新时期社会组织立法路径研究

柴一凡

(吉林大学法学院，吉林长春，130012；民政部政策研究中心，北京，100721)

在全面深化改革、推进依法治国的时代背景下，无论是政府职能转移，还是公民参与社会治理，均需要积极发挥社会组织的重要作用。近年来，我国社会组织快速发展。中国民政事业发展统计公报显示，截至2018年底，全国共有社会组织81.7万个，吸纳社会各类人员就业980.4万人。其中，全国共有社会团体36.6万个，基金会7034个，民办非企业单位44.4万个。然而，在社会组织快速发展的同时，相关立法却极为滞后，并已成为制约社会组织进一步发展的桎梏。面对这一问题，在党的十八届三中全会以后，我国社会组织立法嵌入于“现代化国家治理体系和治理能力建设”的战略命题，迎来新突破。但从党和人民对于社会组织立法的需要以及我国社会治理、社会组织发展实践来看，社会组织立法的成效并不显著。现有关于社会组织立法的本质与逻辑等议题的研究仍未取得一致性意见，进而影响后续研究的开展以及实践经验的稳步推进。因此，本研究在系统梳理我国社会组织立法发展历程，客观分析其现存问题的基础上，通过提炼国内外社会组织立法的实践成果，进一步明晰我国新时代社会组织立法的路径选择。

一、社会组织立法的现状

(一)社会组织的立法历程

中华人民共和国成立之初，政府对旧有社会组织进行全面整改。1950年9月，中央人民政府政务院制定了《社会团体登记暂行办法》，并授权内务部于1951年3月制定了《社会团体登记暂行办法实施细则》，从而为取缔或改组各类社会组织提供了政策依据。

改革开放之后，中国社会进入一个巨大的变革时期，政治环境开始革新，经济体制开始转轨，与之相随的是社会结构变迁和社会阶层分化，这为社会组织的兴起提供了越来越成熟的条件。随着各类社会组织的出现，与之相关的立法逐步推进。20世纪90年代前后，我国社会组织法制建设进入探索期。1988年9月，国务院第二十一次常务会议通过了《基金会管理办法》，这是我国第一部关于基金会的法规，并首次将基金会纳入社会团体法人范畴。为进一步推动对社会团体的登记注册，1989年10月，国务院又颁布了《社会团体登记管理条例》。以上两部法规是改革开放后政府出台的最早规范社会组织的制度规定。1998年9月，国务院颁布了新的《社会团体登记管理条例》，并于同年出台《民办非企业单位登记管理暂行条例》，标志着民办非企业单位正式成为单独的社会组织类型。与此同时，《民办非企业单位登记暂行办法》《民办非企业单位名称管理暂行规定》等文件的出台进一步明晰了社会组织规范发展的总体思路，基本确立“登记管理机关和业务主管单位双重负责”的管理体制。

世纪之交，尤其是近十年来，我国社会组织立法快速发展。比如，1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》明确了公益事业的领域和范围，2001年颁布的《中华人民共和国信托法》规范了公益信托的管理和处分机制，2007年颁布的《中华人民共和国企业所得税法》规定了企业发生公益性捐赠时应纳税所得额的扣除比例。三部法律的出台从制度层面推动了我国公益事业的良序蓬勃发展。特别地，2004年国务院颁布的《基金会管理条例》取消了之前的《基金会管理办法》(1988年)，首次将基金会分为公募基金会和非公募基金会两种类型，为热心公益事业的个人成立非公募基金会开辟了渠道，为基金会发展注入新的活力[1]。至此，关于现有的三种类型社会组织的基本法规初步确立。2013年3月通过的《国务院机构改革和职能转变方案》规定，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四大类社会组织可直接申请登记，无须再找业务主管单位。2014年12月，国务院颁布了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，这是中华人民共和国成立以来中央政府出台的第一个专门促进慈善事业发展的文件。2016年，以《中华人民共和国慈善法》的制定和实施为标志，中国慈善事业正式开始向现代慈善事业转型[2]。同年，《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》亦获得全国人民代表大会通过，旨在规范对国内境外非政府组织的管理。与此同时，与《中华人民共和国慈善法》等法律相关的配套法规亦在逐步完善。

由此可见，作为规范社会组织健康有序发展的重要制度支撑，中国社会组织立法经历了一个从无到有、从探索到逐步完善的发展过程。

(二)社会组织的立法体系

经过长期的立法探索，我国社会组织立法体系已初步形成。但必须承认的是，现存体系具有相当程度的分散性，分散在以宪法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章等不同层级、不同效力的法律文书之中。

作为我国的根本大法，宪法是我国社会组织立法的渊源。根据宪法规定，我国公民在不损害国家、社会、集体和其他公民合法权益的情况下，享有自由结社权利。同时，宪法还对社会组织的权利和义务做出规定。比如，总纲中“禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”以及第5条“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律”等。此外，《中华人民共和国宪法》(1982年)在实施后经历了四次修改，增加了经济制度、财产权保护、保障基本人权等规定，这些对于保障公民的自由和结社权利具有重要意义。宪法中所确立的立法精神与权利理念为社会组织立法提供了合理性保障[3]。

宪法中规定的公民结社自由权主要体现在两类与社会组织有关的法律。一类是规范特定社会组织发展的法律。比如，专门针对红十字会制定的《中华人民共和国红十字会法》、针对工会活动制定的《中华人民共和国工会法》、引导公益事业捐赠受赠行为的《中华人民共和国公益事业捐赠法》、针对慈善组织和慈善活动制定的《中华人民共和国慈善法》、规范境外非政府组织在境内开展活动的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》等。这类法律是针对特定社会组织的立法，与特定社会组织的管理运营密切相关。另一类是涉及社会组织但并非针对性设立的法律，它们具有数量多、内容分散、涉及面广等特点。《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国刑法》等是社会组织运营管理需要遵循的基本法律规范，对社会团体法人地位、结社自由的保护和剥夺、劳动权利的保护等方面进行了规定；《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国企业所得税法》等对接受捐赠、税收优惠等相关事项进行了规定；《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国老年人权益保障法》等各类专项法律对特定领域社会组织的管理运行进行了规范[4]。

在行政法规层面，国务院颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《外国商会管理暂行规定》等构成了我国社会组织管理的基本制度框架。

在地方层面，迄今已有20多个省、市颁布了有关行业协会等方面的地方性法规或政府规章[5]。并且，江苏、宁夏、湖南、上海、北京等省份先后出台了本地区的慈善事业促进条例。这些地方性法规的出台具体指导当地社会组织的发展，并在规范社会组织的运行和政府购买服务、募捐等专项活动方面发挥了重要作用。

除此之外，相关主管部门亦先后出台了诸多政策性文件。为规范社会组织发展，民政部先后发布了各类社会组织评估与检查办法，如《民办非企业单位年度检查办法》《基金会年度检查办法》《社会组织评估管理办法》《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》等；对于社会组织的信息公开问题，民政部亦陆续发布了《基金会信息公布办法》《公益慈善捐助信息公开指引》等。

二、社会组织立法的问题分析

在各地社会组织蓬勃发展和全面依法治国的大背景下，我国社会组织法律体系框架基本建立，相关配套制度已初步成形。然而，我国迄今仍没有一部社会组织基本法，仅依靠行政法规和部门规章来规范，社会组织“母法”层级偏低。既缺乏对社会组织权益保障方面的规范，也没有对社会组织与其他组织及个人等相关关系的规制。具体来看，我国现阶段社会组织立法存在的不足主要体现在以下几个方面。

(一)立法理念：重管控、轻权利

根据前文的梳理，我国社会组织立法在20世纪90年代前后进入探索时期，基于当时的社会背景，立法的目的主要在于严格管理、控制社会组织的发展，这种立法理念具体体现在社会组织立法的各种禁止性、命令性等强制性规范中。

通过对规范社会组织运行最重要的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》(简称“三大条例”)进行文本分析可以看出，大多数条款都是以“应当”“必须”“不得”“禁止”等强制性规范来明确社会组织必须履行的义务。比如，在《社会团体登记管理条例》仅有的40个法律条文中，就存在34个“应当”、18个“不得”、6个“必须”以及1个“禁止”，授权性的“可以”只有5个。与此同时，在《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》中也存在类似的情形(1)《民办非企业单位登记管理暂行条例》仅有32个条文，其中就包括22个“应当”、11个“不得”、5个“必须”、1个“禁止”，授权性的“可以”仅有3个；《基金会管理条例》有48个条文，其中就有43个“应当”、22个“不得”、3个“必须”，授权性的“可以”只有4个。[6]。

与此同时，现行法规要求社会组织的发起人或发起单位在向登记管理机关提交登记申请之前，必须首先向业务主管单位申请，由业务主管单位进行相应的资格审查，经业务主管单位审查同意后，才能向登记管理机关申请成立登记。这种管理模式即所谓的“双重管理体制”，它抬高了社会组织登记注册的门槛，从“入口”对社会组织实施严格控制。此外，现行法规对于社会组织的注册登记采取限制竞争的方式，即在同一行政区域内拟成立的社会组织如果与已有社会组织业务范围相同或者相似，登记管理机关不予登记。

由此可见，以“命令—服从”为主导的义务性规范贯穿于三大条例的始终，突出了国家对社会组织进行管控的理念，在这种以“义务”为立法主要内容的模式下，社会组织的权利本位并未确立，重管控、轻权利的立法理念已经严重制约社会组织的发展。

(二)立法架构：重惩治、轻激励

由于立法理念层面存在“重管控、轻权利”思维，与之紧密相关的立法架构层面也呈现出“重惩治、轻激励”的法律格局。同样以社会组织三大行政法规为例，现行的社会组织立法均专章规定了严格的法律责任，具体包括社会组织违法行为的法律责任、登记注册中的法律责任和其他法律责任，同时也明确了非法社会组织的法律责任等。比如，对于有一段违法行为的社会组织，相关主管部门可根据情节严重情况分别予以警告、责令改正并撤换组织主管人员的处罚；对于有严重违法行为的社会组织将撤销登记，同时对犯罪行为依法追究刑事责任。有关社会组织的惩罚性规定涵盖了其从成立、运作到注销的整个流程，并且惩罚的措施也具有多样性。

然而，在这种注重惩治措施的立法框架下，对于社会组织的激励机制明显不足。其中，以税收激励为例，尽管我国已经出台了不少有关社会组织的税收优惠政策，但在实践中申请减免税程序复杂且大多采取个案审批制度，主管部门的自由裁量权相当大[7]。除此之外，现行立法中有关税收优惠的政策仅仅停留在原则性规定之中，可操作性不强。以《中华人民共和国慈善法》为例，尽管该法规定了慈善税收待遇的公平原则，也明确了企业慈善捐赠结转制度等内容，但这些仅是原则性规定，具体的操作性依据尚未出台，从而导致免税激励难以兑现。

总之，现行社会组织立法在“重管控、轻权利”理念的指引之下，呈现出明显的“重惩治、轻激励”的立法构架，严重制约着社会组织的积极性和发展空间。

(三)立法内容：重程序、轻实体

现行的社会组织立法以登记管理的程序性规范为主，重点规定行政机关对社会的登记管理，包括社会组织的申请、成立登记、变更登记、注销登记的程序、所需条件、管理体制等内容，对于社会组织被告知不予登记或主管部门对其进行处罚等情形下的司法救济渠道，现行立法中均没有相应的规定。根据前文的分析，现行的三大条例均是从政府管控的思维出发，重在对社会组织的不合法行为进行处罚，但对于社会组织受到的不公对待却没有提出相应的司法救济措施。因此，从依法行政的视角来看，这既不公平，也难以维护社会组织的合法权益。

与此同时，由于缺乏社会组织基本法，社会组织的定位不清，社会组织与政府及其相关组织之间的关系也界定不清，现行法规中所确立的双重管理体制使社会组织不得不依附于政府或类似行政机构，这种政社不分的格局已经影响了社会组织与相关组织实体之间的互动。并且由于现行立法“重程序、轻实体”，社会组织的治理结构亦缺乏法律规范，决策机构、执行机构与监督机构之间的关系在某种程度上“形同虚设”，现行法规只能在登记环节发挥一定作用，社会组织活动的全过程监管依然缺乏相应法规。

此外，随着科学技术与经济的不断发展，网络组织、新型社区组织、农村专业经济协会等制度外社会组织由于没有专门的法律规范，在实践中处于无法可依的状态。有的立法规范内容缺失，例如，现行的三大条例重心都在如何规范登记管理上，没有对社会组织的自身运营、财务制度、活动规定、地位作用、义务权利、监督检查等具体内容进行规范，导致社会组织在实际运营中面临规范性不强、灵活性较大等问题。另外，散落在宪法、法律法规、规章规定、政策文件等不同层级的规范存在点多、面广、关联性不高、统筹难度大等问题，法律对社会组织整体发展的规划、规范、引领作用有限。

三、社会组织立法国内外实践经验

(一)广州市社会组织立法的经验

在中央到地方的纵向性治理模式下，中国自改革开放以来实施的“分级制实验”为经济腾飞做出巨大贡献，也为社会治理模式的优化升级提供杠杆力量[8]。广州作为改革开放的前沿阵地，承担着为各项改革事业先行先试的重任。在“有序放开、有力扶持、有效监管”的工作思路下，广州市民政局不断创新地方性社会组织登记管理制度，为地区社会组织发展营造了良好的法制环境。2014年，广州市在全国率先出台了《广州市社会组织管理办法》(以下简称《办法》)，总结地方实践成果并借鉴国内其他地区先进经验，突破现行三大条例有关规定，在成立登记、内部治理、培育扶持、监督管理等方面对社会组织发展进行有序规制，通过制定新的法规巩固社会组织登记管理的改革成果。《办法》的制度创新主要体现为以下几个方面。

1.降低准入门槛，引入竞争机制

在社会组织成立登记方面，《办法》规定，除了民办非营利教育培训机构、民办非营利医疗机构等法律规定需要前置审批的社会组织外，其他社会组织均可直接向有关机构申请成立登记。与此同时，《办法》在社会组织的会员数量、开办资金、住所要求等方面降低设立登记的条件和标准。其中，在会员数方面，《办法》规定广州市设立登记的社会团体会员数量不得少于15个，相较于《社会团体登记管理条例》，大幅降低了最低会员数的要求；对于社会组织的开办资金，《办法》规定对社会团体和民办非企业单位的注册资金由“实缴制”改为“认缴制”；关于社会组织的登记场所，《办法》规定既可以是社会组织自有，也可以为租用，但必须具有邮政通讯可达地址。以上规定打破了传统的双重管理体制，大大降低了社会组织的准入门槛。此外，《办法》允许“一业多会”情形的存在，规定同一行政区域内可以成立两家以上业务范围相同或相似的社会组织，由此打破了《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定的同一区域不能成立类似社会组织的陈规，有利于引入竞争机制，促进社会组织的良性发展。

2.引入激励机制，加大社会组织培育扶持力度

关于社会组织的发展，《办法》秉持“培育发展与规范管理并重的原则”，在注重社会组织规范发展的同时，重视激发社会组织活力[9]。《办法》强调加大社会组织培育扶持力度，明确规定市县人民政府应当将扶持社会组织发展资金列入民政部门的年度预算，用于社会组织承接政府转移职能、购买服务和授权委托事项，并且规定接受等级评估达到3A以上的社会组织在同等条件下具有承接政府职能和购买服务的优先权。同时，《办法》支持社会组织培育服务品牌，明确指出广州市各级财政要对社会组织孵化基地建设和运营给予经费支持，优先支持发展公益慈善类、社会服务类社会组织，并规定由市机构编制部门、财政部门、民政部门负责定期编制并公布社会组织转移职能目录、社会组织购买服务目录和具备承接资质的社会组织目录。此外，广州市配套出台了关于社会组织公益创投项目管理、政府向社会力量购买服务、福利彩票公益金扶持社会组织发展的资金管理等方面的制度规定，通过政策引导、资金支持、拓宽发展渠道等方式，不断加大社会组织培育扶持力度。

3.注重社会组织内部治理，强化监督管理

关于社会组织的内部治理，《办法》规定以章程为核心健全社会组织的内部管理制度，坚持政社分开原则，并明确决策机构、执行机构、监督机构的具体职责，以及社会组织的资产状况、财务管理、换届和更换法人代表等有关情况。此外，广州市配套出台了关于社会团体选举、社会组织法人治理、加强社会组织防治腐败等方面的政策，确保社会组织内部管理规范、高效、有序。

对于社会组织的监督管理，《办法》明确了登记管理机关、业务主管单位的具体职责，规定了重大事项报告、年度报告、分类评估、信息发布的具体内容，广州市配套出台了关于社会组织年检、社会组织评估管理等方面的制度，并发布了关于规范社会组织年检、评估4A以上等级简化年检等工作的通知，通过抓年检、抓评估、抓诚信等方法不断提升社会组织监管的制度化和规范化水平。同时，通过社会组织主管部门明确各主体的法律责任，定期召开工作联系会议，积极争取市委、市政府的支持及公安、国安等部门的配合，坚决打击非法社会组织，责令整改或撤销违法违规社会组织，确保把社会组织监管政策落到实处[10]。

《办法》在强调社会组织登记、管理、注销等程序的同时，也明确了社会组织的司法救济渠道，对于违反《办法》的登记管理机关、有关部门和法定授权的组织及其工作人员，将依法给予处分，涉嫌犯罪的，将依法移交司法机关处理。

总之，广州市的实践一定程度上为解决现有全国性社会组织立法的“痛点”提供样本。不仅在社会组织注册登记等传统立法重点上简化流程，放利于社会，更对社会组织的管理、运行、日常监管等方面做出细致规定，并出台具体措施保证实施。广州市的地方实践不仅为地区内部社会组织发展提供了良好的法制环境，也对国家层面的社会组织立法起到“试金石”的作用。

(二)美国社会组织立法的经验

早在1620年，英国第一批移民为了追求信仰自由，在船上共同立誓签订 “五月花号”公约，明确提出最早抵达新大陆的人“自愿结为民众自治团体”，由此美国社会组织的萌芽出现。从19世纪中晚期的小型慈善组织，到19世纪末至20世纪30年代以 “三大基金会”(赛奇基金会、卡内基基金会、洛克菲洛基金会)为首的大规模私人基金会，再到20世纪70年代开始走向国际化、不断加大与政府合作力度的大型社会组织，再到现在商业化转型的社会组织，美国社会组织在数量、规模、领域、影响力等诸多方面不断发展，在立法进程上也不断推进。美国并没有一部统一的社会组织立法，有关社会组织管理的法律主要分散在宪法、税法、商法和公司法等领域，其中税法发挥着至关重要的作用[11]。美国社会组织的立法主要呈现以下四个特点。

1.宪法保障公民结社自由

表达自由意愿是指公民有表达思想及宣泄情感的自由，它是结社自由的基础，也是美国非营利组织发展的宪政基石。美国宪法第一修正案明确保障个体参与社会组织和自由表达意愿的权利。公民表达自由意愿是美国联邦及地方政府均不得侵犯的权利，不仅法律禁止剥夺公民自由，行政机关和司法机关也同样禁止剥夺和限制表达自由的权利。对于非营利组织而言，表达自由是结社自由的基础和保障。在结社自由受到宪法保护之前，表达自由一直是社会组织进行辩护的依据，直接决定社会组织的活跃程度和社会力量[12]。

2.联邦法律与州法律保障社会组织发展

在中央层面，美国联邦政府对非营利组织的规制管理起着主导作用，国会、行政部门与法院三权分立，各自发挥着特定作用。其中，国会承担立法职能，1894年威尔逊-戈尔曼关税法提出慈善组织、宗教组织等类型社会组织应区别于公司、企业等营利性组织，并号召对非营利组织进行免税；财政部下属的联邦税务总局承担行政管理职能，有权根据税法规定，颁布相关规章、程序和公告等，并决定对社会组织的处罚和撤销；法院执行司法职能，主要是借助其独立地位对法律和规章中不合理的地方进行司法审查和解释。在地方层面，州级法律主要涉及社会组织的设立、募捐，州免税地位的审批，组织的变更、终止与解散等事项，一般各州在不违背联邦法律的基础上，都会结合各自情况出台有关规定，具体管理本州范围内的社会组织。比如，在美国除了内华达州、新罕布什尔州、华盛顿州等少数几个州外，社会组织都可以在当地申请州免税地位，州免税与联邦免税是两套并行的法律体系。

3.法律运用税收手段扶持社会组织发展

美国联邦税法501C3条款对非营利组织享受免税待遇认定、纳税人向公益慈善事业捐赠享受税金扣除优惠等内容有明确规定。在免税资格认定上，只有成立和运作的是501C3条款规定的公益项目，且不以营利为目的，不为任何私人谋取任何利益的非营利组织才能被认定具有免税资格。非营利组织的免税待遇主要包括非营利组织本身免税待遇和向非营利组织捐赠的纳税人的税收优惠两方面：美国享有免税待遇的非营利组织主要有公共服务型公益组织或互益型社会组织，凡经美国税务局查实并赋予免税资格的社会组织均可在所得税、财产税、失业税等税收项目上获得优惠；向非营利组织捐赠的纳税人的税收优惠主要指纳税人只有向符合联邦税法501C3条款规定的取得免税资格的慈善组织捐款才能取得免税资格，不同的慈善组织其税收优惠也不尽相同[13]。税法中对社会组织捐赠便可免税的规定，使纳税人成为社会组织成长的重要力量，促进在公民社会范畴内形成培育社会组织的良好氛围[14]。

4.法律规范引导政府购买社会组织服务的行为

早在1761年，美国联邦政府就颁布执行了《联邦采购法》。经过二百多年的发展，在联邦政府和州政府两个层面,完善的政府采购法律体系已经形成。联邦政府先后颁布了《联邦财产与行政服务法》《联邦采购政策办公室法》《合同竞争法》等基本法律。为了配合落实好这些法规，还配套出台了《美国联邦采购法规》(FAR)以及联邦政府各部门制定的部门采购实施细则等。各州结合自身原法律体系及实际情况，由州立法机关制定了完备的配套体系[15]。

总之，美国社会组织蓬勃发展，并在社会治理中扮演极为重要的角色，是宪法充分保障公民结社自由、联邦与州层面法律支持、税收优惠政策激励及政府采购引导等方面多项法律法规共同作用的结果。

四、新时代我国社会组织立法的路径选择

基于社会组织发展的复杂性，学术界关于社会组织基本法的制定存在公法思路(行政法治理说)、私法思路(特别民法说)和混合法说等多种思路[16]。随着社会组织的快速增长，需要进一步明确社会组织立法的改革方向，以充分发挥社会组织在国家治理体系中的积极作用，使其更好地服务于新时代中国特色社会主义建设。针对我国社会组织立法中存在的问题，结合国内外该领域立法的先进经验，本研究认为，新时代下我国社会组织立法在保障公民结社自由、制定社会组织基本法的基础上，应将立法理念从管控转向培育、立法框架从传统的制约为主转向激励主导、立法内容从程序法转向实体法，夯实社会组织长远发展的法制基础。

(一)立法理念：从管控转向培育

以往我国社会组织立法主要是基于对社会组织的管控，政府对社会组织实施的是单向管控模式，国家是唯一的社会治理主体，社会组织处于被治理的范畴。在这种立法理念的指导下，社会组织既无法参与社会治理，也难以承接政府职能转移，更难以获得大的发展空间与机会。

然而，随着我国社会主要矛盾从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，人们对公共服务的需求日益提高并呈现出多样化特征。面对这些新变化，自党的十八大以来，我国政府开始全面推进社会治理创新。这一改革的重要举措是转变政府职能，从微观、直接管理走向宏观、间接管理，即将大量微观、直接管理的政府职能委托给合格的社会主体尤其是各类社会组织履行。可是政府在职能转移的过程中遇到了一个严重问题，即社会组织普遍能力不足。一方面，官办社会组织因脱胎于政府系统，普遍存在行政化色彩浓厚、专业能力不强等问题；另一方面，民间社会组织由于长期受到排挤，也普遍存在资源短缺、专业能力较弱等劣势。基于上述背景，有必要将传统“管控型”的立法理念转变为注重对社会组织的培育与服务的理念，从而为社会组织的健康有序发展提供良好的法制环境。

一方面，应确立权利本位的立法理念。由于社会组织被视为管控的对象，现行社会组织立法也是以义务本位为主导，因而社会组织的基本权利难以得到保障。为此，应确立权利本位的立法理念，赋予社会组织独立的主体地位，使其能够在法律规定的范围内享有自由活动的权利。自治性作为社会组织的本质属性之一，是指在人事安排、财务管理、发展理念、事务管理等方面均有一套独立的运行机制。因此，社会组织立法应充分尊重社会组织的自主性和自治性，坚持权利本位理念，切实维护社会组织的合法权益。

另一方面，应秉持培育服务的发展理念。正如前文所述，政府职能转换需要发挥社会组织的积极作用，但基于历史与现实原因，政府“释放”的职能因社会组织自身能力不足而难以承接的问题十分突出。为此，在确立社会组织权利本位的同时，应注重对社会组织进行培育扶持，使其能够真正“接得住”政府转移的职能[17]。

总之，将社会组织立法理念从管控思维转向培育扶持，既是促进社会组织成长、提升社会组织自治性的需要，也是实现国家治理体系与治理能力现代化的现实使然。

(二)立法架构：从制约转向激励

在“管控型”立法理念的指导下，现行社会组织立法的架构呈现明显的制约性特征，重在通过惩罚性机制来限制社会组织负面功能的发挥，以此控制社会组织的发展空间，并制约社会组织的发展速度。

然而，在新时代背景下，社会组织已经成为促进国家治理体系和治理能力现代化的重要构成要素，“培育扶持”成为社会组织立法的主要理念。为此，社会组织立法框架的重点应从注重惩治以抑制社会组织消极作用转向重视激励机制，注重发挥社会组织在社会治理中的积极功能，通过扶持非营利社会组织的发展有效限制营利组织扰乱正常市场秩序的行为。

第一，取消双重管理体制，降低社会组织准入门槛。传统的双重管理体制制约社会组织发展、损害社会组织合法性，大量社会组织无法找到业务主管单位，最终不得不选择在工商部门登记或者不登记而直接以“草根组织”身份生存。为此，可以参照广州市社会组织的立法方式，除法律规定需要前置审批的社会组织外，允许其他社会组织直接向有关机构申请成立登记，并且在社会组织的会员数量、开办资金、住所要求等设立登记条件方面予以放宽，进而从“入口”环节开始为社会组织的发展提供支持。

第二，完善税收优惠政策，提升社会组织积极性。根据前文所述，尽管我国相关部门已经出台了不少有关社会组织的税收优惠政策，但在实践中申请减免税的程序复杂且大多采取个案审批制度，主管部门的自由裁量权相当大；同时，现行立法中有关税收优惠的政策大多停留在原则性规定之中，可操作性不强。为此，有必要在降低社会组织准入门槛的同时，完善社会组织的税收减免机制。可借鉴美国的模式，即在社会组织准入环节放宽条件，但如果社会组织要申请税收减免，则必须符合更加严格的法律条件。如此一来，外部压力变为内部激励，社会组织自身的积极性得以提升[18]。此外，从税收公平的视角，应让直接开展社会救助性活动的社会组织能够享有与官办社会福利机构同等的获得拨款和税收优惠的权利[19]。

第三，健全政府购买服务机制，促进社会组织发展。除了税收优惠这一政策激励方式之外，政府购买服务的方式不仅可以促进社会组织的可持续发展，还能够实现政府职能转移的需要。为此，在社会组织立法层面，应进一步完善政府购买社会组织服务的机制。可参照广州市社会组织的立法路径，一方面明确将政府购买社会组织服务的资金纳入财政预算，另一方面将评估等级到达一定水平的社会组织纳入优先购买的类别，这样既可以保证政府购买服务资金的稳定性，也可以调动社会组织自身的积极性，从而有利于政府与社会组织的良性合作。

总之，社会组织立法架构从制约转向激励是提升社会组织承接政府职能转移的现实需要，涉及降低社会组织准入门槛的“入口”环节、完善税收优惠政策和健全政府购买服务的激励机制等诸多方面。

(三)立法内容：从程序法转向实体法

在“管控型”立法理念的指导下，现行的社会组织立法主要以登记管理的程序性规范为主，重点规定行政机关对社会组织的登记管理，包括社会组织的申请、成立登记、变更登记、注销登记等内容，但对于社会组织被告知不予登记或主管部门对其进行处罚等情形下的司法救济途径，现行立法中均没有相应的规定。对此，应在以下方面重点改进。

首先，将完善社会组织的司法救济机制作为社会组织立法从程序法转向实体法的一项重要内容。可以参照广州市立法的模式，明确登记管理机关、有关部门和法定授权的组织及其工作人员在违法情况下的相关责任，以保障社会组织的合法权益。

其次，理顺社会组织与相关主体的关系，明确各主体之间的责任。现行立法没有明确社会组织与政府和企业的关系，导致不同主体之间的责任不明，从而影响了社会组织与政府以及其他相关主体之间的良性互动。在传统的双重管理体制约束下，社会组织往往不得不依附于政府机关或类似行政机构。对此，社会组织立法需要完善的一个重要内容在于明确社会组织不同相关主体的关系，包括社会组织与政府的关系、社会组织与企业的关系及不同社会组织之间的关系等。唯有如此，才能明确不同主体的责任：政府对社会组织承担引导、培育、规范、监督等职责；企业对社会组织承担一定的社会责任；社会组织承担着不同于政府、企业的社会公共责任[20]。

再次，完善社会组织内部治理机制，提升社会组织运行效率。由于现行立法重程序、轻实体，社会组织的治理结构亦缺乏法律规范。因此，社会组织立法应关注社会组织内部治理问题，通过完善组织治理结构、强化组织信息公开机制以及人才培养模式等来改善社会组织内部治理，唯有如此，才能真正提升社会组织的运行效率，使其具备承接政府职能转移的能力。

最后，健全社会组织监管机制，构建多元化的监管体制。由于现行法规重点关注程序性的内容，只在登记环节发挥一定作用，对于社会组织活动的全过程监管依然缺乏相应法规约束。因此，社会组织立法应突出政府、社会组织及社会力量等多元主体的监督角色，明确不同监督主体的监管责任。政府的监管主要体现在检查社会组织是否按照章程和法律依法开展活动。社会组织的监管则主要依托行业组织实施行业自律。同时，通过立法赋予包括社会组织的利益相关者、媒体和社会公众在内的社会力量相应的监督权利，从而保障社会组织的活动健康有序运行。

综上所述，我国社会组织立法已经具备一定基础，但无论是在立法理念、立法架构还是在立法内容层面均存在诸多问题。因此，在借鉴国内外不同地区社会组织立法经验的基础上，有必要转变立法理念(从管控转向培育)、立法架构(从制约转向激励)、立法内容(从程序法转向实体法)。由此，才能真正发挥社会组织在社会治理中的积极作用，也才能满足促进国家治理体系与治理能力现代化的现实需求。