仇恨犯罪搜集、统计、分析研究机制，如此一来，即可缓解社会矛盾，保障数据的真实性与实效性，又可缓解司法系统“案多人少”的压力。

第四，应当考量仇恨犯罪动机，适当加重仇恨犯罪量刑，以期罪刑相适。仇恨犯罪属于动机犯而不同于一般的动机犯，其具有“犯罪心理的不平衡性、诱因的复杂性、指向的特定性、涉及罪名的多样性和危害的严重性等特点”，对于仇恨犯罪，英国议会认为对于基于种族、宗教、民族、性、性取向、性别认同或残疾仇恨动机而实施的犯罪应当加重量刑，[20]这样方能区别于普通的犯罪，做到罪责刑相适，同时也能更好地打击和预防仇恨犯罪。我国仇恨犯罪如砍杀学生、医闹杀医、公交纵火及传播性病等也同样具有严重的社会危害性。在量刑时，应适当加重刑罚。如上所述，故意传播艾滋病等严重性病可定故意伤害罪，但是相对于普通的故意伤害罪而言，故意传播艾滋病行为以“报复”社会的仇恨动机为诱导，以不特定的社会个体为犯罪对象，具有较为严重的社会危害性，因而在量刑时，应当适当加重刑罚，应当考虑其“报复社会”的仇恨动机、传播病毒的类型以及传播对象的数量等量刑情节。

第五，提高社会治理能力，完善社会治理体系，积极预防仇恨犯罪，避免公权力信任危机。刑罚预防具有滞后性、消极性，在预防仇恨犯罪时，首先要考虑积极预防，其次才是消极预防。英国政府面临社会的新问题，提出了一系列积极治理措施，其中包括加大对公共区域的资金投入、完善仇恨犯罪报案登记制度、审查并修正滞后仇恨犯罪法律规定等。英国议会在研讨的社会治理措施可为我国所借鉴。我国的仇恨犯罪是社会治理遗留的问题，其酝酿时间短，易预防，具有突发性的特点，故而只要积极完善社会治理体系、积极主动化解基层群众矛盾、加强社会监管、促进社会公平、畅通诉求受理通道，我国的仇恨犯罪就能得到积极地、有效地预防。

五、结语

仇恨犯罪作为动机犯而有别于一般动机犯，其以不特定的社会群体为犯罪对象，具有严重的社会危害性，其犯罪行为人心理严重不平衡，人身危险性极高。英美法德意等国对其均有相关立法，其中以英国最为显著。英国仇恨犯罪与我国仇恨犯罪既相似又有别，我国仇恨犯罪具有自身的特点，其酝酿时间短，不具有历史必然性，是社会管理遗留问题所致。我国对仇恨犯罪的立法经验欠缺，缺乏相关数据和必要立法资料。因此，在充分尊重自身实际的前提下，可借鉴英国立法经验，如开展社会调查、建立和完善犯罪人人格调查制度、动机判例模式化、提高社会治理能力、完善社会治理体系等。