“城乡双栖人口”对中小城市发展的影响——学理解释与案例分析

侯启缘

（清华大学马克思主义学院，北京100089）

“城乡双栖人口”是指在城市和农村均拥有住所的人口。传统意义上的“城乡双栖人口”往往是指农业剩余劳动力以劳务输出为目的，户口在农村但常年租住在城市并在城市务工的农民工群体。但随着经济的发展和城市化的推进，“城乡双栖人口”有了更多层面的意义，本文旨在梳理我国居住人口中“城乡双栖”的多种情况，通过学理解释与案例分析，来探究其对中小城市发展的影响。

一、研究回顾

“城乡双栖人口”游走于大城市、中小城市以及乡村之间，对我国中小城市发展具有重要影响。我国这一群体规模较大，仅以狭义的离农双栖人口即农民工群体计算，2019 年总量达2.9 亿之多［1］。当前我国学界对于“城乡双栖人口”的研究也主要是针对离农双栖人口这一类别展开的，涵盖了户籍改革和土地产权改革［2］，对城市经济发展的推动［3］，避免乡村因人口流失而出现农业空心化趋势［4］等问题。

随着我国城市化发展到一定阶段，“城乡双栖人口”的新类型涌现，如返现置业的“大城市漂”、购置乡间别墅的城市居民等，而且该群体的数量不断增多，对我国中小城市的发展产生了较大影响，其中最直接的是房地产业。这一现象与西方发达国家的逆城市化有相似之处，因此，很多学者用逆城市化理论分析了我国的“民工荒”“逃离北上广”“非转农”等现象，认为这是“城市规模发展到一定程度后必然出现的客观现象，是城市发展的规律”［5］；也有学者将我国当前出现的所谓“‘逆城市化’现象称为‘伪逆城市化’”［6］。

总的来说，当前学界虽然对“城乡双栖人口” 的各个类别有所涉及，但尚未对其进行系统分类和学理解释，故本文将以此为基础，进一步通过具体案例来研究其对中小城市发展的影响。

二、“城乡双栖人口”的类型与学理解释

“城乡双栖人口”，从狭义上讲是指户口在农村、以劳务输出为目的而进入城市务工的群体，其主要代表为农民工群体。本文将“城乡双栖人口” 进行了更为广泛的界定，即通过租或买的方式在城市和农村都拥有稳定使用权的住所、能够在城乡之间相对自由流动的群体。基于此，笔者将对当前我国存在的“城乡双栖人口”进行具体分类，并就其成因进行经济学的学理解释。

（一）工作在城市、户籍在农村的农民工

1. 城乡户籍管制阻碍农业剩余劳动力的市民化。由于我国长期以来实行城乡户籍管制制度，虽然部分地区已取消了农业人口与非农业人口的划分，但进城务工的农民工群体，仍然难以享受到与城市人口等同的医疗、教育、养老等福利待遇。户籍往往也与住房挂钩，有些城市购房需要当地户口，也有些城市规定购房才能够落户，这无疑大大增加了农民工市民化的阻力。大多数农民工就业于工业、建筑业和低端服务业，就业单位以私营、个体企业为主，就业形式灵活，但一般而言单位均难以解决其落户问题。相对于城市居民来说，农民工工资较低，这进一步加剧了农民工在城市实现安居梦的难度。相关数据显示，2019 年农民工月均收入为3962 元/人［1］。以一个三口农民工家庭为例，如果三人以1.75个劳动力、一年10个月务工时间进行计算，剔除每月的租房开支1257.4 元，则家庭年收入为54246.2 元。根据国家统计局数据，2016 年我国人均住房建筑面积就已达到40.8平方米，三口之家至少需要122.4平方米的住房，2019年全国住宅商品房平均售价9308元/平方米［7］。以此测算，农民工家庭的房价收入比为21，这意味着农民工家庭在无任何开销的情况下，21年才能购买一套城市住房。虽然，这一数值与北京、上海等一线城市的房价收入比相当，甚至较低一些，但对农民工而言，工作稳定性差，社会保障不足，无公积金和配套购房贷款等情况下，购房难度更大。可以看出，户籍管制从落户的行政排斥、社会保障以及购房等方面都制约着农民工群体的市民化。

2. 土地退出困难阻滞农民工财产的城乡转置。宅基地之于农民，如城市住宅之于市民，都是其主要财产。当前我国农村土地交易尚未完全放开，配套金融措施并不健全。土地仅仅可在村或县内部流转，交易市场规模小，流转收益低，作为一种常规的土地退出机制，不能满足农民工进入城市重新购置房产的需求。在非常规土地退出的征地补偿方面，我国土地规划和土地补偿的法律和制度并不健全。土地规划不明造成了土地用途混乱、土地闲置等；土地补偿法不健全导致补偿标准各地不一、总体较低，补偿形式往往是以小产权房或现金的方式支付，总体所得难以满足在城市购房和生活的高成本。农民工群体由于数量众多，规模较大，分布广泛，其影响主要是宏观层面，面临的问题不仅在中小城市存在，在大城市、乡村都兼而有之，学界对其研究相对成熟，各级政府也都给予了高度重视，相关措施已经颁布并实施。

（二）工作在大城市、返乡购房的新一代流动人口

有关数据显示，“52.7% 的‘漂一族’有返乡置业意向，90后成为购房的中坚力量，三四线城市是返乡置业的主力，50-100 万的房子最受青睐”［8］。由于大城市就业机会多，工资高，商业发达，教育资源集中，生活便利，吸引了乡镇或中小城市的青年人口通过学业考试、工作就业等方式进入，产生了大量的“北漂”“沪漂”。但同时由于种种原因，该群体中大部分成为了新一代的“城乡双栖人口”。

1. 高房价、高生活成本阻碍“大城市漂”定居。大城市由于资源优势和便利条件，人口较为集中，住房相对稀缺，以致于房价极高，如北京、上海、广州和深圳的房价收入比分别为23.9、25.1、16.5 和35.2［9］。这意味着对很多家庭而言，即便双方父母共同出资也难以在大城市购房，只能租房居住或住集体宿舍。反之，以大城市的高收入购买中小城市的商品住宅房则较为容易。受我国传统观念中“无房不成家”思想的影响，随着年龄上升，婚姻、抚养后代等压力会导致该群体回家乡或在大城市附近的中小城市购房。

2. 养老压力对独生子女回乡的牵引。新一代流动人口的主流是80 后和90 后。受计划生育政策的影响，该群体大多数为独生子女，大城市高昂的养老费用和居住成本，导致其难以将父母接入大城市生活。而中小城市和乡村养老体系并不健全，“养儿防老”的价值观和父母渐老的现实医疗需求，成为该群体回乡购房和居住的又一原因。

3. 落户大城市与农户退出的抉择。大城市住房紧张，拥有当地户口或居住并交纳一定年限的社会保险才能购房。对于农业户口持有者而言，由于农村土地退出机制不畅，落户大城市意味着他们将损失与其农业户口相配套的宅基地、耕地等利益。若尚不具备在大城市购房的能力，他们大概率地会放弃落户资格，而选择保留宅基地以等待土地征收等非常规土地退出机制所带来的收益，或到达一定年龄后回乡居住或购房。

综上，该类“城乡双栖人口”正在或将要面临着留在大城市还是回乡的两难选择。在选择尚未明确之前，尽早拥有一套固定房产是较为理性的措施，也是该群体较为普遍的做法。

（三）投资或购置乡村住宅的城市人口

与前两类情况最大的不同在于，这类人口的“城乡双栖”并非被动选择，而是对经济利益和生活环境的主观追求，这也是与发达国家“逆城市化”现象最为接近的一种类型。

1. 对于财产性收入的追求。在我国，随着许多城市纷纷出台住房限购政策，通过购房增加财产性收入的方式在同一城市特别是大城市内难以实现。因此，具有购房投资意识的群体将目光投向了大城市周边的中小城市和乡村，购买这些地区的商品住宅房，或者通过私下约定交易的方式购买或建设乡间别墅（1）。然后通过出租或转包经营，如农家乐等形式，获得经营性收入或租金。

2. 对于良好生活环境的追求。大城市虽然生活便利，但人口密集、交通拥挤、空气质量差等问题也较为严重。随着我国城际铁路尤其是大城市铁路辐射网络的形成，许多拥有大城市住房的群体，会选择在周边乡镇购房居住，而将其大城市住房出租，这种生活方式在美国等国家已较为普遍，在我国也正逐渐兴起。

三、“城乡双栖人口”影响中小城市发展的案例分析

在三类“城乡双栖人口”中，学界对于农民工群体的研究相对成熟，且更为偏重这一群体对全国性范围的影响，中小城市的特殊性并不明显。因此，本部分将主要针对第二、三类“城乡双栖人口”如何影响中小城市的发展进行案例分析。

（一）“漂一族”的返乡置业案例

为考察返乡置业群体对中小城市发展的影响，本文选取了河北省保定市和山东省烟台市两个典型案例进行分析。两个城市均是返乡置业热度较高的城市。保定市因其作为北京市卫星城市的区位优势而吸引“北漂”在此购房，烟台市则是由于其临近海边，风景优美，生活环境安逸而受到“漂一族”青睐。

1. 返乡置业对保定市的影响。保定市能够受到“北漂”关注，成为返乡置业的热度城市，原因有三：第一，保定市距离北京市152公里，乘坐高铁仅需36分钟即可到达，有着得天独厚的区位优势；第二，保定市2020年房价均价为10109元/平方米，相比于北京市57684 元/平方米的价格而言［10］，价格落差十分明显；第三，保定市出台了一系列人才引进措施，全面放开各类人才和重点群体落户条件，在北京市难以取得落户资格的“漂一族”自然将目光投向临近的保定市。

返乡置业热潮对保定市而言，不仅仅是商品住宅的去库存，更重要的是，相对年轻人口的进入给城市发展带来了机遇和挑战。首先，加大了教育医疗等公共服务需求。外来置业群体往往同时负有养育子女或赡养父母的责任和义务，对教育和医疗的需求较大，这为保定市教育医疗事业的发展提供了机遇，也是其留住人才的重要抓手。其次，提升了城市功能及其配套设施的层次。保定市的返乡置业群体大多在北京市工作，收入相对较高，同时主流人口为80 后、90 后，消费需求旺盛，故当地商业发展能否满足其消费需求，并带动经济发展，是对保定市后续建设的考验。最后，明确了市政交通建设的方向。对于入驻的“双栖人口”而言，区位优势是选择保定市的主要原因，如何完善市内交通的同时有效与北京市交通网衔接是保定市交通发展的关键。

2. 返乡置业对烟台市的影响。作为一个海滨城市，烟台市风景优美且经济发展水平较高，十分宜居。相对于大城市而言，烟台市房价落差较大，2020 年其平均房价仅为10217 元/平方米，不仅远低于北京、上海等一线城市，相对于济南市的15302 元/平方米和青岛市的16707 元/平方米而言，落差也较大［10］。返回烟台市购置住房的群体往往为老家在烟台、工作在一线城市但未能在一线城市购房的人，其购房主要是为了应对结婚和资产缩水的压力。购置房屋后或将其出租，或用于度假，并不在此长期居住。这就造成烟台市很多小区出现了所谓的“鬼城”，即楼盘售出率较高，但入住率较低。

返乡置业对于烟台市具有以下影响：首先，房产开发需求提高。入住率虽然低，但对于开发商而言，能够售出即意味着有需求，就会刺激其进一步开发地产，从而创造出更多的“鬼城”，极易造成炒房情况的频发。其次，坠入城市发展的“老龄化陷阱”。烟台地区的年轻人才虽然购房但并不回归，真正回归的是因烟台市环境优美而选择养老的老年人，这导致烟台市人口老龄化现象严重，城市生活节奏缓慢，这对年轻人就业选择来说吸引力不大。年轻人才更倾向于进入生活节奏较快、具有挑战性和发展空间广阔的大城市打拼。最后，或将引发城市发展功能的转型。随着老龄化严重和度假需求的增加，烟台市的城市功能或许会向以旅游为主、其他产业为辅的结构转变。

（二）城市人口乡村购房案例

城市人口进入乡村购置房产，其产权类型有两种：一是由开发者竞拍成功国有土地后建造的商品房；二是持有人在其宅基地上自己开发的自建房。前者可以自由买卖，购房者可从开发商处购置并办理房产证，而后者的买卖和抵押都受到了极大的限制。对于该类“城乡双栖人口”，笔者选取了昆山市作为案例进行研究。

昆山市别墅价格大多在20000 元/平方米以内，相对于周边的上海、苏州、杭州等大城市而言，房价较低。同时，因其环境优美又能满足居民的度假需求，因此，周边大城市的很多居民来此购置别墅。在购置的别墅中，有的是以正规开发商渠道购置的商品房，也有通过私下交易以较低价格从农户手中购置的自建房。

城市人口乡村购房对于昆山市发展的影响体现在：一是能够有效增加当地农村居民的财产性收入。随着乡村别墅销售的规模化、商业化，农民的宅基地通过出租、售出使用权、土地入股等方式流转，将原本虚无和不确定的土地价值变现，大幅提升了当地农民的财产性收入。二是能够为昆山市文旅产业高水平发展提供重要动力。根据世界旅游业的发展经验，国内大多数景区仍处于相对低端的景区观光游阶段，缺乏度假游等高层次旅游产业。昆山市本身就具有自然景观优势，以城市人口乡村购房为依托，优化当地旅游度假产业，打造昆山市旅游综合体，不仅能够推动当地旅游产业的整体转型，而且对于全国旅游业的发展也具有示范作用。三是推动昆山市进一步完善城市功能、提升城市品位。中小城市的发展目标不在大而全，而在小而精，周边大城市人口入住昆山市，必然会带来先进的城市管理经验，有助于城乡建设、社区服务等产业链的有效发展，助推昆山市特色城市文化的形成。当然，这一过程中也要注意防范风险，避免走先破坏再治理的环保老路，应以实事求是、依法依规为底线，避免“一刀切”地拆除别墅建筑。

四、对策

（一）“城乡双栖人口”应做好职业规划与保持投资理性

1. 协调好城市选择与职业规划梯度的关系。“城乡双栖人口”选择落户城市和就业城市时，应当将其与自己的职业规划协调起来。在积极投入大城市高收入工作的同时，也应当考虑个人所在行业的后续发展，例如，度假旅游业、高端制造业等在中小城市有着后发优势。因此，“双栖人口” 应当做好主动选择，而不是被大城市被动挤出。

2. 理性投资房产，住房而不炒房。“城乡双栖人口”在中小城市购房时，应在购房需求和选择购房城市两个方面保持理性。首先，明确购房需求是落户、子女教育还是父母养老，谨防因中小城市与大城市显著的房价落差而冲动购房；其次，选择购房城市时，应当全面了解该城市的区位优势和基础设施是否与购房需求相匹配，防止购置后闲置、“购房用来炒房”等情况发生。

（二）法治化、市场化是中小城市发展的底线

1. 建立健全中小城市发展的规划纲要和法制体系。在规划制定上，应当建立全国中小城市数据中心和案例库，并以此作为决策依据，而“城乡双栖人口”的疏导与流动应为其中一个重要方面。在有效引导“城乡双栖人口”对中小城市发展发挥积极作用的法律规制上，主要采取“负面清单”的方式，既能保障国家在杜绝炒房、房产非法交易等问题上的法律底线，也要给予中小城市一定的进行特色城市建设的自由裁量权。

2. 减少行政干预和垄断，注重市场化改革。中小城市由于流动人口相对较少，熟人社会特征较为明显，极易形成地方势力和盘根错节的政商关系，这致使很多人才虽然愿意在中小城市购房居住，但不愿在此工作。因此，坚持市场化改革，减少行政干预和寻租行为，建立公平的人才市场是中小城市吸引双栖人才入驻的关键。

（三）统一理念下的特色发展路线

1. 结合城市特色清晰定位。相较于大城市发展而言，中小城市资源相对短缺、规模经济效益不足，若通过不断开发房地产业而沦为大城市的“人才宿舍”，无疑是不可取的。中小城市更应以自身特色为基础，如烟台市的海洋产业、淳安县的旅游业等，实施“小而精”的发展模式。

2. 建立特色产业相关的人才、资金引进制度。按照稀缺程度，依据高稀缺、高待遇原则，吸引“双栖人口”返乡创业而非返乡置业，同时完善配套的福利待遇、医疗教育等基础设施；在资金引进方面，与昆山市相似的主打乡间度假别墅群建设的中小城市，应当积极响应国家土地市场化改革的政策要求，建立农地交易、抵押和租赁等配套的金融体系。

总的来说，三类“城乡双栖人口”中，农民工群体是我国城乡二元户籍制度下的产物，为解决这一问题，政府和学者们已经做出了大量努力；返乡置业人口和乡间购房的城市人口作为新兴群体，对于中小城市的发展而言，既是机遇也是挑战。若中小城市能够秉承法治化、市场化的理念，形成其特色产业，留住“双栖人才”，吸引大城市投资，则“城乡双栖人口”就是其经济发展的重要机遇；反之，若地方势力垄断，被动接纳“双栖人口”，或许能够出现短期的房地产业繁荣，但却难以实现可持续发展。

注释：

（1）城镇居民购买宅基地在我国现行法律中是不被允许的，但通过私下协议等方式进行交易的情况在我国并不少见。